23
мая
СоотечественникиМиграцияРусский мирПрава человекаИнтеграцияЭкономикаБезопасностьКультураСпортИстория
БиблиотекаРазноеРоссияПолитикаТехнологииЗдоровьеПутешествияИскусство

Права человека - Комментарии к Конституции Российской Федерации

Глава 2. Права и свободы человека и гражданина
 
Статья 17
1. В развитие закрепленного ст. 2 Конституции фундаментального принципа конституционного строя РФ ч. 1 ст. 17 устанавливает, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией.
Из буквального смысла процитированного положения и его интерпретации более чем в 170 решениях Конституционного Суда РФ, в которых содержатся ссылки на комментируемую статью, вытекают по меньшей мере следующие выводы: во-первых, Конституция закрепляет универсальный в смысле распространения на все органы публичной власти и их должностных лиц характер конституционной обязанности; во-вторых, Конституция раскрывает содержание этой обязанности, заключающейся, с одной стороны, в признании прав и свобод, с другой - в их гарантировании, которые осуществляются в различных формах и влекут различные правовые последствия; в-третьих, Конституция различает права человека - неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения - и права гражданина, обретающие это качество в результате государственного признания прав человека; в-четвертых, права человека не октроированы государством, не дарованы им, государство лишь признало и конституционно закрепило их; в-пятых, коль скоро права и свободы человека и гражданина представляют собой общечеловеческую ценность, они обеспечиваются в соответствии с теми стандартами, которые выработаны цивилизационным развитием человечества. Тем самым Конституция устанавливает, что государство исходит из приоритета прав и свобод человека и гражданина, которые выступают критерием конституционности деятельности законодательной, исполнительной и судебной властей.
Иными словами, права и свободы нельзя отрывать от конституционного строя государства, социальной, политической и экономической системы общества, ибо именно в них коренятся гарантии прав человека, которые он имеет в силу принадлежности к роду человеческому. Отсюда следует, что категория прав человека выступает теперь в качестве сердцевины идеологии и практики демократического переустройства общества. Это не просто подтверждение развивавшейся ранее концепции прав человека, а новое по своему существу концептуальное решение проблемы взаимоотношений личности и государства, придающее проблеме прав человека современный вид и последовательно гуманистический характер. Подобное понимание сопрягается с теми подходами, которые сложились в международном сообществе. Международные стандарты прав человека, содержащиеся в общепризнанных международных актах о правах человека, не только признаются Российским государством, но и воспринимаются им в качестве обязательных норм, подлежащих непосредственному применению на территории РФ; более того, они имеют преимущество в применении перед внутренними законами и непосредственно порождают права и обязанности граждан РФ.
В широком социальном плане речь идет о том, что права и свободы человека должны быть не средством контроля государства над гражданами и их ассоциациями, а способом обеспечения индивидуальной автономии личности и ее взаимодействия с другими людьми, различными социальными структурами, обществом и государством. Практически - политический аспект проблемы состоит в определении оптимального соотношения государственного (коллективного, социального) и личного, или индивидуального, начал в организации общественной жизни. Причем платой за ошибку может быть либо установление примата государства над обществом, и тогда последнее не будет гарантировано от произвола и беззакония в отношении его членов, либо узаконение анархического своеволия, чреватого разрушением государственности и подрывом всяких основ человеческого общежития.
Именно поэтому в Конституции, с одной стороны, устанавливаются границы государственного вторжения в сферу прав человека, а с другой - Основной Закон определяет пределы осуществления человеком принадлежащих ему прав и свобод. Тем самым Конституция одновременно устанавливает деление основных прав человека и гражданина на абсолютные, под которыми в конституционном праве (в отличие от гражданского права) понимают права, не подлежащие ограничению или отмене ни при каких условиях, и относительные, в отношении которых в соответствующих случаях могут устанавливаться некоторые ограничения, критерии и границы которых определены самой Конституцией.
Указанием на то, что права и свободы признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам международного права и согласно Конституции, Основной Закон подтверждает многогранность прав и свобод человека. Как известно, номенклатура прав человека в процессе исторического развития претерпела значительные изменения. Западные демократии включали в это понятие преимущественно гражданские и политические права, освящаемые традиционными институтами выборов, политического плюрализма и др. В отечественной конституционной теории и практике приоритет традиционно отдавался социально-экономическим и культурным правам, в том числе праву на труд, на образование, на социальное обеспечение, пользование достижениями культуры и пр.
Действующая Конституция основывается на признании и законодательном закреплении взаимосвязи и взаимозависимости гражданских и политических прав с экономическими, социальными и культурными. В отличие от прежних представлений Конституция не дает оснований для их разграничения по степени значимости для личности на первостепенные и второстепенные, все они должны в одинаковой мере гарантироваться государством и обеспечиваться правосудием. Однозначна в этом отношении и доктрина Конституционного Суда РФ, выраженная в его Постановлении от 15.06.1998 N 18-П: "Обязанностью государства, как это следует из статьи 2 Конституции Российской Федерации, является соблюдение и защита в равной мере всех прав и свобод человека и гражданина"*(85). При этом Суд пошел дальше простой констатации, указав на то, что реализация гражданином одних конституционных прав не может служить основанием для ограничения других конституционных прав.
Особое место в обновленной концепции прав и свобод человека и гражданина занимает проблема упрочения прав личности, также получившая отражение в комментируемом положении. Права человека, их осуществление - это сфера не только личной заботы и активности индивида, их гарантия - обязанность государства, долженствующая получить адекватное отражение в его социальной и политической системе, а также конституционном и текущем законодательстве.
В Конституции предусмотрена система потенциально эффективных правовых гарантий прав и свобод человека и гражданина, либо неизвестных прошлому периоду развития страны, либо игнорировавшихся конституционной или в целом юридической практикой, включая и деятельность правоприменительных органов и их должностных лиц. В частности, установлено, что каждый вправе защищать свои права, свободы и законные интересы всеми способами, не противоречащими закону. И далее предусмотрена целая система гарантий государственно-, уголовно-, гражданско-, административно-правового и процессуального характера, которая призвана дать человеку и гражданину средства эффективной правовой защиты прав и свобод в его отношениях с государством, его органами и агентами.
Так, государственные органы, учреждения и должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом; каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия должностных лиц, государственных органов и общественных организаций, повлекшие за собой нарушение закона или превышение полномочий, а также ущемляющие права граждан, могут быть обжалованы в суд; подтверждается презумпция невиновности и устанавливается ряд гарантий прав обвиняемого и осужденного, признаются не имеющими юридической силы доказательства, полученные с нарушением закона, декларируется известный юридический принцип, что никто не должен дважды нести уголовную или иную ответственность за одно и то же правонарушение и что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность лица, обратной силы не имеет (см. комментарии к ст. 24, 45, 46, 49, 50, 54).
Новеллой конституционной практики страны является положение, что закон, предусматривающий наказание граждан или ограничение их прав, вступает в силу только после его опубликования в официальном порядке. Глубокие нравственные основания имеет норма, согласно которой никто не обязан свидетельствовать против самого себя, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется законом. Законом могут устанавливаться и иные случаи освобождения от обязанности давать показания (см. комментарии к ч. 3 ст. 15, ст. 51). Конституция оговаривает обязанность государства гарантировать каждому право на пользование квалифицированной юридической помощью. В случаях, предусмотренных законом, эта помощь оказывается бесплатно. Особо оговаривается, что каждое задержанное, заключенное под стражу или обвиняемое в совершении преступления лицо имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения. Кроме того, каждый имеет право на возмещение государством всякого вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц при исполнении служебных обязанностей (см. комментарии к ст. 48, 53).
Важной гарантией прав и свобод является содержащийся в Конституции запрет их произвольного ограничения по усмотрению тех или иных государственных органов и их должностных лиц. Возможно только временное ограничение прав и свобод и лишь в случае введения чрезвычайного положения на основаниях и в пределах, установленных федеральным конституционным законом (см. комментарии к ст. 55, 56). Организационной гарантией прав и свобод Конституция называет парламентский контроль за их соблюдением, который возлагается на Уполномоченного по правам человека. Особо оговаривается в Конституции право каждого в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (см. комментарий к ч. 3 ст. 46).
Таким образом, Конституция содержит новое в теоретическом и практическом отношениях решение проблемы взаимоотношений государства и личности. Оно характеризуется: отказом от патернализма, когда государство, беря на себя заботу об относительном материальном благополучии своих граждан, одновременно требовало от них абсолютного подчинения; освобождением прав и свобод от идеологизированности, когда они предоставлялись не в качестве средства обеспечения автономии личности и ее независимости от государства в некоторых важнейших сферах жизнедеятельности человека, а во имя укрепления общественного и государственного строя и пр.; отказом от гипертрофированных представлений о коллективизме и коллективном, а по существу государственном начале организации общественной жизни и утверждением индивидуального начала и признанием личности важнейшей ценностью и целью политики государства. Личность и государство - не соподчиняющиеся элементы общественного организма, а "равноправные партнеры" в своеобразном общественном договоре. Конституция базируется на признании естественных и неотъемлемых прав человека, которые не могут нарушаться государством в принимаемых им законах и порождают обязательства для законодательной, исполнительной и судебной власти как непосредственно действующее право. Фундаментальной основой закрепленной в Конституции декларации прав являются признание равенства всех перед законом и судом, запрет под страхом ответственности по закону всякой дискриминации, усиление юридических гарантий прав и свобод, словом, последовательная гуманизация общественных отношений и утверждение "человеческого измерения" как главного критерия конституционности всякой государственной деятельности.
По существу, Конституцией также установлен федеральный стандарт прав человека, а также обязанностей, который не может сужаться в законодательстве субъектов РФ, однако может дополняться в рамках общей направленности этого акта. Важной характеристикой Конституции является то, что она сама основывается на международных - европейских и общемировых - стандартах и предусматривает осуществление прав и свобод человека и гражданина на уровне признанных международным сообществом норм и принципов. Это обусловлено прежде всего интернационализацией прав человека, которые не являются только внутренним делом суверенных государств, а становятся в современных условиях предметом заботы всего международного сообщества.
2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Представляется, что речь прежде всего идет о восприятии отечественным конституционализмом естественно-правовых представлений о правах человека, под которыми изначально понимались права, принадлежащие каждому человеку как члену гражданского общества, в отличие от привилегий, распределявшихся в зависимости от занимаемого индивидом места в социальной иерархии.
В указанное словосочетание Конституцией вкладывается и другой смысл: основные права человека - это, в отличие от отраслевых прав, есть конституционные права, которые предопределяют смысл и содержание отраслевых прав. Наконец, права человека - это такие права, которые принадлежат всякому человеку независимо от его гражданской принадлежности, т.е. гражданам, иностранцам, лицам без гражданства. Причем в ч. 1 ст. 17 зафиксированы приоритет общепризнанных принципов и норм международного права в установлении стандартов прав человека и их конституционное восприятие Россией, что порождает вполне определенные обязательства для законодателя, исполнительной власти и суда. Отсюда следует, что Конституция, обязывая признать права человека, накладывает на государство обязанность юридически закрепить права человека, существующие до и вне государства, а также воспроизвести в законодательстве России международные стандарты прав человека; при этом умолчание законодателя о каком-либо праве, вытекающем из общепризнанных принципов и норм международного права, не является препятствием для судебной или иной защиты этого права, поскольку указанные принципы в силу ст. 15 Конституции являются частью правовой системы России.
Кроме того, следует иметь в виду, что Конституция понимает права человека значительно шире, чем только гражданские и политические права - права первого поколения. Из конституционно закрепленного в ст. 7 Основного Закона принципа социального государства в его системной связи со ст. 2, 17, 18 и другими вытекает, что обязанность признания распространяется также на права второго поколения - экономические, социальные и культурные, равно как и на права третьего поколения, которые нередко именуют правами солидарности, - права на развитие, на здоровую окружающую среду, на мир, на владение общим наследием человечества, на доброкачественные продукты питания, на объективную информацию, на безопасность в различных сферах, права меньшинств и др.
Права человека часто выводят исключительно из ценности человеческой личности. Высокое достоинство личности - вот основа прав человека. Такое объяснение и в прошлом, и теперь занимает доминирующее положение в произведениях философов и юристов.
Конституционное право, как правило, абстрагируется от различий между понятиями человека и личности, ибо они не влияют на конституционный статус лица, не имеют принципиального юридического значения. Личность в праве - любой и всякий человек, наделенный определенными правами и несущий установленные государством обязанности. В государственном праве и конституционной практике понятия человека и личности употребляются как синонимические, носят собирательный и обобщающий характер и подчеркивают наличие определенной связи между индивидом и государством, отличающейся взаимными правами и ответственностью. Отсюда права человека и личности суть совпадающие по содержанию и объему понятия. Права человека обладают всеобщим характером и принадлежат всякой личности, не находящейся в состоянии прямой зависимости (ранее - рабской, вассальной, крепостной, теперь - в более замаскированной, но не менее изощренной) от других людей.
Не столь однозначен ответ на вопрос о соотношении прав человека и прав гражданина. Сама постановка этого вопроса обусловлена тем, что действующая Конституция закрепила дуалистическое видение гражданского и политического общества и обусловленное таким видением восприятие личности одновременно как члена гражданского общества и гражданина, что в свою очередь предполагает разграничение категорий прав человека и прав гражданина. Конечно, между правами человека и правами гражданина нельзя проводить резкой и непреодолимой грани. Права человека - общесоциальная категория. Они складываются объективно в результате развития и совершенствования общественного производства и политической системы общества в виде социальных возможностей пользоваться различными экономическими, политическими и духовными благами и существуют еще до государственного их признания. А права гражданина - это такие права человека, которые находятся под охраной и защитой государства. Именно государственное признание прав человека представляет собой форму их трансформации в права гражданина, которые есть лишь превращенные права человека. Основные права и свободы гражданина - это юридическая форма прав человека, включенного в определенную социальную систему. Стало быть, права человека существуют до и вне государственного их признания, они непосредственно вытекают из достоинства личности, но будучи закрепленными в Конституции и иных государственно-правовых актах, они приобретают качество прав гражданина, не утрачивая, однако, самостоятельного существования. Права гражданина - это форма опосредования прав человека, которые признаны государством и поставлены под его защиту.
В связи с этим обратим внимание еще на два обстоятельства, получившие отражение в Конституции. Во-первых, права человека в указанном смысле сохраняют свое значение как критерий правоустановительной и правоохранительной деятельности государства, его органов и должностных лиц. Права человека адекватны всякому демократически организованному обществу, и государство, претендующее на то, чтобы называться правовым, не вправе, а обязано в своем законодательстве предусмотреть и реально гарантировать юридическими и иными средствами эти права, которые в силу конституционного закрепления приобретают характер субъективных юридических прав.
Во-вторых, в результате восприятия государством международных стандартов само понятие человека во внутригосударственном праве приобретает правовой характер и обозначает граждан данного государства, а также иностранцев и лиц без гражданства, находящихся на его территории. И права человека в этом смысле - это такие права, которые принадлежат каждому человеку независимо от его гражданской принадлежности. Что же касается прав гражданина - ими наделены только те лица, которые состоят с государством в отношениях гражданства. Стало быть, в Конституции получили отражение оба эти значения категории прав человека, что имеет не только доктринальное, но и существенное практическое значение.
Это особенно важно учитывать в связи с тем, что в результате интеграции России в систему признаваемых и поддерживаемых международным сообществом ценностей конституционной нормой стало непосредственное действие и обязательность для всех субъектов права в России общепризнанных принципов и норм международного права и ратифицированных ею международных договоров, а также право граждан обращаться за защитой своих прав в существующие в международном сообществе структуры.
Права и свободы человека и гражданина, будучи выражением социально и юридически признанной свободы личности, обладают двойственной природой. Прежде всего, они призваны гарантировать личность в ее отношениях с государством и его агентами, они обеспечивают автономию личности от государственного вмешательства в некоторые наиболее значимые для человека сферы его жизнедеятельности, гарантируют статус личности от нарушений со стороны государства. Основные права и свободы есть узда для государства, его органов и должностных лиц. Но это только один - пассивный (негативный) - аспект функционального назначения основных прав и свобод.
Основные права и свободы, закрепленные в Конституции, накладывают на государство не только пассивную обязанность воздержания от вмешательства в границы свободы личности, индивида, но и активную (позитивную) обязанность, выражающуюся в законодательной, управленческой и судебной деятельности, направленной на содействие в практическом осуществлении индивидом принадлежащих ему прав и свобод. Именно в гарантиях прав и свобод может быть реализован конституционный строй, моделируемый Основным Законом.
Конституция определяет основные права и свободы человека как естественные, хотя сам этот термин в ее тексте не употребляется, и неотчуждаемые. Они естественны, поскольку вытекают непосредственно из достоинства человеческой личности и принадлежат человеку от рождения; это - атрибутивное свойство человеческой личности, признаваемое и отражаемое государством в Конституции и гарантируемое в принимаемых им законах. Разумеется, права и свободы нельзя отрывать от конституционного строя государства, социальной, политической и экономической системы общества - именно в них коренятся гарантии прав человека, принадлежащих ему в силу принадлежности к роду человеческому. Но сами права человека рождаются вместе с человеком.
Неотчуждаемость прав человека выражается в том, что государство связано ими и не может по своему усмотрению отменить или ограничить эти права и свободы. Основные права человека есть своеобразный барьер, который в демократическом обществе не может быть преодолен по собственному усмотрению ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной властью: законодатель не может принимать закон, не согласующийся с основными правами; судебная власть не может затрагивать основные права в процессе судебного производства и в содержании своих решений, ее функция - обеспечение прав; исполнительная власть точно так же связана в сфере высшей государственной власти основными правами, хотя и издает свои распоряжения в отношении лиц с особым статусом подчинения и в пределах допустимых ограничений.
3. В ч. 3 комментируемой статьи, если ее оценивать в широком социальном плане, речь прежде всего идет о том, что права и свободы человека должны быть не средством контроля государства над гражданами и их ассоциациями, а способом обеспечения индивидуальной автономии личности и ее взаимодействия с другими людьми, различными социальными структурами, обществом и государством. Практически - политический аспект проблемы состоит в определении оптимального соотношения государственного (коллективного, социального) и личного, или индивидуального, начал в организации общественной жизни.
Комментируемое положение Конституции проистекает из естественного сочленства индивида в обществе, в котором только и возможно его становление как личности, и в этом смысле является атрибутивным свойством человеческой личности и потребностью социального развития; одновременно оно заключает в себе воспринятый Конституцией и в силу этого выступающий в качестве общеобязательного веления императив морали. В связи с этим данное предписание адресовано не только гражданам; оно в равной мере обращено к законодателю и правоприменителю, обязанным в принимаемых ими актах обеспечить принципы социальной солидарности, т.е. учитывать все многообразие общественных и индивидуальных интересов, их сочетание и взаимодействие, без чего эволюционное развитие общества и государства как рациональной организации публичной власти для достижения общих целей невозможно.
Из указанного принципа, лежащего в основе социального и юридического статуса личности в ее коллективном бытии и воплощающего фундаментальную презумпцию практической морали, так называемое "золотое правило поведения": поступай по отношению к другому так, как ты хотел бы, чтобы он поступал по отношению к тебе, проистекают в конечном счете все основные обязанности человека и гражданина, в том числе гражданские, этико-социальные и другие, конкретизируемые в отраслевом законодательстве. При этом важно иметь в виду два обстоятельства относительно юридических параметров указанного "золотого правила". Во-первых, оно покрывает своим воздействием не только взаимоотношения индивидов, но и взаимоотношения индивида с обществом и иными коллективными образованиями; во-вторых, это правило воплощается в законе, следовательно, поведение, соответствующее закону, не может ставиться лицу в вину и влечь ответственность. Отсюда - презумпция разумности и добросовестности осуществления прав. Этим обусловлено доминирующее место в системе обязанностей граждан (и других субъектов конституционных правоотношений) обязанности соблюдать Конституцию и законы, также проявляя при этом добросовестность и осмотрительность и не допуская злоупотребления правом.
В связи с этим обращают на себя внимание также следующие обстоятельства: во-первых, комментируемое предписание обращено к гражданам (и иным лицам, находящимся на территории РФ), пользующимся установленными Конституцией правами и свободами; во-вторых, речь идет именно об использовании прав и свобод, ибо в противном случае имело бы место злоупотребление правом; в-третьих, в данной формуле содержится критерий правомерного поведения лица в процессе осуществления своих прав и свобод - до тех пор, пока такое осуществление не нарушает права и свободы лиц.
Проблема, требующая в данном случае разрешения, сводится к определению юридической природы цитируемого конституционного постановления: связано ли оно лишь с реализацией права в различных ее формах или это принцип правотворчества? Это тем более важно, что в государственно-правовой литературе удовлетворительного ответа на поставленный вопрос не дается.
Представляется, что норма, зафиксированная в ч. 3 комментируемой статьи, обладает двойственной юридической природой. Прежде всего, в ней установлен общий принцип правотворчества, определяющий одно из направлений развития законодательства и обеспечивающий адекватное развитие общества и составляющих его структур, государства и граждан. При законодательном установлении прав и свобод граждан должен быть обеспечен учет интересов общества и государства, прав других граждан. Эта характеристика юридической природы данного установления Основного Закона особенно рельефно проявляется при создании текущего законодательства, которое принимается на основе и в соответствии с Конституцией.
С другой стороны, это и конкретная норма, определяющая пути и рамки осуществления самих конституционных прав и свобод, а в единстве с нормой ст. 15 Конституции об обязанности граждан и их объединений соблюдать Конституцию и законы - известное соотношение прав и свобод с обязанностями граждан в процессе их практического осуществления. Сама Конституция устанавливает определенные критерии осуществления гражданами провозглашенных ею прав и свобод: 1) они должны осуществляться в полном соответствии с их социальным и юридическим содержанием; 2) Конституция требует соблюдения целевого назначения прав и свобод граждан; 3) осуществление прав и свобод не должно влечь неисполнения обязанностей; 4) если осуществление прав и свобод в качестве предварительного условия предполагает выполнение обязанностей, сама эта форма правореализованного процесса может возникнуть лишь при наличии данного условия.
При этом в указанном положении также отчетливо проявляются солидаристские мотивы, которые должны учитываться как в правовом регулировании, так и в правоприменении. Следовательно, обеспечение диктуемого ими баланса во взаимоотношениях личности с обществом в целом либо с другими людьми есть функция не только законодателя, но и исполнительной и судебной власти, пределы усмотрения которых, однако, ограничены Конституцией и законом. Иными словами, обеспечение равновесия индивидуального и коллективного есть императив государственного управления и правоприменения, но его параметры и способы обеспечения предопределяются не административным или судебным усмотрением, а конституционным законодателем и парламентом, устанавливающими одновременно границы такого усмотрения. Причем адекватность законодательных решений требованиям Конституции находится под контролем Конституционного Суда РФ.
 
Статья 18
1. Комментируемая статья имеет системообразующее и целеполагающее значение не только для конституционного регулирования положения личности в обществе и государстве, но, в конечном счете, для развития всей государственно-правовой системы РФ. Она придает практическую - правотворческую и правоприменительную - значимость аксиологической констатации высшей ценности человека, его прав и свобод и обусловленных этим конституционных обязанностей Российского государства*(86).
При всей многоплановости нормативного содержания данной статьи ее конституционно-правовой квинтэссенцией является признание прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими. В теории и практике российского конституционализма такое "непосредственное действие" получает концептуальное обоснование на основе понимания юридической природы Конституции как акта "прямого действия" (см. комментарий к ч. 1 ст. 15) и уникальной (транснациональной) сущности самих общепризнанных прав и свобод человека. Соответствующие представления, восходящие к философии естественных прав человека, впервые получили позитивистское закрепление в национальных конституциях и международных актах только после Второй мировой войны, когда, как сказано в преамбуле Устава ООН, народы Объединенных Наций "преисполнились решимости утвердить веру в основные права человека". В Основном законе Германии 1949 г. права человека были закреплены в качестве обязательных для законодательной, исполнительной власти и правосудия как "непосредственно действующее право" (абз. 3 ст. 1). Однако наиболее последовательно и убедительно данная установка была реализована в постсоциалистических конституциях государств новых демократий. При этом российская версия выражения идеала реального конституционализма по своей емкости и степени полноты практических ориентиров и средств его достижения выгодно отличается от классических подходов, выработанных практикой развитых западных демократий.
Под непосредственным действием прав и свобод следует понимать уникальный правовой эффект, сложное состояние неотъемлемой принадлежности основных общепризнанных прав и свобод каждому человеку и гражданину и обусловленную этим постоянную, непрерывно и непосредственно действующую статусно-правовую связь каждого человека и гражданина с индивидуальными и коллективными членами гражданского общества, с государством и его публичными институтами, а также постоянно и непосредственно проявляющиеся - в силу такого конституционного воздействия - правовые обязанности частных и публичных корреспондентов каждого правообладателя. Тем самым непосредственно действующим правам и свободам корреспондируют обладающие такими же юридическими качествами (непосредственно действующих) обязанности государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина (см. комментарий к ст. 2). При этом систематизирующее значение ст. 18 - в ее взаимосвязи со ст. 17 (ч. 1 и 2), ст. 19 и корреспондирующими им положениями международных договоров Российской Федерации, являющихся составной частью ее правовой системы и имеющих приоритет перед внутригосударственными законами (ст. 15, ч. 4, Конституции), - определяет необходимость конкретных и адекватных правовых гарантий, которые позволяли бы каждому полноценно (в полном объеме) пользоваться его правами и свободами и обеспечивали бы их действительную защиту и эффективное восстановление посредством правосудия, отвечающего общеправовым требованиям справедливости и равенства, а также с недопустимостью снижения достигнутого ранее уровня гарантий общего и/или особенного конституционно-правового статуса личности (см., в частности: Постановления КС РФ от 31.01.2008 N 2-П; от 28.02.2008 N 3-П; от 25.03.2008 N 6-П; от 27.02.2009 N 4-П *(87)).
Наряду с естественным образом присущим непосредственному действию прав и свобод динамическим аспектом (проявляющимся в возможности для человека и гражданина непосредственного правопользования) в данном нормативном положении проявляется также статический аспект: права и свободы, обладая качествами субъективных, - что является одной из решающих предпосылок их непосредственного действия, - составляют в то же время в своем системном единстве конституционный статус человека и гражданина. Конституционный Суд трактует непосредственное действие прав и свобод человека как общую гарантию их равенства и важнейший элемент правового статуса личности в демократическом обществе (см. Постановление КС РФ от 11.03.2008 N 4-П*(88)). На этом уровне основные права и свободы проявляют себя не просто как отдельные возможности, имеющие относительно обособленное значение, но и обнаруживают свою нормативную значимость, в том числе как единый комплекс правовых возможностей в контексте основополагающего принципа взаимоотношений индивида с обществом и государством*(89). Тем самым в конституционно-статусном измерении права и свободы выступают нормативно-регулятивными величинами, определяющими единый, равный для всех государственно-правовой масштаб урегулирования наиболее важных, основополагающих отношений по поводу свободы личности в обществе и государстве. Результатом такого урегулирования является возникновение правоотношений общего, конституционного характера между государством, с одной стороны, и каждым в отдельности человеком и гражданином - с другой. Здесь находит свое проявление тот факт, что конституционный статус человека и гражданина в Российской Федерации характеризуется не просто правообладанием индивида, его пассивным состоянием, но и активным взаимодействием с государством - носителем юридических обязанностей по отношению к своим гражданам. Являясь правоотношениями общего характера, которые возникают (как и соответствующие им основные права и свободы) непосредственно из Конституции, а не на основе конкретных юридических фактов, они существуют как бы "наряду", а в действительности - в нормативном единстве с возникающими, развивающимися и прекращающимися отраслевыми правоотношениями, в которых реализуются субъективные права и интересы конкретных субъектов права.
Реальность подобных отношений была подтверждена, в частности, в Постановлении КС РФ от 01.12.1997 N 18-П, в котором Суд, столкнувшись с необходимостью определения юридического существа возмещения вреда лицам, пострадавшим в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, установил, что, поскольку эта экстраординарная техногенная катастрофа привела к существенному ущемлению прав и законных интересов значительного количества людей и причиненный в результате нее вред неисчислим и невосполним, отношения по его возмещению имеют конституционно-правовой характер. Стабильность же в сфере конституционно-правовых отношений между государством и гражданином не должна быть меньшей по своему уровню, чем в сфере других правоотношений, складывающихся на основе норм отраслевого законодательства; поэтому государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который исходя из его масштабов и числа пострадавших не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством.
В этом же ряду находятся решения КС РФ, в которых были выявлены конституционные начала таких отношений, регулируемых в своей основе отраслевым законодательством, как: отношения, складывающиеся в сфере обеспечения социальной защиты граждан, когда Суд, в частности, сделал вывод о принципиальной недопустимости отказа государства при внесении изменений в систему социального законодательства от выполнения в конкретных правоотношениях своих обязательств, возникших из ранее действовавшего регулирования (см., например: Постановление КС РФ от 24.05.2001 N 8-П; Определения КС РФ от 17.07.2007 N 624-О-П, от 04.12.2007 N 947-О-П *(90)); приватизационные отношения и, соответственно, оценка права на приватизацию как конституционно значимого (см. Постановления КС РФ от 25.07.2001 N 12-П, от 03.11.1998 N 25-П *(91)) и т.п. С другой стороны, при нарушении отраслевых норм, например, когда, как сказано в одном из решений КС РФ, действиями и решениями органов дознания, следователей и прокуроров порождаются последствия, выходящие за рамки собственно уголовно-процессуальных отношений, может возникнуть ситуация, при которой сами отношения между лицом и государством приобретают неконституционный характер, и здесь уже вступает в силу требование непосредственного действия конституционного права на судебную защиту - ч. 1 ст. 46 Конституции (см. Определение КС РФ от 27.12.2002 N 300-О*(92)).
Реализация конституционных отношений, характеризующих непосредственное действие основных прав и свобод, согласуется в этих случаях с представлениями о том, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов, включая органы местного самоуправления (см., например, Определение КС РФ от 12.05.2005 N 244-О*(93)). Осознание реальности названных отношений есть условие надлежащего понимания конституционной законности, адекватного восприятия структуры конституционного правопорядка и их эффективного поддержания (см. Определение КС РФ от 20.10.2005 N 513-О*(94)).
Так, в Постановлении КС РФ от 03.11.1998 N 25-П*(95) применительно к практике судебного разрешения приватизационных споров было указано, что в случаях, когда суды, исходя из оспариваемой нормы, запрещающей приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах, ограничиваются лишь формальным подтверждением отсутствия разрешения (согласия) на приватизацию, они тем самым умаляют предусмотренное ст. 46 Конституции право на судебную защиту, что противоречит требованиям реального обеспечения прав и свобод граждан правосудием (ст. 18 Конституции) (см. также Определение КС РФ от 10.12.2002 N 316-О*(96)).
Стало быть, основные права и свободы как непосредственно действующие сочетают в своей юридической природе субъективные и объективные, статические и динамические характеристики, а само их действие приобретает своеобразные конституционно-правовые качества состояния-действия. В этом качестве права и свободы, будучи конституционным выражением сложившихся в общественной практике представлений о справедливых социальных потребностях и притязаниях индивида, выступают основанием, мерой, целью и пределом государственного нормирования субъективной активности граждан и тем самым детерминируют субъективное конституционное правопользование.
Соответственно, непосредственное действие конституционных прав и свобод нетождественно их непосредственной реализации и осуществлению. Более того, права и свободы сами по себе не могут действовать или не действовать; действуют или не действуют правовые нормы, в которых эти права и свободы закреплены. Не случайно Основной Закон в отношении, на первый взгляд, близких юридических явлений и процессов, связанных с ее функционированием, с одной стороны, и прав и свобод человека и гражданина, с другой, использует неодинаковые описательные формулы и отличает прямое действие Конституции (ч. 1 ст. 15) от непосредственного действия прав и свобод (ст. 18).
В этом плане непосредственное действие прав и свобод состоит в признании наличия определенных связей между личностью, обществом и государством и принадлежности индивиду определенного набора юридических возможностей самореализации, а не в непосредственном обязывании законодателя, исполнительной власти и правосудия*(97), что в действительности обеспечивается в порядке прямого действия норм гл. 2 Конституции. В самом деле, не "сами по себе" и не "как таковые", а именно в связи с нормативной формализацией в установлениях Основного Закона права и свободы человека и гражданина - как праворегулирующие юридические требования, воплощающие в себе единство естественно-правовых и позитивных начал, - порождают, организуют и структурируют государственную деятельность, предполагая прежде всего необходимость формирования надлежащих формально-юридических (законодательных) условий для их реализации.
Вместе с тем некоторые видят ключевой смысл комментируемого положения в том, что оно обязывает воспринимать права и свободы вполне конкретным, т.е. содержательно определенным в тексте Конституции образом; поэтому такими правами можно пользоваться как обычными субъективными помимо каких-либо законодательных конкретизаций, а их нарушение, безусловно, служит основанием для прямых судебных апелляций, причем последующая судебная защита должна проходить в обычном процедурном режиме. Одним из проявлений непосредственного действия конституционных прав и свобод усматривается при этом уведомительный принцип, "согласно которому лицу, реализующему свои права человека и гражданина, достаточно лишь уведомить исполнительную власть о своем намерении"*(98).
В основе подобных суждений, явно недооценивающих неразрывную связь Конституции и текущего законодательства, лежит, кроме того, неверное отождествление понятий непосредственного действия прав и свобод и непосредственного пользования ими. В большинстве случаев конституционные интересы и ценности предполагают правовые режимы согласования, разрешения, контроля за деятельной активностью обладателей основных прав и свобод, но даже при уведомительном порядке пользование ими является нормативно опосредованным; непосредственным же оно остается лишь в ситуациях, когда уведомлять власть о своем намерении не нужно, поскольку такое уведомление законодательством не предусмотрено.
Кроме того, тем или иным основным правом можно и не пользоваться - намеренно или бессознательно. Например, возможно "принципиально" не ходить на выборы, не вступать ни в какие общественные объединения, не заниматься предпринимательской деятельностью или, наоборот, выставить свою личную жизнь на всеобщее обозрение и обсуждение в средствах массмедиа. Во всех подобных случаях соответствующие основные полномочия личности (ч. 1 ст. 23, ч. 1 ст. 30, ч. 2 ст. 32, ч. 1 ст. 34 Конституции) будут оставаться непосредственно действующими при условии правильного понимания этого "состояния-качества". Следовательно, даже не пользующееся своими правами лицо всегда вправе потребовать их надлежащего признания, обеспечения и защиты.
2. Комментируемое конституционное положение по своему смыслу в системе конституционной регуляции исключает противопоставление конституционного и законодательного регулирования прав и свобод. Напротив, оно предполагает последовательное развертывание конституционного существа прав и свобод в действующем законодательстве и правоприменительной практике. Этот конституционный посыл прямо выражен во втором предложении комментируемой статьи, согласно которому права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, т.е., иными словами, должны объективироваться в законодательном регулировании как закономерная трансформация конституционной нормативной энергии прав и свобод человека и гражданина на уровень текущего законодательства.
Действительно, несмотря на то что непосредственно действующий характер прав и свобод в ряде случаев связывается с требованием обеспечения возможности пользования ими независимо от наличия нормативно определенных (конкретизированных) порядка и условий реализации (см., например: абз. 3 п. 6 мотивировочной части Постановления КС РФ от 23.11.1999 N 16-П; абз. 2 п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 24.05.2001 N 8-П*(99)), непосредственно действующими права и свободы остаются и при нормативно опосредованном пользовании ими - объективно наиболее распространенном в ситуации качественно развитой системы права, - что вовсе не предполагает умаления или отрицания их исключительного своеобразия. Нормативное опосредование основных прав и свобод, формами которого могут выступать как собственно регулирование, так и нормативная правовая (обеспечиваемая в процессе регулятивного воздействия на них) защита прав и свобод (см. комментарии к п. "в" ст. 71, п. "б" ч. 1 ст. 72), может практиковаться не только на федеральном, но и на субфедеральном уровне, а в определенных случаях и определенным (субсидиарным) образом - и в сфере местного самоуправления. Поэтому опосредованное (ограниченное, урегулированное) конституционное правопользование - это пользование непосредственно действующими правами и свободами в том смысле, что никаких других основных прав и свобод, кроме конституционно выраженных и признанных (включая общепризнанные, но в Конституции не перечисленные), просто не существует*(100).
В то же время весьма сомнительно связывать содержание комментируемого положения с выводом, что якобы среди прав и свобод имеются такие, которые "не требуют для своего осуществления дополнительной законодательной регламентации", другие же, напротив, "нуждаются в этом для более полной и гарантированной их реализации"*(101). Вряд ли реально возможны права и свободы, пользование которыми исключало бы какую-либо (установленную либо допустимую) "законодательную регламентацию". Скорее напротив, всякое осуществление основных прав личности сопряжено с необходимостью развернутой, системной регламентации, причем на уровне как нормативных, так и индивидуальных (правоприменительных) правовых актов. Иными словами, и система позитивного права, и правоприменительная практика не только не безучастны, но и активно проявляют себя в отношениях, связанных с пользованием основными правами и свободами. Другое дело, что само понятие "регламентирование" в этих случаях вовсе не сводится к узкому (позитивистскому) его значению как некой суммы обязательных правил и процедур; даже общедозволительное опосредование пользования правами человека предполагает необходимость определенных законодательных конкретизаций, связанных с соответствующими социальными обстоятельствами, отношениями, коллизиями интересов и т.п.
Нормативное опосредование прав человека сопряжено также с гарантированием и обеспечением баланса конституционных ценностей, чем обусловлена, в конечном счете, практика соразмерных конституционных ограничений и регулирующих требований пользования основными правами и свободами. Необходимость законодательного установления "пределов (меры) свободы в сфере соответствующих прав и свобод человека и гражданина, запрещающего все общественно вредное", признают даже те авторы, которые провозглашают приоритет прав человека по отношению к основам конституционного строя РФ*(102). В действительности, как было подчеркнуто, например, в п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 05.07.2001 N 11-П*(103), государство, выполняя обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы как непосредственно действующие, актуально связано положениями Конституции об основах конституционного строя (ч. 2 ст. 16), предопределяющими его обязанность охранять нравственность, здоровье, права и законные интересы граждан, в том числе от преступных посягательств и злоупотреблений властью, обеспечивая законность, правопорядок, общественную безопасность (гл. 2; п. "о" ст. 71; п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции). Как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, такой подход вполне соответствует международно-правовым стандартам прав человека и согласуется, например, с положениями Всеобщей декларации прав человека, в частности с п. 2 ст. 29, в силу которого каждый человек при осуществлении своих прав и свобод может быть подвергнут предусмотренным законом ограничениям с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе (см., например, Постановление КС РФ от 20.04.2006 N 4-П*(104)).
Непосредственное юридическое действие прав и свобод человека и гражданина актуализирует государственные обязанности их признания, соблюдения, защиты и гарантирования (см. комментарий к ст. 2; 45, ч. 1) во всех сферах, по всем направлениям и видам публично-властной деятельности. Так, для цели оптимизации регулирования экономических отношений КС РФ в Постановлении от 18.07.2008 N 10-П*(105) указал с отсылкой к ст. 18 Конституции на необходимость государственного стимулирования свободной, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как основных субъектов рыночной экономики и принятия специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов. Сходным образом в Постановлении от 10.07.2007 N 9-П*(106) Судом была подчеркнута необходимость эффективного и адекватного установленного законом порядка гарантирования каждому права на трудовую пенсию. Соответственно, положение об определяющем значении прав и свобод для выявления смысла, содержания и применения законов следует толковать расширительным образом применительно и к видам законов, и к их предметной направленности. В первом случае это означает, что речь идет как о федеральных конституционных законах, так и о законах, включая конституции (уставы), субъектов РФ. Что же касается предметной направленности законов, то, разумеется, не все из них прямо затрагивают (ограничивают, регулируют, гарантируют, защищают) основные права и свободы. Однако обеспечиваемое законами нормативное упорядочение наиболее важных общественных отношений во всяком случае не может вступать в противоречие с представлениями о высшей ценности непосредственно действующих прав и свобод человека и гражданина.
3. Пользование правами и свободами опосредуется не только нормативным регулятивным, но и правоприменительным образом. Органы государственной власти и местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией и (или) в объеме делегированных полномочий представляют государство в отношениях, связанных с пользованием непосредственно действующими правами и свободами человека и гражданина как обязательного (и конституционно обязанного) участника таких право отношений. Такое представительство не исключает ответственности самих органов (и персональной ответственности должностных лиц) за нарушение установленных требований по обеспечению возможностей надлежащего пользования, но - в конечном счете - человек может добиваться компенсации связанного с названными нарушениями ущерба от самого государства. Особую важность представляет здесь реальность судебной защиты прав и свобод при рассмотрении дел, связанных с обжалованием решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц и государственных служащих.
Непосредственно действующие права и свободы не могут зависеть от воли правоприменителя. В данном случае актуально только нормативно-правовое "содействие" самоопределению правообладателя, необходимость и мера которого устанавливаются законом и, в конечном счете, Конституцией. Правоприменительное опосредование есть применение норм с выраженной конституционной составляющей, в которых учтено правоопределяющее значение основных прав и свобод, что безоговорочно предполагает и соответствующее восприятие установленных требований, и оценку происходящего в целом.
Это обстоятельство получило подтверждение, в частности, в Постановлении КС РФ от 25.04.2001 N 6-П, где была конкретизирована обязанность соответствующих должностных лиц разъяснить при установлении обстоятельств дорожно-транспортного происшествия и возбуждении уголовного дела лицу, управлявшему транспортным средством, нарушившему правила дорожного движения или эксплуатации транспортных средств и оставшемуся на месте дорожно-транспортного происшествия, его право отказаться от дачи объяснений, показаний и от предоставления иных доказательств по поводу данного происшествия с целью обеспечения возможности воспользоваться правом не свидетельствовать против себя самого (ч. 1 ст. 51 Конституции). То обстоятельство, что ст. 265 УК, при разрешении дела о конституционности которой была выработана названная правовая позиция, впоследствии утратила силу, никоим образом не меняет существа дела: соответствующая, конституционная по сути, обязанность должна осуществляться судами при рассмотрении гражданских, уголовных и административных дел.
Информационный и нормативный ресурс основных прав и свобод как непосредственно действующих может использоваться и для преодоления пробелов в праве. Речь может идти, например, о ситуациях, когда положения одной отрасли законодательства (например, налогового) интерпретируются в их системной связи с нормами иных отраслей законодательства с учетом положений ст. 18 Конституции (см. Определение КС РФ от 24.11.2005 N 410-О*(107)). В этих случаях происходит своего рода уточнение или даже "приращение" нормативного содержания отраслевой нормы, закрепляющей субъективное право, с помощью ее конституционного истолкования на основе непосредственного действия соответствующего ему конституционного права. Одновременно становится возможным выявить системные, иерархические связи и зависимости между отдельными субъективными правами конкретных отраслей права и на этой основе, с помощью лежащих в их основе конституционных прав и свобод, разрешить ситуацию в пользу достижения нормативной определенности, преодоления конфликтной пробельности в процессе пользования соответствующими правами. Так, например, в Определении от 18.07.2006 N 279-О в связи с поставленным заявителем вопросом о возможности уголовно-процессуальной реабилитации при признании обвиняемого виновным в определенной части предъявленного обвинения Конституционный Суд указал: действующее законодательное регулирование возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконным уголовным преследованием, не содержит положений, исключающих возможность возмещения вреда лицу, в отношении которого было вынесено постановление (определение) о прекращении уголовного преследования по реабилитирующему основанию, по той лишь причине, что одновременно в другой части обвинения это лицо было признано виновным в совершении преступления либо уголовное преследование в отношении него было прекращено по установленному основанию; в таких ситуациях с учетом обстоятельств конкретного уголовного дела и в соответствии с принципами справедливости и приоритета прав и свобод человека и гражданина суд вправе принять решение о частичном возмещении реабилитированному лицу вреда, если таковой был причинен в результате уголовного преследования по обвинению, не нашедшему подтверждения в ходе судебного разбирательства (абз. 3 п. 2.1 мотивировочной части)*(108). Иными словами, опираясь на конституционный принцип непосредственного действия прав и свобод и их приоритета, Суд обеспечил тонкую "рихтовку" судебной правоприменительной практики, сориентировав ее на соответствующие конституционные ценности как решающий критерий разрешения данной уголовно-процессуальной ситуации.
Эффективное обеспечение возможностей пользования непосредственно действующими правами и свободами, их надлежащее нормативное и правоприменительное опосредование предполагает предварительное уяснение и разъяснение смысла и содержания предопределяемых правами человека аксиологических начал позитивного права и его правоприменения. При этом для целей юридической практики должны использоваться выверенные легальные конкретизации и интерпретации. Их источниками являются решения КС РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, акты международных правозащитных органов, юрисдикция которых признана Российской Федерацией (например, Европейского Суда по правам человека), а также действующие законы и иные нормативные акты системы российского законодательства*(109). Следствием же надлежащей конкретизации каждого основного права или свободы оказывается своего рода открытый "перечень" тех легальных возможностей (прав) отраслевого и статусного (конституционного) значения, которые при наличии соответствующих юридических фактов (составов) трансформируются в субъективные права физических и юридических лиц как участников конкретных и одновременно - конституционно-правовых отношений.
4. Непосредственное действие прав и свобод проявляется и в том, что они подлежат обеспечению правосудием, т.е. пользуются напрямую судебной защитой. Данное обстоятельство исключает возможность таких нормативных решений, при которых права и свободы, хотя бы только в определенной части, оказывались вне правовой защиты. В этой связи, например, КС РФ со ссылкой на Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (ст. 6, 3 и п. 2 ст. 4 Протокола N 7) признал неконституционными положения УПК РФ, которые позволяли отказывать в возобновлении производства по уголовному делу и пересмотре принятых по нему решений ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств при возникновении новых фактических обстоятельств, свидетельствующих о наличии в действиях обвиняемого признаков более тяжкого преступления, и указал законодателю на необходимость внести в определенный срок изменения и дополнения в уголовно-процессуальное законодательство (см. Постановление от 16.05.2007 N 6-П*(110)). Ранее КС РФ неоднократно указывал на недопустимость лишения заинтересованных лиц права добиваться исправления возможных ошибок, допущенных судом при постановлении приговоров и решений (см., например: Постановление от 06.07.1998 N 21-П; Определение от 14.01.2000 N 3-О*(111)).
Конституционная цель защиты непосредственно действующих прав и свобод не зависит от вида судопроизводства, хотя и обеспечивается в них различными процессуальными средствами*(112), предопределяя решение конкретных задач*(113). На это, исходя из требований ч. 1 ст. 15, ст. 18 Конституции, ориентирует суды и постановление Пленума ВС РФ от 31.10.1995 N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" (в ред. от 06.02.2007). Тем не менее необходимость реальной защиты такого уровня не всегда в надлежащей мере учитывается судами при разрешении конкретных дел. В связи с этим в Постановлении КС РФ от 16.06.1998 N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации"*(114) было подчеркнуто, что обязанность судов в случаях, если они приходят к выводу о неконституционности закона, для официального подтверждения его неконституционности обращаться в Конституционный Суд не ограничивает непосредственное применение ими Конституции, возможности разрешения дела на основании конкретной конституционной нормы. Эта правовая позиция получила подтверждение и развитие в последующих решениях КС РФ (см., например: Постановление от 11.04.2000 N 6-П; Определение от 08.02.2001 N 15-О*(115)). Вместе с тем любые споры по поводу возможного ограничения, отмены или умаления непосредственно действующих прав и свобод человека нормативными правовыми актами, а также их конституционных гарантий, т.е. конституционные по своей природе споры между правообладателями и уполномоченными к нормотворчеству субъектами, не могут разрешаться без участия КС РФ как учрежденного Конституцией специализированного судебного органа конституционного контроля (см. Постановление КС РФ от 21.03.2007 N 3-П*(116)).
Защита непосредственно действующих прав и свобод не может быть признана действенной и в тех случаях, когда судебный акт своевременно не исполняется, и поэтому государство обязано предусмотреть в законодательстве эффективный механизм реализации судебных решений. При этом неисполнение вступившего в законную силу судебного решения следует квалифицировать как нарушение права на судебную защиту, закрепленного в ст. 46 Конституции. Соответствующая правовая позиция была сформулирована и неоднократно подтверждена в практике КС РФ (см., например: абз. 1 п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30.07.2001 N 13-П; абз. 1 п. 5 мотивировочной части Постановления КС РФ от 14.05.2003 N 8-П; п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 14.07.2005 N 8-П; абз. 2 п. 2.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 12.07.2007 N 10-П*(117)).
 
Статья 19
1. Конституционное положение о равенстве всех перед законом и судом является одним из фундаментальных начал правового государства, что, в свою очередь, сближает его нормативное содержание с требованием ч. 2 ст. 6 как одной из основ конституционного строя РФ, предусматривающей равенство зафиксированных в Конституции прав, свобод и обязанностей для каждого гражданина РФ (см. комментарий к ч. 2 ст. 6). Получая же закрепление в гл. 2 Конституции, комментируемое положение приобретает юридические качества прежде всего принципа взаимоотношений государства с человеком и гражданином, основополагающей характеристики конституционного статуса личности. Данное конституционное положение полностью соответствует международно-правовым нормам, включая ст. 7 Всеобщей декларации прав человека, ст. 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, ст. 14 и ч. 2 ст. 20 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Часть 1 ст. 19 имеет универсальное значение, в том числе с точки зрения субъектов, на которых она распространяется: это как граждане РФ, так и иностранные граждане, лица без гражданства, что, однако, не исключает закрепления политических прав лишь за гражданами РФ (например, ст. 31-33). Более того, как это вытекает в том числе из правовой позиции Конституционного Суда, положения гл. 2 Конституции распространяются также на юридических лиц (которые по своей сути являются объединениями граждан), если соответствующие конституционные требования не противоречат сущностной природе правового статуса организаций (предприятий, учреждений) (см. п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 24.10.1996 N 17-П; абз. 7 п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 17.12.1996 N 20-П; абз. 2 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 04.12.2003 N 508-О*(118)); не случайно разрешение вопроса о конституционности правовых норм по жалобам таких организаций в порядке конкретного нормоконтроля нередко сводится прежде всего к вопросу о соответствии оспариваемых нормативных правовых актов требованиям ч. 1 ст. 19 Конституции (см., например: Постановление КС РФ от 27.04.2001 N 7-П; Определения КС РФ от 05.11.2004 N 381-О, от 09.06.2005 N 222-О, от 12.07.2006 N 267-О *(119)).
Сферой же распространения данного конституционного положения является вся система правового регулирования, все отрасли права, что, в свою очередь, предполагает необходимость его отраслевой конкретизации, в частности в тех случаях, когда необходим - в силу особенностей сфер правового регулирования - специальный механизм реализации данного конституционного требования (ст. 6 ГПК, ст. 7 АПК, ч. 4 ст. 15 УПК, ст. 1.4 КоАП, ст. 7 Закона о судебной системе РФ, преамбула Закона о свободе совести и о религиозных объединениях) либо когда данный конституционный принцип приобретает специальное нормативное содержание - например, в виде требования всеобщего равного избирательного права, равенства парламентских партий при освещении их деятельности в СМИ (ФЗ от 12.05.2009 N 95-ФЗ "О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами"*(120)), равного доступа граждан к государственной службе (абз. 5 ч. 1 ст. 3 ФЗ "О системе государственной службы РФ", п. 3 ст. 4 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ"), равного доступа к приобретению земельных участков в собственность (ч. 2 ст. 15 ЗК) и т.п.
Являясь неотъемлемым элементом и одновременно основой конституционного статуса человека и гражданина, требование равенства "присутствует" также в каждом в отдельности основном праве (свободе), что прослеживается в содержании практически всех статей гл. 2 Конституции. Терминологически это выражено в формулировках "равные возможности..." (ст. 20), "равный доступ..." (ч. 4 ст. 32), "равное право и обязанность..." (ч. 2 ст. 38), "каждому гарантируется..." (ч. 1 ст. 39, ч. 1 ст. 44), "каждый имеет право..." (ч. 1 ст. 40, ч. 1 ст. 41 и др.), "никто не может..." (ч. 1 ст. 47, ч. 1 ст. 50), "никто не обязан..." (ч. 1 ст. 51), "наравне" (ч. 3 ст. 62) и т.д., что и означает прямое указание на равенство конкретных прав и равный конституционный статус человека и гражданина в Российской Федерации. В этом плане требование равенства выступает конституционным критерием оценки законодательного регулирования каждого в отдельности права и свободы и всей системы прав и свобод, равно как и оценки конституционности других нормативных правовых актов, регламентирующих различные сферы общественных отношений. Конституционный Суд весьма широко задействует нормативный потенциал ст. 19 Конституции как при решении вопроса о соответствии проверяемых нормативных правовых актов Конституции, так и в процессе конституционного истолкования норм отраслевого законодательства, затрагивающего, в частности, права и свободы человека и гражданина.
При этом каждое положение ст. 19 во всех ее частях, находящихся в системном единстве, имеет, как свидетельствует в том числе практика Суда, и относительно самостоятельное нормативное значение. Это касается и ч. 1 комментируемой статьи: при очевидной нормативной взаимосвязи требований равенства перед законом, с одной стороны, и равенства перед судом, с другой, они представляют собой относительно самостоятельные конституционно-правовые императивы. Различия между ними проявляются уже в том, что равенство граждан перед законом - понятие более широкое, чем равенство их перед судом: первый принцип характеризует правовое положение граждан во всех областях жизни общества, а второй касается только сферы осуществления правосудия. Равенство перед законом может рассматриваться и как исходное, первичное по отношению к равенству перед судом (как и ко всем другим формам проявления равноправия), имея в виду, что процессуальное равноправие в сфере судопроизводства осуществляется в порядке, регламентированном соответствующими законами.
1.1. Относительно самостоятельное нормативно-правовое значение конституционного требования все равны перед законом в доктринальном плане можно оценить в том числе в соотношении с такими смежными понятиями, как "правовое равенство", "равноправие", "равенство прав и свобод человека и гражданина", "равенство гарантий прав и свобод", "равные основания (виды) ответственности" и т.п. Различные проявления требования равенства перед законом находят свое подтверждение и в решениях КС РФ. Так, в социальной сфере в режиме равенства всех перед законом на первый план выходит требование равенства не только прав и свобод, но и гарантий их реализации. Согласно правовой позиции Конституционного Суда, выраженной в его Определении от 04.12.2003 N 444-О*(121), из ст. 2 Конституции следует обязанность государства признавать, соблюдать и защищать в равной мере все права человека и гражданина. Поэтому, указал Суд, устанавливаемый законодательством порядок реализации гражданами права на получение трудовых пенсий не должен препятствовать им в осуществлении иных гарантированных Конституцией прав и свобод, в частности права каждого на выбор места пребывания и жительства, права свободно выезжать за пределы РФ; реализация гражданином названных конституционных прав, относящихся к общепризнанным правам, не может служить основанием для ограничения его конституционного права на пенсионное обеспечение. Равенство в социальной сфере обеспечивается также, в частности, обязанностью Российской Федерации устанавливать единые правовые основы социальной защиты нуждающихся в этом лиц и порядок финансового обеспечения социальных мероприятий, а также - в случае, если соответствующие социальные обязательства возложены на субъекты РФ - недопустимостью отказа со стороны субъектов РФ от установления мер социальной поддержки (см., например, Определения КС РФ от 01.12.2005 N 462-О, от 18.04.2006 N 85-О, от 01.04.2008 N 479-О-П *(122)). В то же время для сферы реализации личных прав и свобод (ст. 22-25 Конституции) на первый план выходят формально-юридические аспекты равенства всех перед законом (см., например, Постановление КС РФ от 15.01.1998 N 2-П*(123)). Специфические формы проявления нормативного содержания принципа равенства всех перед законом имеют место в сфере деликтных отношений; речь идет, в частности, как указал Конституционный Суд в решении, касающемся административной ответственности в налоговых отношениях, о недопустимости установления за одно и то же деяние неравных видов ответственности (санкций) для предпринимателей в зависимости от того, в какой разрешенной законом форме они осуществляют предпринимательскую деятельность - в форме юридического лица или без образования юридического лица, а также в зависимости от того, каким органам предоставлено право применения этой меры ответственности (см.: Постановление КС РФ от 12.05.1998 N 14-П; Определение КС РФ от 01.04.1999 N 29-О*(124)). Одновременно нормативное содержание принципа равенства всех перед законом включает как права, так и обязанности, что предопределяет, в свою очередь, всеобщность конституционных обязанностей граждан и их объединений. Соответственно, освобождение тех или иных субъектов от исполнения возложенной на них обязанности при отсутствии к тому объективных оснований влечет нарушение конституционного требования равенства*(125).
В обобщенном плане требование равенства всех перед законом включает, во-первых, запретительный аспект, когда равное отношение всех к закону должно исключать саму возможность существования в законодательных актах каких-либо норм дискриминационного характера; они запрещаются как незаконные, неконституционные. В этом плане конституционный принцип равенства всех перед законом должен пониматься прежде всего как требование антидискриминационного характера, предполагающее недопустимость установления в законе какого-либо различия, исключения или предпочтения, основанного на признаках расы, пола, религии, политических убеждений, национальной принадлежности или социального происхождения и ведущего к ликвидации или нарушению равенства правовых возможностей человека и гражданина в различных сферах его общественной и личной жизни. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд, соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях); при равных условиях субъекты права должны находиться в равном положении (см. абз. 2 п. 2.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 05.04.2007 N 5-П; абз. 2 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 15.05.2007 N 378-О-П*(126)).
При этом, однако, понятие дискриминации не тождественно правовым неравенствам, в основе которых может (и должна) лежать конституционно обоснованная дифференциация правового регулирования, имеющая целью преодоление несправедливых неравенств путем установления правовых преимуществ и предпочтений определенным категориям граждан на основе баланса конституционных ценностей и требований социальной справедливости (позитивная дискриминация).
Во-вторых, равенство всех перед законом включает правоохранительную направленность, из которой вытекает, в частности, право на равную для всех защиту закона, имея в виду как граждан, так и их объединения, хозяйствующих субъектов различных форм собственности и т.д. В этом плане, например, "равенство политических партий... перед законом означает, прежде всего, равную защиту закона без всякой дискриминации в ходе выборов" (см. абз. 2 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 09.06.2004 N 215-О*(127)). В конечном счете, равная защита закона - это проблема последовательной реализации принципа неотвратимости наказания, имея в виду, что понятие "неотвратимость" синонимично в данном случае праводеликтному требованию равенства, так как именно неизбежность (неотвратимость) наказания для всех и каждого и есть равенство всех перед законом в сфере правозащитных отношений по обеспечению равной для всех безопасности личности в едином конституционно-правовом пространстве РФ.
Наконец, в-третьих, конституционное содержание равенства всех перед законом содержит предоставительно-обязывающий (позитивный) уровень регулирования правового положения человека и гражданина. В правовом государстве равенство перед законом должно проявляться не только в равных для всех запретах закона и единых условиях (основаниях) ответственности, но и в одинаковых для всех юридических последствиях позитивного действия системы законодательства, в применении, согласно решениям КС РФ, равного подхода к формально равным субъектам (см. абз. 5 п. 2.1 Постановления КС РФ от 29.11.2004 N 17-П; абз. 2 п. 3.3 Определения КС РФ от 03.11.2006 N 455-О*(128)). Это предполагает: а) закрепление за всеми равного объема прав и свобод; б) закрепление равных для всех правовых возможностей реализации соответствующих прав и свобод; в) равенство в способах защиты, а также в восстановлении нарушенных прав и свобод; г) равенство для всех юридических обязанностей. В этом плане - имея в виду все проявления комплексного по своему значению нормативного содержания - конституционный принцип равенства всех перед законом воплощает в себе единство материальных и процессуальных начал. Наиболее ярко это реализуется в сфере правосудия, где взаимодействие, сочетание материального и процессуального регулирования имеет особое значение (что находит свое подтверждение и конкретизацию в конституционном требовании равенства всех перед судом).
Вместе с тем равенство перед законом, как отмечается в одном из решений КС РФ, вовсе не означает равенства в объеме тех полномочий, которыми граждане обладают в различных (отраслевых. - Н.Б.) правоотношениях (см. Определение КС РФ от 04.02.1997 N 17-О*(129)). Однако наличие различного объема полномочий у субъектов конкретных правоотношений, возникающих на основе норм отраслевого законодательства, не исключает того обстоятельства, что сами по себе правовые нормы отраслевого законодательства находятся под воздействием конституционного принципа равенства всех перед законом. Здесь принципиальное значение имеет вывод Конституционного Суда о том, что государство обязано обеспечивать также равные условия реализации приобретенных прав с соблюдением принципа равенства, закрепленного ст. 19 Конституции, который распространяется не только на непосредственно упомянутые в тексте Конституции права и свободы, включая социальные, но и на связанные с ним другие права, приобретенные на основе закона (см. Постановление КС РФ от 24.05.2001 N 8-П*(130)). Это имеет важное значение еще и по той причине, что конституционный принцип равенства, вторгаясь в сферу реализации приобретенных социальных прав, как бы получает возможность самообогащения, наполнения социальным содержанием и на этой основе преодоления в определенной мере формально-юридической ограниченности позитивистской формулы Конституции "все равны перед законом" (ч. 1 комментируемой статьи).
С иных позиций, как исключения из принципа равенства перед законом, следует оценивать положения о неприкосновенности некоторых специальных субъектов - Президента, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, судей. В практике Конституционного Суда возникали вопросы соответствия конституционному требованию равенства всех перед законом положений законодательных актов, ограничивающих возможности привлечения к уголовной ответственности соответствующих лиц, предоставления других дополнительных гарантий их деятельности. В связи с этим были сделаны выводы, что, в частности, неприкосновенность парламентария - это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности, что обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа. При этом парламентский иммунитет не допускает освобождения парламентария от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно парламентской деятельности (см.: Постановления КС РФ от 20.02.1996 N 5-П, от 12.04.2002 N 9-П; Определения КС РФ от 08.02.2007 N 1-О, от 15.05.2007 N 371-О-П *(131)) (см. комментарий к ст. 98). Проблемы судейской неприкосновенности также неоднократно рассматривались в решениях КС РФ (см.: Постановления от 07.03.1996 N 6-П, от 28.02.2008 N 3-П; Определения от 16.12.2004 N 394-О, от 15.02.2005 N 5-О *(132)). Она является не личной привилегией гражданина, занимающего должность судьи, а средством защиты публичных интересов, и прежде всего интересов правосудия (см. комментарий к ст. 122).
В равенстве всех перед судом получила признание специфика судебной деятельности, ее повышенная чувствительность к требованиям равенства. Соответствующая конституционная формула представляет собой специфичную по своей юридической природе норму, усиливающую - в соотношении с равенством перед законом - сочетание материальных и процессуальных начал. Это своего рода "материально-процессуальная" норма, действие которой носит всеобщий и всеобъемлющий характер, т.е. распространяется как на физических лиц, так и на всех других участников процессуально-правовых отношений с судом, равно как и на все виды и уровни судебных органов. Нормативное содержание принципа равенства всех перед судом сводится к следующему: а) наличие единой, одинаковой для всех судебной системы, обеспечивающей каждому человеку, независимо от каких бы то ни было обстоятельств, справедливое и гласное разбирательство дела компетентным, независимым судом; б) равное для всех применение норм законодательства в процессе разрешения судебного спора; в) процессуальное равенство сторон в судебном заседании.
Таким образом, принцип равенства перед судом является в том числе требованием процессуального судопроизводства, и он находится в нормативном единстве с другим конституционным принципом - состязательности и равноправия сторон (см. комментарий к ч. 3 ст. 123). Равноправие в данном аспекте (в смысле равенства процессуальных прав) относится именно к сторонам, участникам процесса. В этом плане комментируемое положение ч. 1 ст. 19 в единстве с ч. 3 ст. 123 Конституции является прежде всего одной из гарантий права на судебную защиту. Соответствующие проявления конституционного требования процессуального равноправия усиливаются ч. 1 ст. 46 Конституции, также содержащей в себе элементы требований равенства, когда "каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод". Проблемы равенства перед судом и процессуального равноправия неоднократно затрагивались в решениях КС РФ (см.: Постановления от 14.02.2000 N 2-П, от 18.12.2003 N 18-П, от 29.06.2004 N 13-П, от 27.06.2005 N 7-П *(133); Определения от 06.11.2003 N 390-О, от 08.04.2004 N 132-О, от 07.12.2006 N 548-О, от 04.06.2007 N 518-О-П *(134) и др.).
1.2. Значимым является получивший обоснование в решениях КС РФ - в аспекте нормативного правового содержания ч. 1 ст. 19 - принцип правовой определенности как критерий конституционности проверяемых правовых норм и, соответственно, обоснование неопределенности правовых норм как отрицания равенства всех перед законом и судом.
Впервые требование определенности было обосновано Конституционным Судом как конституционный принцип и одновременно - критерий конституционности в Постановлении от 25.04.1995 N 3-П, в котором Суд установил, что возможность произвольного понимания и применения норм закона является нарушением конституционно признанного равенства всех перед законом и судом (п. 3 мотивировочной части)*(135). Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 комментируемой статьи), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона (см. абз. 3 п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 15.07.1999 N 11-П*(136)). В этой правовой позиции отражается сопоставимость в подходах к требованию определенности правового регулирования Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека: последний традиционно выводит императив определенности национального законодательства из диктуемого общим принципом верховенства права так называемого стандарта законности, установленного Европейской конвенцией и требующего, чтобы "все законы были сформулированы с достаточной четкостью, которая позволила бы лицу - с помощью совета, если это необходимо - предвидеть в степени, разумной в обстоятельствах, последствия, которые может повлечь то или иное действие"*(137).
Смысл и содержание требования определенности сквозь призму ч. 1 ст. 19 Конституции получили развитие и конкретизацию в решениях КС РФ применительно к различным правовым ситуациям. Определенность требует согласованного правового регулирования общественных отношений: противоречащие друг другу правовые нормы порождают и противоречивую правоприменительную практику, возможность произвольного их применения ослабляет гарантии государственной защиты конституционных прав и свобод (см. абз. 3 п. 2.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 29.06.2004 N 13-П*(138)). Как это вытекает из практики Суда, принцип правовой определенности предполагает установление ясных, четких правил привлечения к юридической ответственности (см. п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 17.06.2004 N 12-П*(139)), четкого определения законом подсудности дел (см. п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 25.02.2004 N 4-П*(140)); определенность распространяется также на институт дифференциации - установления юридических различий в соответствии с существенными объективно обусловленными обстоятельствами, - критерии которой должны отвечать требованию ясности, четкости и недвусмысленности правовых норм (см. абз. 1 п. 3.3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 16.07.2004 N 14-П*(141)).
Принцип правовой определенности является универсальным для системы правового регулирования и в соответствии с практикой Конституционного Суда распространяется в том числе на общественные отношения, возникающие между субъектами публичной власти и публично-территориальными образованиями. Так, Суд пришел к выводу, что принцип определенности правовой нормы получает подтверждение в принципе равенства прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции право на осуществление местного самоуправления. Это, по мнению Суда, предполагает, в частности в сфере бюджетных правоотношений, юридическое равенство муниципальных образований в их взаимоотношениях с субъектом РФ и, в конечном счете, является одной из гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (см. абз. 5 п. 6 мотивировочной части Постановления КС РФ от 11.11.2003 N 16-П*(142)). Схожую позицию Конституционный Суд занимает и в отношении установления правового статуса субъектов РФ (см. абз. 9 п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 17.06.2004 N 12-П*(143)).
2. В ч. 2 комментируемой статьи получают развитие конституционные идеи, касающиеся: во-первых, понимания равенства прав и свобод человека и гражданина как конституционной категории равноправия; в последней воплощается как формально-юридическое требование равенства прав и свобод, так и их гарантирование государством, что придает данной категории не только юридический, но и социальный (а в итоге - социально-правовой) характер; во-вторых, в данном положении проявляется весьма широкая (хотя и опосредованная указанием на конкретные природные и социальные характеристики личности) регламентация форм равноправия, критерием выделения которых является, в частности, конституционное определение тех обстоятельств, от которых не может зависеть объем прав и свобод; наконец, в-третьих, в ч. 2 содержится в качестве относительно самостоятельной антидискриминационная норма, устанавливающая запрет на любые (дискриминационные) формы ограничения прав граждан.
2.1. Вытекающее из комментируемой нормы конституционное требование равенства носит всеобъемлющий характер, распространяется на всю систему прав и свобод. Это предполагает такие связи и отношения личности с обществом и государством, которые исключают какую-либо зависимость ее положения от указанных в данной норме природных и социальных характеристик личности, равно как и от каких бы то ни было других обстоятельств. В этом плане "равенство" - в смысле ч. 2 ст. 19 - есть ценностная конституционно-правовая величина, адресующая равную меру свободы, во-первых, ко всем сферам человеческого бытия, всей совокупности экономических, социально-культурных, политических отношений, включая их правовую форму (горизонтальный срез категории равенства), и, во-вторых, ко всем возможным уровням социального и правового положения личности, начиная с семьи, территориального сообщества по месту жительства и заканчивая общегосударственным уровнем в лице многонационального народа РФ (вертикальный срез равенства). Этим, в свою очередь, предопределяются, с одной стороны, структурные (стратификационные) характеристики равенства (неравенства), связанные с социально-политической и экономической организацией общества, и с другой - индивидуально-личностные ("дистрибутивные") показатели равенства (неравенства), складывающиеся на уровне статусных характеристик конкретной личности при реализации ею равных для всех возможностей*(144).
При этом, устанавливая принцип равенства, Конституция не ограничивается его признанием в формально-юридическом смысле (как равенства в объеме прав и свобод), но закрепляет одновременно с этим обязанность государства обеспечивать гарантирование прав и свобод для всех независимо от физиологических, этнокультурных, социально-политических, имущественных и иных обстоятельств. Это означает - в истолковании комментируемого конституционного положения - возложение на государство обязанности создавать равные для всех гарантии прав и свобод, что предполагает активную целенаправленную деятельность государства по организации посредством системы правовых, политических, экономических, идеологических и организационных мер такой социальной среды, в которой каждый располагал бы реальными возможностями наравне с другими членами общества воспользоваться признаваемыми в Российской Федерации правами и свободами и реализовать их эффективную защиту, в том числе посредством правосудия. Определение же в качестве обязанного субъекта именно государства имеет своей целью возложение на органы публичной власти ответственности за осуществление соответствующей конституционной функции, что, однако, не исключает необходимости обеспечения требований равноправия и иными, например частно-правовыми, субъектами, включая субъектов хозяйственной деятельности при выработке ими корпоративных правил самоорганизации и осуществлении их уставной деятельности.
Одновременно, как это вытекает из Конституции и получает подтверждение в решениях КС РФ, социально-правовой режим конституционной категории равенства проявляет себя в том числе на основе активного использования специальных средств юридической дифференциации и правовых стимулов (в виде льгот, компенсаций, поощрений, ограничений и т.п.), что призвано создавать дополнительные гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина во всех сферах жизни. Это получает свое отражение в практике Конституционного Суда, который в этом плане понимает под равенством не только формальное уравнивание в правах, но и фактическое равенство. Так, в Постановлении от 24.02.1998 N 7-П и в ряде других решений КС РФ был сформулирован подход, в соответствии с которым ст. 19 Конституции предусматривает обеспечение и неформального равенства граждан, которое, в частности, применительно к общественным отношениям, связанным с взиманием денежных средств на публичные цели, требует учета фактической способности гражданина (в зависимости от его заработка, дохода) к уплате публично-правовых обязательных платежей в соответствующем размере (см., например: абз. 2 п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 24.02.1998 N 7-П; абз. 1 п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 13.03.2008 N 5-П*(145)).
Развивая и универсализируя данный тезис в Определении от 02.02.2006 N 17-О, Конституционный Суд указал, что конституционный принцип равенства рассматривается им как конституционный критерий оценки законодательного регулирования любых прав и свобод, причем применимость данного принципа ко всем основным правам и свободам не исключает возможность его различного проявления: в отношении личных прав он означает преимущественно формальное равенство, в отношении же экономических и социальных прав формальное равенство может обернуться материальным неравенством. Так, исходя из конституционной свободы договора, законодатель не вправе ограничиваться формальным признанием юридического равенства сторон и должен предоставлять определенные преимущества экономически слабой и зависимой стороне, с тем чтобы не допустить недобросовестную конкуренцию в сфере банковской деятельности и реально гарантировать в соответствии со ст. 19 и 34 Конституции соблюдение принципа равенства при осуществлении предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (см. абз. 3 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 02.02.2006 N 17-О*(146)).
Вместе с тем не является нарушением конституционного требования равенства всех перед законом наличие позитивной дискриминации, реализуемой путем установления льгот и преимуществ для определенных групп и категорий граждан, нуждающихся в социальной и правовой поддержке в целях преодоления несправедливого неравенства. Как отмечал КС РФ, конституционные принципы равенства и равноправия, а также запрет на ограничение в правах, закрепленные ст. 19 Конституции, не означают, что законодатель не вправе предусматривать льготы и компенсационные выплаты для отдельных категорий граждан, нуждающихся в государственной поддержке, таких как пенсионеры, инвалиды, участники войны, либо граждан, осуществляющих те или иные публичные функции.
В соответствии с выработанной Конституционным Судом позицией льгота - это не право, а средство, институт их гарантирования в той или иной специфической ситуации (с особенностями социально-демографическими и физического состояния субъектов социальных прав, их территориальной принадлежностью, например, к районам Крайнего Севера, и т.д.). Нормы, направленные на обеспечение повышенной социальной защиты определенной группы граждан, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан (см. Определение КС РФ от 01.10.1997 N 96-О*(147)). С другой стороны, утрата, отмена льгот не означает отмены или умаления конституционных прав, поскольку данный статус обеспечивал лишь льготный порядок реализации прав (см., например, Определения КС РФ от 15.07.2004 N 298-О; от 20.10.2005 N 361-О *(148)).
При оценке льгот и преимуществ, предоставляемых конкретным категориям граждан, на соответствие требованиям равенства перед законом следует исходить из того, что в данном случае главным вопросом является не формально-юридическая оценка, а соблюдение требований справедливости и равного, одинакового для всех уважения достоинства человека. Именно категории справедливости и достоинства личности позволяют расширить сферу действия требований равенства, углубить социальные начала режима равноправия. В частности, не является нарушением принципа равенства и не может рассматриваться как умаление достоинства других лиц установление специальных норм о пенсионном обеспечении различных категорий ветеранов и участников ВОВ. Подобный подход свидетельствует только об особой - конституционно обоснованной - государственной поддержке фронтовиков и других лиц, принимавших участие в боевых действиях, а также пострадавших в годы войны мирных жителей (см. Определения КС РФ от 28.12.1995 N 126-О, от 11.04.1997 N 40-О, от 20.11.2003 N 435-О *(149)). Равное для всех, одинаковое уважение достоинства человека, а не формальное равноправие должно быть конституционно соотнесено и с демографической социальной политикой, которой определяются особые меры государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства в виде пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты, устанавливаемых для соответствующих категорий граждан (см.: Определение КС РФ от 02.10.2003 N 382-О; Постановление КС РФ от 22.03.2007 N 4-П*(150)), или с особыми потребностями доноров, добровольно рискующих собственным здоровьем в интересах охраны жизни и здоровья других людей, а значит, в интересах государства и общества в целом (см. Определение КС РФ от 04.12.2003 N 415-О*(151)). В рамках данных подходов Конституционный Суд существенным образом сблизился с пониманием природы и нормативного содержания категорий равенства и достоинства личности, присущим немецкой конституционно-правовой доктрине и практике, которые исходят из того, что достоинством личности охватываются, кроме прочего, равенство людей и социальная ответственность со стороны государства по отношению к отдельному человеку.
Таким образом, фактические общественные отношения, составляющие социальное содержание конкретных конституционных прав, в приложении к которым рассматривается конституционный принцип равенства, определяют характер нормативного воздействия этого принципа как равномерный (применение равной меры, равного масштаба к различным субъектам) либо уравнивающий (применение различных подходов к различным субъектам в целях выравнивания их фактических возможностей). Соответственно, равенство не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем для обеспечения действительного равенства (см. абз. 2 п. 6 мотивировочной части Постановления КС РФ от 03.05.1995 N 4-П; абз. 3 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 18.07.2006 N 342-О*(152)). Поэтому нормы, направленные на обеспечение повышенной социальной защиты определенной группы граждан, как и нормы, содержащие дополнительные гарантии, не могут рассматриваться как нарушающие права граждан.
2.2. Часть 2 ст. 19 Конституции гарантирует равенство независимо от природных свойств и социальных условий, общественных характеристик человека. Причем конституционный перечень этих свойств и характеристик не является исчерпывающим: Конституция прямо указывает на возможность учета "других обстоятельств" (например, состояние здоровья, возраст или сексуальная ориентация). Конституционный Суд, усматривая в ряде своих постановлений дискриминацию тех или иных категорий физических лиц, также дополняет перечень недопустимых ограничений. Так, например, в Постановлении от 15.06.2006 N 6-П*(153) он признал нарушением принципа равенства запрет на бесплатную приватизацию жилых помещений, предоставленных гражданам по договорам социального найма после 1 марта 2005 г., при том, что граждане, приобретшие жилые помещения по тому же основанию после указанной даты, могли приватизировать их до 1 января 2009 г., поскольку, как указано в Постановлении, такое различие обусловлено несущественными формально-юридическими обстоятельствами: формой административного решения о предоставлении жилого помещения (разная до и после 1 марта 2005 г.) и датой введения в действие ЖК.
Устанавливая круг обстоятельств, которые не могут быть положены в основу различий в правах и свободах граждан, Конституция тем самым опосредованным образом закрепляет основные формы равноправия граждан, среди которых можно назвать: социально-демографическое, национальное, социально-территориальное равноправие и др.
Социально-демографическое равноправие предполагает правовое закрепление и реальное гарантирование равенства в положении социально-демографических групп, которыми характеризуется социальный состав общества. Это прежде всего женщины, молодежь, пенсионеры, т.е. те социально-демографические группы, принадлежность к которым предопределяет не только специфику в характере, условиях реализации прав и свобод, но и особенности закрепления самого объема соответствующих прав, наличие дополнительных льгот, гарантий их осуществления. Законодателем в данном случае должны учитываться как "внешние" аспекты обеспечения равноправия соответствующих социально-демографических групп (обращенные к обществу и государству в целом), так и те требования равноправия, которые ориентированы "внутрь" каждой социально-демографической группы.
К первым относятся, например, требования, касающиеся равноправия женщин и мужчин, равноправного положения молодежи или пенсионеров в системе поколений (возрастных групп общества), обеспечения инвалидам равных с другими гражданами возможностей полноценно жить в обществе и т.п. В настоящее время далеко не все эти формы социально-демографического равноправия получили последовательную нормативно-правовую регламентацию. Важное значение имеют в этом плане так называемые статусные законы, регламентирующие правовое положение граждан отдельных социально-демографических групп*(154), законодательные акты по отдельным отраслям социальной политики и конкретным социально-экономическим правам граждан*(155), а также правительственные целевые программы по отдельным направлениям социального развития, связанным с решением конкретных проблем социально-экономического и правового положения тех или иных социально-демографических групп*(156).
Что же касается "внутреннего" аспекта социально-демографического равноправия (равноправия в положении граждан, относящихся к одной социально-демографической группе), то здесь имеется определенная специфика, связанная, в частности, с тем, что не во всех случаях является оправданным уравнивание систем социального обеспечения, например, для всех пенсионеров или для всех инвалидов и т.д. Это противоречило бы, в частности, такому фундаментальному принципу социального обслуживания в условиях рыночной экономики, как его адресность*(157).
Конституционное содержание национального равноправия вытекает не только из самих по себе положений ч. 2 ст. 19 Конституции о равенстве прав и свобод человека и гражданина независимо от национальности; оно во многом предопределяется также конституционными положениями о многонациональном составе народа РФ (преамбула, ч. 1 ст. 3), признанием равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя России (ч. 3 ст. 5), детерминировано сложными этно-национальными характеристиками населения, а также сложным национально-территориальным субъектным составом РФ (ст. 65). Это предполагает повышенное внимание со стороны государства к обеспечению равенства прав и свобод представителей различных национальностей, этнических общностей и народностей, проживающих на территории РФ, в целях поддержания единства ее многонационального народа, социальной устойчивости российской государственности. Так, в области политико-правовых отношений национальное равноправие предполагает, в частности, сбалансированное представительство в выборных органах власти представителей больших и малых этнических групп, при котором исключается преобладание одних в ущерб интересам других, что задает политическую целостность публичной власти. Из этого, среди прочего, вытекает запрет на создание партий по национальному признаку (см. Постановление КС РФ от 15.12.2004 N 18-П*(158)).
В системе конституционного регулирования национальное равноправие, будучи выраженным как требование государственного гарантирования равенства прав и свобод независимо от расы, национальности, языка, проявляется и через специфические, своего рода национально-гарантирующие элементы конституционно-правового статуса личности, включая такие, как право каждого определять и указывать свою национальную принадлежность (ч. 1 ст. 26), пользоваться родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26). При этом важно учитывать, что равенство применительно к языковым правам означает в том числе равное право каждого на пользование государственным языком, а потому, в частности, недопустима ситуация, при которой установление статуса того или иного языка на территории РФ и гарантирование связанных с ним прав ставило бы под сомнение функционирование и изучение русского языка как государственного языка РФ. Иное являлось бы нарушением принципа равноправия и вступало бы в противоречие с ч. 2 ст. 19 Конституции (см. абз. 5 п. 3.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 16.11.2004 N 16-П*(159)). Специфическим институтом обеспечения национального равноправия является национально-культурная автономия, правовой статус которой определяется Федеральным законом от 09.02.2009 N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" (в ред. от 09.02.2009).
Социально-территориальное равноправие предусмотрено в ч. 2 ст. 19 Конституции в виде требования гарантирования равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства. Это весьма широкая формула, включающая три уровня реализации социально-территориального равноправия.
Во-первых, это общефедеральный уровень, на котором социально-территориальное равноправие проявляется как императив единства конституционного статуса человека и гражданина на всей территории РФ, возлагающий на РФ обязанность по формированию правовых, организационных и финансово-экономических основ равенства граждан независимо от места жительства. При этом, как следует из решений КС РФ, и в случае передачи ранее закрепленных за Российской Федерацией в целом полномочий на региональный уровень, в частности в сфере социальной защиты, Российская Федерация не освобождается от обязанности гарантировать надлежащее осуществление субъектами РФ указанных полномочий, в том числе предусмотреть их необходимое финансовое обеспечение при регулировании межбюджетных отношений, исходя из того, что достигнутый уровень защиты прав указанных лиц, гарантии их социальной защищенности не должны снижаться (см. абз. 1 п. 2.3 мотивировочной части Определения КС РФ от 01.12.2005 N 521-О; абз. 7 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 18.04.2006 N 85-О*(160)). При этом социально-территориальное единство конституционного статуса личности исключает введение каких бы то ни было различий в правах граждан в зависимости от наличия или отсутствия у них регистрации по месту жительства или пребывания (см., например: Постановления КС РФ от 04.04.1996 N 9-П, от 02.02.1998 N 4-П; Определение КС РФ от 08.11.2005 N 402-О*(161)).
Во-вторых, региональный уровень, который проявляется как региональное равноправие граждан, реализуемое на законодательном уровне посредством осуществления субъектами РФ, в частности, полномочий, предусмотренных п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции (см. комментарий к данному пункту).
В-третьих, это муниципальный уровень; его можно определить как муниципальное равноправие человека и гражданина.
Очевидно, что более существенные различия социально-экономического, а порой и правового, характера проявляются на региональном уровне. Сложность заключается, в частности, в конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, в рамках которого "защита прав и свобод человека и гражданина" относится одновременно к предметам ведения РФ и к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (п. "в" ст. 71, п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции). Это приводит порой не к расширению (что конституционно допустимо), а, как об этом свидетельствует и практика Конституционного Суда (см., например: Постановления от 24.11.1995 N 14-П, от 21.06.1996 N 15-П, от 23.03.2000 N 4-П, от 11.06.2002 N 10-П *(162)), к сужению гарантирования прав и свобод человека и гражданина на уровне регионов.
Преодоление таких проблем предполагает ясную, четкую, непротиворечивую законодательную конкретизацию конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, финансово-бюджетное выравнивание различных по уровню доходов, производственно-хозяйственных мощностей и социальных ресурсов субъектов РФ и муниципальных образований, эффективное обеспечение иерархии правовой системы РФ и единства правового пространства, совместную, скоординированную деятельность федеральных, региональных и муниципальных органов публичной власти по реализации конституционной функции защиты прав и свобод граждан в меру своих полномочий.
Конституция РФ гарантирует равенство прав и свобод граждан также независимо от имущественного и должностного положения. Требование равенства независимо от имущественного (материально-финансового) положения наиболее ярко проявляется в сфере налогообложения, где оно понимается прежде всего как равномерность, нейтральность и справедливость налогообложения. Это означает, согласно одному из решений КС РФ, что одинаковые экономические результаты деятельности налогоплательщиков должны влечь одинаковое налоговое бремя (см. абз. 4 п. 2 мотивировочной части Постановления от 13.03.2008 N 5-П*(163)). В свою очередь равенство прав граждан независимо от должностного положения исключает возможность установления законодателем необоснованных преимуществ, связанных с самим по себе фактом замещения гражданином той или иной должности в системе публичной власти или негосударственной организации, включая хозяйственные общества.
Наконец, ч. 2 комментируемой статьи прямо гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, включая, соответственно, политические партии (см. Постановление КС РФ от 16.07.2007 N 11-П*(164)). Конституционное предписание о равенстве в этой части своего нормативного содержания находится в системном единстве с такими принципами основ конституционного строя РФ, как идеологическое многообразие (ч. 1 ст. 13), запрет на установление какой-либо идеологии в качестве обязательной или государственной (ч. 2 ст. 13), политическое многообразие, многопартийность (ч. 3 ст. 13), равенство общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13). Это, однако, не означает признания государством равной ценности и равной значимости любых по своему содержанию и целевой направленности идеологических установок, в том числе в их организационно-правовом оформлении, не может рассматриваться как уравнивание общественно-созидательных идей, общественно-политических и религиозных течений, с одной стороны, и деструктивных проявлений - с другой.
Конституционное гарантирование равенства прав и свобод человека и гражданина усиливается установленным во втором предложении ч. 2 ст. 19 Конституции запретом любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
3. Часть 3 комментируемой статьи посвящена так называемому гендерному равенству - равноправию мужчины и женщины. В Конституции оно закрепляется в соответствии с нормами международного права (ст. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 1 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенция МОТ N 156 "О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями", ст. 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод).
Хотя фактор пола упоминается уже в ч. 2 ст. 19 Конституции (наряду с другими обстоятельствами, которые не должны влиять на обладание и осуществление прав и свобод), ч. 3 этой статьи специально закрепляет положение о том, что "мужчина и женщина имеют равные права и свободы". Это означает, что соблюдение прав женщин является самостоятельным предметом конституционного регулирования, и оно должно осуществляться в единстве со всей системой прав и свобод. При этом принципиальная новизна в закреплении данного требования Конституцией 1993 г. состоит в том, что соответствующая статья содержит указание на то, что мужчины и женщины имеют также "равные возможности для их (соответствующих прав и свобод. - Н.Б.) реализации". Это положение, не ограничиваясь провозглашением формально-юридического равенства, призвано ориентировать на решение данной проблемы в направлении фактического гарантирования условий для равного с мужчинами, полноправного осуществления женщинами прав и свобод.
Это предполагает необходимость осуществления как целенаправленной законотворческой работы, так и активной социальной политики, предоставления женщинам широких льгот и специальных гарантий для фактического выравнивания их возможностей с мужчинами. Именно поэтому в ст. 7 Конституции в качестве важнейших задач социального государства называется поддержка семьи, материнства и детства, а ее ст. 38 закрепляет положение о том, что "материнство и детство, семья находятся под защитой государства". Более того, ч. 2 ст. 38 Конституции специально закрепляет конституционный принцип правового регулирования равенства родительских прав и обязанностей в Российской Федерации, что получает свое развитие на уровне как федерального (ч. 2 ст. 31, ст. 61 СК РФ), так и регионального законодательства*(165).
Одновременно конституционный принцип равноправия мужчины и женщины, как и другие формы равноправия, не исключает законодательной дифференциации правового регулирования соответствующих категорий граждан, что признается и в практике Конституционного Суда. Так, например, в Определении от 21.12.2000 N 276-О Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что, установив для мужчин и женщин разный возраст выхода на пенсию по старости и необходимый трудовой стаж для назначения пенсии по старости на общих основаниях и на льготных условиях, законодатель применил дифференциацию, основанную на физиологических и других различиях между ними, а также исходя из особой социальной роли женщины в обществе, связанной с материнством, что согласуется с положением ч. 1 ст. 38 Конституции, в соответствии с которым материнство находится под защитой государства, и не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав, так как такое решение законодателя обеспечивает, по смыслу ст. 19 Конституции, достижение подлинного, а не формального равенства. Вместе с тем Суд подчеркнул, что такая его правовая позиция не исключает в дальнейшем, при проведении пенсионной реформы, возможности решения вопроса о том, чтобы пенсия по старости назначалась мужчинам на тех же условиях, что и женщинам (Определение КС РФ от 21.12.2000 N 276-О*(166)). В другом своем решении Конституционный Суд констатировал отсутствие нарушения принципа гендерного равноправия установленным в УК запретом назначения пожизненного лишения свободы женщинам (Определение КС РФ от 15.11.2007 N 927-О-О*(167)).
Раскрывая смысл конституционного принципа гендерного равноправия, нельзя не учитывать, что имея своим предназначением, в силу исторически сложившейся практики, прежде всего обеспечение эффективных гарантий прав и возможностей женщин в соотношении с правами мужчин, по своему нормативному содержанию он исключает дискриминацию женщин в той же мере, в какой исключает дискриминацию мужчин. Этот аспект гендерного равенства также получил свое отражение в практике Суда. В качестве примера здесь можно привести Определение КС РФ от 27.06.2005 N 231-О*(168), которым Суд, опираясь на ранее принятые решения, признал не соответствующим Конституции положение подп. 1 п. 1 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях, устанавливающее для матерей инвалидов с детства условия назначения трудовой пенсии по старости ранее достижения пенсионного возраста, в той мере, в какой оно исключало возможность досрочного назначения трудовой пенсии по старости отцам инвалидов с детства, воспитавшим их до достижения восьмилетнего возраста без матерей.
Российское законодательство предусматривает специальные (отраслевые) меры по обеспечению равноправия женщин и мужчин (см., например: ч. 3 ст. 1 СК, ст. 145 УК, ч. 4 ст. 8 Закона о политических партиях). Вместе с тем в национальном законодательстве в области обеспечения гендерного равноправия существуют и правовые акты программного характера. К ним относятся прежде всего утвержденная Правительством Концепция улучшения положения женщин в Российской Федерации*(169), а также одобренная Государственной Думой Концепция законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин, определяющая основные начала механизма обеспечения гендерного равноправия*(170). Создание такого механизма необходимо как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, а также местного самоуправления.
Важную роль в этом плане мог бы сыграть, как свидетельствует в том числе зарубежный опыт (Канады, Дании, Финляндии, Швеции, Португалии, Норвегии, других стран), специальный закон, который структурировал бы и конкретизировал механизм реализации конституционного принципа гендерного равноправия по различным направлениям*(171).
 
Статья 20
1. В Конституции право на жизнь провозглашается первым в числе личных прав и свобод. Право на жизнь, естественно, является необходимым условием всех остальных прав и с этой точки зрения высшей личной ценностью. Однако как таковое оно может существовать и в условиях несвободы, т.е. само по себе не предопределяет неотчуждаемость других естественных прав человека и необходимый в демократическом обществе объем их защиты государством.
1.1. Признание прав и свобод, включая право на жизнь, высшей ценностью содержательно обусловлено тем, что Конституция, являясь по своей природе актом ограничения власти именно в целях обеспечения прав и свобод, исходит из уважения достоинства личности. Как правовая категория достоинство личности в контексте конституционного и международного права, очевидно, не стоит в одном ряду с другими личными правами, а является необходимым условием их реализации и защиты*(172), хотя в конституционном тексте охрана достоинства следует за принципиальным провозглашением права на жизнь. Именно признание достоинства, присущего всем членам человеческого сообщества, является, как говорится в преамбуле Международного пакта о гражданских и политических правах, основой свободы, справедливости и всех неотъемлемых прав человека*(173).
Право на жизнь относится к основным неотчуждаемым, принадлежащим каждому от рождения универсальным правам. В их контексте право на жизнь является для Конституции новым правовым феноменом - оно впервые получило в ней конституционное закрепление.
Исторически право каждого на жизнь как "гарантированный государством запрет произвольно лишать любого человека жизни"*(174), провозглашенное в ч. 1 комментируемой статьи, свидетельствует об адекватной реакции конституционного законодателя на чудовищные злодеяния тоталитарной власти. Его провозглашение в высшем акте государства имеет защитную функцию и должно обеспечивать невозврат к прошлому в трансформационных процессах, их направленность на становление правового государства в соответствии с решимостью конституционного законодателя (ст. 17 Конституции) гарантировать в России основные права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.
1.2. Комментируемая конституционная норма по своему смыслу аналогична положению ст. 2 Конвенции о защите прав человека и основных свобод*(175) (далее - Конвенция), согласно которой "право каждого лица на жизнь охраняется законом". Исходя из того, что российская Конституция признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, толкование и применение конституционных и конвенционных норм о правах и свободах, в том числе о праве на жизнь, должно соответствовать международно-правовым гуманитарным стандартам. Применительно к названной Конвенции это требует также следования прецедентной практике Европейского Суда по правам человека (далее - ЕСПЧ), который обеспечивает соблюдение обязательств, принятых участниками Конвенции, и является органом, уполномоченным на официальное (судебное) ее толкование (см. комментарий к ч. 1 ст. 17).
1.3. Право на жизнь - как субъективное право каждого - в отличие от других прав, которые согласно Конституции могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это соответствует конституционно значимым целям, таким ограничениям не подлежит. Во-первых, потому, что право на жизнь по своему существу исключает какие-либо формы или степени ограничений, а лишение лица жизни не может быть признано адекватным ни запрету отменять права и свободы человека, ни допустимости только таких ограничений конституционных прав, которые не посягают на само существо права и являются соразмерными (ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции)*(176). Во-вторых, сам конституционный текст называет провозглашенное в ст. 20 право на жизнь в числе тех, которые не подлежат ограничению (ч. 3 ст. 56 Конституции). И хотя ст. 56 Конституции в целом формулирует обязательные предпосылки, при которых возможны отдельные ограничения прав и свобод только в условиях чрезвычайного положения, вводимого федеральным конституционным законом, сама по себе норма ч. 3 данной статьи имеет более широкую сферу применения. Последнее вытекает из того, что в указанной норме как не подлежащие ограничению, наряду с правом на жизнь, названы и другие права, которые так же, как право на жизнь, носят абсолютный характер, в частности право на уважение государством достоинства личности, не подлежащее умалению ни по каким основаниям, право на судебную защиту и некоторые другие (ст. 21, 28, 46 Конституции и др.) - в отношении этих прав невозможны ограничения в соответствии как со ст. 56, так и с ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции.
1.4. Право на жизнь предполагает не только непосредственно действующий запрет произвольного лишения жизни государством, а также любыми другими субъектами, но и позитивную ответственность государства за защиту жизни индивида. Эта ответственность, которую несет государство как гарант права на жизнь, определяет смысл и содержание законов, деятельность всех уровней публичной власти и реализуется в правосудии (ст. 18 Конституции). Таким образом, само признание такой ценности в качестве конституционной и отнесенной к высшим ценностям (ст. 2 Конституции) диктует максимально широкие контуры государственных обязанностей по защите жизни. В них вписывается обеспечение всей системы конституционных гарантий, в частности путем принятия и исполнения законов, направленных на устранение рисков для жизни, возникающих в связи с любыми, в том числе преступными, посягательствами на нее или вследствие неблагоприятных социально-правовых условий.
Защита государством права на жизнь реализуется в сфере любой государственной компетенции, предполагает исполнение этой обязанности всеми структурами публичной власти, востребует ее контрольные функции по отношению к другим субъектам, если их деятельность связана с угрозами для жизни, и, наконец, имеет безусловный приоритет перед целями защиты самого государства.
Право на жизнь обеспечивается на конституционном уровне запретом подвергать человека пыткам, насилию, жестокому обращению, медицинским опытам, а также социальным обеспечением, правом на охрану здоровья и медицинскую помощь, на благо приятную окружающую среду (см. ст. 21, 39, 41, 42 Конституции).
1.5. Отраслевое регулирование конкретизирует конституционно-правовой запрет произвольного лишения жизни и обязанности государства по противодействию такой угрозе. Уголовный кодекс, охраняя право на жизнь, устанавливает уголовную ответственность за причинение смерти, как умышленное (убийство) (ст. 105-108), так и по неосторожности (ст. 109), за доведение до самоубийства (ст. 110), неоказание помощи больному (ст. 124), оставление в опасности (ст. 125) и др., а необходимую оборону признает обстоятельством, освобождающим от ответственности и наказания, лишь в тех пределах, в каких она была адекватна угрозе жизни и здоровью и являлась минимально неизбежным средством их защиты.
Уголовным законодательством предусмотрена также ответственность за такие создающие угрозу для жизни деяния, как: терроризм; захват заложника; угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава; нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики, при ведении горных, строительных или иных работ, на взрывоопасных объектах; незаконное обращение с радиоактивными материалами; незаконное приобретение, ношение, хранение, сбыт оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств; нарушение санитарно-эпидемиологических правил; сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей; экологические преступления.
Уголовно-процессуальный кодекс исходит из недопустимости поставления в опасность жизни и здоровья человека при проведении следственных действий и устанавливает в ст. 9 запрет на осуществление в ходе уголовного судопроизводства действий и решений, создающих опасность для жизни и здоровья его участников. Статьей 1 Закона о милиции защита жизни от преступных посягательств названа в качестве первоочередной задачи органов внутренних дел в сфере охраны прав граждан.
Уголовно-исполнительный кодекс обозначает своей задачей, в числе других, охрану прав осужденных (ст. 1, ч. 2 ст. 10) и создание условий, исключающих какую-либо опасность для их жизни. Статьей 13 УИК провозглашаются право осужденных на личную безопасность и обязанность должностных лиц в случаях, угрожающих личной безопасности осужденных, незамедлительно принять меры по ее обеспечению, что отражает признание Российской Федерацией положительного обязательства властей по осуществлению оперативных мер, направленных на защиту прав лиц, жизнь которых находится в опасности, с целью избежать реального и непосредственного риска для жизни.
Кодекс РФ об административных правонарушениях также содержит ряд норм, направленных на охрану жизни путем установления ответственности за нарушение правил об охране труда, санитарно-противоэпидемических норм, правил хранения и перевозки огнестрельного оружия и боеприпасов и др.
1.6. Правовые запреты, призванные гарантировать право на жизнь, могут оказаться недействующими, если:
а) государство не обеспечивает публичное, основанное на законе преследование за преступное лишение жизни, что требует профессионализма органов расследования и обвинения и связано с совершенствованием их структуры и функций;
б) не предусмотрены, неэффективны или сами по себе представляют опасность для жизни предупредительные и защитные меры, которые в случае возникновения угроз для жизни должны осуществляться исполнительной властью;
в) не установлены процедуры, обеспечивающие ответственность государства, его органов и должностных лиц за повлекшее лишение жизни применение силы, в том числе за несоразмерное ее применение, даже если признается его абсолютная необходимость.
Соответствующие требования к такого рода мерам со стороны государственных структур вытекают из п. 2 ст. 2 Конвенции. Согласно положениям данного пункта отдельные случаи применения силы, связанные с угрозой для жизни или непреднамеренным лишением жизни, не будут рассматриваться как нарушение международных требований обеспечивать защиту права на жизнь при соблюдении следующих "абсолютно необходимых условий" применения таких мер: они могут осуществляться лишь для защиты от незаконного насилия, для задержания или предотвращения побега лица, заключенного под стражу на законных основаниях, для подавления в соответствии с законом бунта и мятежа. Вместе с тем, исходя из этих условий применения силы со стороны государства, необходимо связанного в первую очередь с предотвращением опасности для жизни, такие меры рассматриваются как исключительные и должны отвечать строгим критериям крайней необходимости в демократическом обществе, причем в узком ее истолковании*(177). Сами по себе такие меры не должны быть направлены на лишение жизни, а только на воспрепятствование незаконному насилию, побегу или мятежу и должны быть соразмерными достижению названных целей*(178). Соответственно и согласно одобренному ООН в 1979 г. международному Кодексу поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка применение в этих целях огнестрельного оружия возможно только как "крайняя мера" и только если правонарушитель оказывает вооруженное сопротивление или иным образом ставит под угрозу жизнь других людей при том, что иные меры не могут обеспечить его задержание.
Действующие в России законы "О милиции" (1993 г.), "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" (1992 г.), "Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы" (1993 г.), "О государственной охране" (1996 г.) также исходят из строго ограниченных возможностей применения силы, связанной с использованием оружия и специальных средств. Это допускается:
а) для защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни и здоровью, если другими способами и средствами защитить их невозможно;
б) отражения нападения либо опасности нападения на сотрудников правоохранительных органов, угрожающих их жизни и здоровью, а также для пресечения попыток завладеть их оружием, транспортными средствами и средствами связи;
в) освобождения заложников, пресечения террористических и иных преступных посягательств;
г) задержания преступников, пытающихся скрыться, а также задержания лица, оказывающего вооруженное сопротивление или отказывающегося выполнить законное требование о сдаче оружия, если другими способами подавить сопротивление, задержать лицо или изъять оружие невозможно;
д) пресечения побега задержанных, арестованных, осужденных к лишению свободы и пресечения попыток к освобождению указанных лиц;
е) отражения группового или вооруженного нападения на военные городки, воинские эшелоны, жилища граждан, помещения государственных органов, предприятий и организаций;
ж) подавления сопротивления вооруженных групп.
Этот перечень дается как исчерпывающий.
Однако оценка допустимости (в соответствии с Конвенцией и практикой ЕСПЧ) названных мер, связанных с применением оружия, требует подтверждения не только их законных целей, но и соизмеримости возникающего риска лишения жизни с достигаемым таким образом результатом. Никакой общественный интерес не может оправдать поставление в опасность и тем более лишение жизни лица, не представляющего угрозы для жизни других людей. Нельзя оправдать такие меры, если они применяются для воспрепятствования побегу лиц, не совершивших тяжких преступлений. Право на жизнь утрачивает свой неотчуждаемый характер только в ситуации, когда лицо умышленно посягает на жизнь других и, предотвращая эту опасность, приходится прибегнуть к применению силы.
Эти подходы не могут не признаваться и в случаях, когда проводятся антитеррористические операции. При этом согласно практике ЕСПЧ государство, наряду с контролем за соответствием используемых силовых мер потребностям защиты от противозаконного насилия, должно также уделять внимание расследованию обстоятельств, связанных с подготовкой и проведением операций, чтобы свести к минимуму возможность смертельного исхода в результате применения силы*(179).
В то же время из признания за правом на жизнь и его государственными гарантиями высшего места в иерархии прав и свобод, а также из ст. 18, 46 и 53 Конституции следует обязанность государства обеспечивать судебную защиту от незаконного поставления в опасность права на жизнь, включая гарантии привлечения к ответственности по суду должностных лиц государства за непосредственное применение силы и соответствующие незаконные приказы об этом, а также возмещение вреда, причиненного подобными незаконными действиями (см. п. 5 резолютивной части Постановления КС РФ от 31.07.1995 N 10-П*(180)).
2.1. Часть 2 комментируемой статьи программирует отказ от применения в России смертной казни - этот отказ представлен конституционным законодателем в качестве одной из его целей. Одобренный в 1993 г. текст Конституции исходил из того, что в федеральном законе данная мера наказания может быть установлена лишь на ограниченный период времени - впредь до ее непременной отмены.
Таким образом, в перспективе законодатель был ориентирован на устранение смертной казни из закона и практики. Поэтому нельзя согласиться с мнением о том, что Конституция предопределяет свободу усмотрения для законодателя по поводу сохранения в России такой меры наказания. В момент принятия Конституции были существенно сужены допустимые рамки использования данной исключительной меры наказания: она могла предусматриваться только за особо тяжкие преступления против жизни - во всех других случаях в силу Конституции она была исключена из уголовного закона.
В то же время сама модальность ч. 2 комментируемой статьи, не обязывающей, а лишь в исключительных случаях допускающей при определенных процессуальных гарантиях - не созданных еще - возможность такой меры наказания, означает, что отказ от нее теперь в отсутствие таких гарантий является реальностью. Сохранение же смертной казни в качестве меры наказания, напротив, нереально без предоставления обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей, т.е. без соблюдения введенных Конституцией дополнительных условий. На момент принятия Конституции суд присяжных, вводившийся поэтапно, был учрежден лишь в 10 субъектах РФ, и, следовательно, это условие не могло считаться уже выполненным. При таких обстоятельствах от законодателя требовалось больше усилий для того, чтобы сохранить смертную казнь, обеспечивая соблюдение при этом процессуальных конституционных гарантий. По существу, вынесение приговоров с назначением такого наказания с момента принятия Конституции являлось ее нарушением.
С точки зрения неотъемлемого права на жизнь и запрета ограничения этого права (см. выше) смертная казнь ни в каких случаях не может быть адекватным наказанием, так как при самой тяжкой вине в момент назначения такого наказания судом оно больше не может рассматриваться как мера, которая обеспечивает предотвращение и абсолютно необходимую защиту от опасности для жизни. Цель наказания изобличенного преступника не может оправдать лишение его жизни, исходя из критериев правомерного применения насилия со стороны государства, сформулированных в международном гуманитарном праве.
2.2. Отмена смертной казни в России состоялась в соответствии с буквой и духом Конституции в рамках объективного конституционно-правового и международно-правового развития. В 1966 г. Россия вступила в Совет Европы, подписав Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, и приняла на себя обязательство в течение года подписать и в трехлетний срок ратифицировать также являющийся ее составной частью Протокол N 6 о запрете смертной казни, который внес существенные изменения в ст. 2 Конвенции, исключив для стран - участников этого международного договора возможность предусматривать в своем законодательстве смертную казнь за любые преступления, кроме совершенных во время войны или при неизбежной угрозе войны. Подписание данного Протокола и введение моратория на применение смертной казни в мирное время является одним из условий членства в Совете Европы и обычной его практикой при принятии новых членов.
Указом Президента РФ от 16.05.1996 N 724 Россия подтвердила эти свои намерения со ссылкой на то, что ст. 20 Конституции допускала применение смертной казни лишь временно, и в 1997 г. подписала Протокол N 6. При этом в соответствии с обязательствами РФ, взятыми ею при вступлении в Совет Европы, с августа 1996 г. (по распоряжению Президента) в России не исполнялись приговоры к смертной казни, а уже в июне 1999 г. Указом Президента были помилованы также все ранее осужденные к этой мере наказания (более 700 человек), которым смертная казнь была заменена на лишение свободы пожизненно или на неопределенный срок.
В 1999 г. мораторий на исполнение смертной казни дополнительно получил существенное конституционно-правовое обоснование в решении КС РФ. Исходя из временного, переходного характера конституционной нормы, допускавшей смертную казнь впредь до ее отмены лишь при предоставлении обвиняемому в особо тяжком преступлении против жизни права на рассмотрение его дела судом присяжных, и учитывая, что такие суды существуют и действуют лишь в 10 из 89 субъектов РФ, Конституционный Суд не мог не оценить отсутствие этой процессуальной предпосылки как исключающее применение наказания в виде смертной казни к любому лицу, в том числе и при рассмотрении его конкретного дела с участием присяжных, (Постановление от 02.02.1999 N 3-П*(181)). Иное противоречило бы принципу равенства перед законом и судом, требованию законного состава суда для каждого дела и могло бы привести к тому, что обеспечение права на справедливое правосудие перед законным судом дискриминировало бы тех, кому предоставлялась возможность воспользоваться судом с участием присяжных, в их конституционном праве на жизнь в сравнении с другими виновными в аналогичных же преступных деяниях.
В результате в Российской Федерации действуют два моратория на применение смертной казни, введенные Президентом и Конституционным Судом. Дальнейшее развитие в этом направлении предполагает принятие парламентом РФ - Федеральным Собранием - закона о ратификации Протокола N 6, проект которого был уже дважды отклонен нижней палатой парламента. Необходимо также внесение соответствующих изменений в УК, с тем чтобы уже не применяемая судами смертная казнь - как альтернативная мера наказания наряду с предусмотренными за те же деяния иными санкциями - была исключена из текста закона. Однако невнесение таких изменений в УК не означает, как нередко утверждают, что после введения судов присяжных на всей территории РФ (до 2010 г. отложено их образование в Чеченской Республике) применение смертной казни в России станет возможным.
Из ч. 1 ст. 17 и ч. 4 ст. 15 Конституции во всяком случае вытекает, что законодатель в области прав человека не может принять регулирование, расходящееся с международно-правовыми нормами, и должен соблюдать также нормы действующей для Российской Федерации Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., предусматривающей в ст. 18, что государство, подписавшее договор под условием его ратификации, также до ее совершения или официального отказа от договора, обязано воздерживаться от каких бы то ни было действий, которые лишали бы договор его предмета и цели. Названная обязанность возлагается на все органы государства, которые в данном случае после подписания Протокола N 6 не вправе - в нарушение Венской конвенции - рассматривать применение смертной казни как возможное де-юре или де-факто, поскольку это явно противоречит предмету и цели названного Протокола. Таким образом, запрет на применение смертной казни обоснован в правовом отношении самой Конституцией, а также действующими международными договорами РФ.
Мораторий на исполнение смертной казни является правоприменительным актом, основанным на Венской конвенции, с одной стороны, и на обязательствах РФ, которые закреплены в ее Конституции, - с другой. Следовательно, несмотря на то что Протокол N 6 не ратифицирован, суды не вправе применять смертную казнь в соответствии с духом и буквой действующих для Российской Федерации международных договоров. Конечно, нератификация названного Протокола свидетельствует о том, что в России существуют проявляющиеся во всем мире опасные социальные и правовые заблуждения относительно смертной казни, для которых характерны ложные представления об эффективности жестоких наказаний в борьбе с преступностью или их значении для защиты жертв преступлений.
До сих пор в УК не внесены соответствующие изменения, и в его тексте по-прежнему среди возможных видов наказания фигурирует смертная казнь (ст. 44, 59), что повлекло включение в новый УПК дополнительных процедур для уголовных дел о преступлениях, с которыми УК связывает возможность применения смертной казни (например, требование единогласия при назначении ее судом). Направленность таких нововведений на гуманизацию процессуального регулирования не служит заменой конституционно-правовых обязанностей России по отмене смертной казни. Тем более что, согласно ст. 3 Протокола N 6, отступления от его положений не допускаются, а Совет Европы уже предупредил государства, не только являющиеся его членами, но и имеющие в нем статус наблюдателей, что они будут лишены своего статуса в этой организации, если не исключат практику применения смертной казни.
 
Статья 21
1. Признание человеческого достоинства в качестве универсальной и абсолютной, охраняемой государством конституционной ценности является важнейшей характеристикой правового статуса личности в Российской Федерации. В аксиологической системе конституционного регулирования категория достоинства следует сразу же за категорией человеческой жизни (ст. 20), что имеет свое обоснование: эта ценность как бы соединяет, интегрирует на высшем нормативном правовом уровне биологические и духовные начала человеческой личности, когда биологическое существование есть необходимая предпосылка и основание духовного.
Формула конституционного признания достоинства личности включает одновременно и принципиальные требования к деятельности государства: во-первых, достоинство признается за каждой личностью; во-вторых, в повествовательно-императивной форме государству предписывается охранять достоинство личности, что означает признание возлагаемого Конституцией на государство в лице всей системы его органов и должностных лиц публичного обязательства охранять человека от любых форм унижения со стороны кого бы то ни было (включая само государство), гарантировать, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект (см. абз. 2 п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 03.05.1995 N 4-П*(182)).
Полисемия понятия "достоинство" как социальной категории предопределяет универсальность и одновременно многозначность содержания конституционной категории "достоинство личности". Во-первых, как конституционная данность (реальность) достоинство личности выступает необходимым и неотъемлемым атрибутивным свойством человека как биопсихосоциального существа, конституирующим его в качестве полноправного и равноправного субъекта социальной жизнедеятельности. Согласно ст. 1 Всеобщей декларации прав человека, все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Иными словами, личность - это каждый человек, обладающий неотъемлемым, т.е. безусловно признанным и признаваемым достоинством. С учетом такого представления государство обязано - в организационно-политическом смысле - не только исключить произвольное вмешательство в сферу личностной автономии (в том числе судебно-процессуальные отношения и отношения юридической ответственности), но и обеспечивать каждому возможности всестороннего развития, поскольку каждый этого достоин (см. Постановление КС РФ от 22.03.2005 N 4-П*(183)). Одновременно с этим государство обязано охранять достоинство каждого во всех сферах и никто - как личность - не может быть ограничен в защите перед судом своего достоинства, а также всех связанных с этим прав (см. Постановления КС РФ от 03.05.1995 N 4-П, от 20.04.2006 N 4-П *(184)).
Во-вторых, в качестве меры личностной самооценки достоинство определяет содержание и объем притязаний индивида к обществу и государству и одновременно - характер конституционно-правовой регуляции его поведения. В этом плане под достоинством понимается сопровождающееся положительной оценкой лица отражение его качеств в собственном сознании, что позволяет отграничить достоинство от чести, понятие которой выражает оценку внешнего (объективного) порядка. В преамбуле Международного пакта о гражданских и политических правах закреплено, что признание достоинства, присущего всем членам человеческого сообщества, является основой свободы, справедливости и всех неотъемлемых прав личности. Выступая в качестве необходимой предпосылки и основы всех других прав и свобод человека и гражданина, условия их существования и соблюдения (см. Постановление КС РФ от 15.01.1999 N 1-П*(185)), достоинство личности оказывает нормативное воздействие на всю систему правового регулирования и правоприменительной практики в РФ, задает параметры и критерии индивидуального и коллективного пользования правами и свободами человека и гражданина (конституционного правопользования).
В-третьих, достоинство личности входит в перечень основных прав и свобод, закрепленных в гл. 2 Конституции, хотя и отличается очевидным своеобразием. Отсюда проистекают инверсионные выражения, соотнесенные с идеей достоинства в значении конституционных полномочий личности: "каждый имеет право на достоинство"; "каждый имеет право на публичное признание его достоинства как личности"; "каждый имеет право требования от государства обеспечения и охраны своего достоинства" и т.п.
В-четвертых, проблематика достоинства личности включает представление о том, что его признание обретает практический смысл только применительно к определенному социальному уровню (качеству) и условиям жизни конкретного человека. Это обусловлено телеологической моделью конституционного принципа социального государства, предопределяющего направленность государственной политики на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции). Однако осмысление ценности "достоинство личности" исключительно с утилитарных позиций (как, например, стремление к обеспечению некого "уровня жизни", соотносимого лишь с материальными показателями "достойной жизни") может существенно дезориентировать и привести к неоправданным суждениям о конституционном содержании не только самой по себе категории "достойная жизнь", но и конституционном принципе социального государства (ст. 7).
В этом плане важное значение имеют в том числе философско-мировоззренческие, социокультурные представления о достоинстве личности. Если либеральный индивидуализм выражает субъективно-самодостаточное понимание природы человека, важнейшей целью для которого является постоянная устремленность к недостижимому горизонту "окончательного материально достойного" благополучия, то осмысление человеческого достоинства с позиций нашей отечественной культурной традиции сочетается с представлением о том, что ценность и цели свободного развития каждого включают деятельное солидарное соучастие в создании необходимых предпосылок не только физического (материального) благополучия, но и духовного здоровья нации*(186). С этих позиций следует оценивать и актуальность охраны достоинства личности посредством реализации конституционных начал социальной политики. Конституционное осмысление данного направления основывается на понимании того, что право населения на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни (абз. 8 преамбулы, ч. 1 ст. 7 Конституции) не может быть умалено (см. Определение КС РФ от 12.04.2005 N 142-О*(187)).
Дополнительно - в контексте общей проблематики - получают разрешение вопросы достоинства применительно к представителям социальных общностей, отмеченных статусным своеобразием и спецификой личностного самоопределения. Это касается, например, национально-этнических групп, верующих (см., например, Определение КС РФ от 10.06.2003 N 287-О*(188)), применительно к которым проблема обеспечения конституционного требования равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от национальности, отношения к религии (ч. 2 ст. 19) во многом сводится к равенству относящихся к этим общностям людей в их достоинстве. Более того, формулируя правовую позицию о необходимости достойного отношения в том числе к телу умершего человека (см. Определение КС РФ от 04.12.2003 N 459-О*(189)), Конституционный Суд эту проблему увязывает также с национальными и религиозными факторами (см. Постановление КС РФ от 28.06.2007 N 8-П*(190)).
Наряду с истолкованием категории достоинства личности в качестве конституционного права*(191) или особой конституционной гарантии прав и свобод человека и гражданина*(192), в ряде решений КС РФ утверждается и конкретизируется также идея охраны достоинства личности как универсальный конституционный принцип, из которого вытекает, что личность в ее взаимоотношениях с государством рассматривается как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов (см. Постановление КС РФ от 02.07.1998 N 20-П*(193)), обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, причем такое обжалование может преследовать не только индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав заявителя, но и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка (см. Постановления КС РФ от 06.07.1998 N 21-П, от 23.03.1999 N 5-П *(194)).
Истолкование конституционного положения об охране государством достоинства личности имеет принципиальное значение также для уяснения содержания, объема и возможных пределов использования в этом случае государственных средств. Важно, в частности, учитывать, что средства государственной охраны достоинства личности не могут отождествляться (как это порой допускается) с правоохранительной деятельностью по определению составов соответствующих правонарушений и привлечению к ответственности за такие деяния (ст. 129, 130 УК, ст. 5.13 КоАП). Конституционный атрибут достоинства личности обретает реальность не только в таком формально-юридическом аспекте путем закрепления мер ответственности за те или иные посягательства на достоинство личности и т.п., но и в метафизическом, идеальном измерении конституционной категории достоинства. Достоинство не может быть "ограничено" рамками физического существования индивида, оно конституционно значимо потому и постольку, поскольку находится в живой (национально-этнической, культурологической, конкретно-исторической) ткани всей системы отношений государственной и общественной жизни.
Вместе с тем на практике действительно часто заявляются требования признания и обеспечения именно достойной человеческой жизни, тесно соотнесенные с конкретизацией гарантий социально-экономических прав, что восходит к положениям ст. 25 Всеобщей декларации прав человека. В таком контексте в решениях КС РФ была обоснована связь достоинства личности с наличием нормальных жилищных условий (см. Определение от 04.12.2003 N 456-О*(195)), с недопустимостью установления налогов и сборов в отсутствие каких-либо ограничений (см. Постановление от 04.04.1996 N 9-П*(196)) и т.п. При этом своеобразным выражением фактической целостности достоинства личности (в том числе в его утилитарном значении) выступает впервые обоснованная в Определении КС РФ от 15.02.2005 N 17-О*(197) категория минимального объема социальных притязаний индивида, который государство должно ему обеспечивать для удовлетворения естественных неотъемлемых потребностей. Признание данного объема правопритязаний минимальным, с одной стороны, означает недопустимость сужения соответствующего объема гарантий социальных прав (негативная составляющая достоинства), а с другой стороны - для лица предполагается возможность требовать обеспечения данного объема гарантий (позитивная составляющая достоинства). Иначе говоря, создание условий, гарантирующих достойную жизнь, выступает конституционно-правовым критерием законодательного регулирования отношений, связанных с пользованием социальными правами и свободами человека и гражданина. В любом случае конституционное достоинство - не предмет безудержных притязаний или октроированно-патерналистских устремлений.
Негативный аспект достоинства предполагает недопустимость произвольного вмешательства публичной власти в правовой статус личности, необоснованного ограничения или лишения лица признанных за ним прав. Поэтому недопустимым умалением достоинства личности следует считать, например, неэффективное индексирование социальных гарантий в связи с изменением показателей прожиточного минимума (см. Постановление КС РФ от 19.06.2002 N 11-П*(198)); произвольное уменьшение государством ранее признанного им объема социальных гарантий для лиц определенной категории (см. Определение КС РФ от 04.04.2006 N 89-О*(199)) и т.п.
Конституционное обеспечение достойной жизни часто предполагает справедливое дифференцирование, выборочные (категориально-статусные) меры и направления поддержки правообладателей. При этом Конституция обязывает федерального законодателя использовать соответствующие дискреционные полномочия исходя из разумно понимаемой необходимости, с учетом имеющихся у государства финансовых возможностей и прогнозируемых показателей социально-экономического развития. Такое гарантирование не нарушает конституционного равенства и не может трактоваться как дискриминация, пока оно не умаляет достоинство личности. Соответственно, к недопустимому умалению ведет, например, правовое регулирование обязательного пенсионного страхования, лишающее граждан определенной возрастной категории возможности пополнять каким-либо способом денежные средства, ранее учтенные в специальной части их индивидуальных лицевых счетов, с тем чтобы продолжать формирование своих пенсионных накоплений в системе обязательного пенсионного страхования (см. Постановление КС РФ от 25.12.2007 N 14-П*(200)).
Смысл конституционно-правовой категории "умаление" как нормативного и правоприменительного воздействия (опосредования), не только ограничивающего возможности пользования определенными правами или свободами человека, но и влияющего на имманентно присущие правосубъектности личности характеристики, во многом проясняет указание, содержащееся во втором предложении ч. 1 комментируемой статьи. КС РФ не случайно ставит безусловную недопустимость умаления человеческого достоинства в ряд основных начал взаимоотношений демократического правового государства, каковым является Российская Федерация, и личности, подчеркивая неразрывную связь этого требования с неотчуждаемостью основных прав и свобод человека и гражданина*(201) (см. комментарий к ст. 18).
Умаление всегда неконституционно, но определить факт или угрозу такого воздействия можно лишь прояснив предварительно существенные и содержательные характеристики конституционного полномочия личности. Для права на достоинство - в силу содержательной цельности, "неделимости" этого блага - всякое ограничение оказывается его умалением и потому - недопустимо. Ограничение иных прав и свобод, влекущее умаление достоинства личности, делает неконституционным и ограничение как таковое. Иначе говоря, общий характер запрета на умаление человеческого достоинства распространяется на пользование всеми конституционными правами и свободами применительно к требованиям их нормативного и правоприменительного опосредования. Однако нельзя заявлять об умалении достоинства в связи с любым нарушением (неконституционным ограничением) основных прав и свобод без убедительных аргументов либо ссылок на соответствующие правовые позиции Конституционного Суда. Например, в одном из постановлений Суда было указано, что произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, не только нарушает ст. 6 Конституции, но и умаляет достоинство личности, что в соответствии со ст. 18, ч. 1 ст. 21 и ч. 2 ст. 55 Конституции является недопустимым как при издании, так и при применении законов (см. Постановление КС РФ от 16.05.1996 N 12-П*(202)).
Одновременно, поскольку достоинство неотъемлемо и каждому должна быть обеспечена возможность заявлять требования его признания и защиты, ограничение конституционного права на защиту, являющегося гарантией всех основных прав и свобод, приобретает характер недопустимого умаления во всех ситуациях, затрагивающих человеческое достоинство. Например, нормативно предопределенная отсутствием надлежащих процессуальных механизмов обязанность для человека подчиниться незаконному, необоснованному осуждению есть неконституционное лишение его права оспаривать такое осуждение, явно умаляющее достоинство личности (см. Постановление КС РФ от 02.02.1996 N 4-П*(203)).
Равным образом к умалению достоинства ведут: лишение заинтересованных лиц права добиваться исправления возможных ошибок, допущенных судом (независимо от вида судопроизводства) при постановлении приговора; постановка возможности пользоваться помощью адвоката (защитника) в зависимость от усмотрения органов дознания и следствия; отступления от обязательного условия вызова судьей обвиняемого или его защитника для дачи процессуальных объяснений по жалобе или ходатайству; необеспечение пострадавшим адекватных возможностей отстаивания своих интересов в суде; отсутствие возможности пересмотра окончательного судебного решения в связи с имевшим место в ходе предшествующего разбирательства фундаментальным нарушением, которое повлияло на исход дела, - поскольку все это препятствует полной реализации тех положений Конституции, которые устанавливают гарантии охраны государством достоинства личности (обвиняемого, осужденного, потерпевшего), а "не вполне гарантированное достоинство" - нонсенс (см.: Постановления КС РФ от 06.07.1998 N 21-П, от 28.05.1999 N 9-П, от 27.06.2000 N 11-П, от 11.05.2005 N 5-П; Определение КС РФ от 05.12.2003 N 446-О*(204)). Не согласуется с конституционной гарантией уважения достоинства личности и такое регулирование привлечения к уголовной ответственности, которым нарушается принцип nullum crimen, nulla poena sine lege - нет преступления, нет наказания без указания в законе, гарантированный ст. 54 Конституции во взаимосвязи с ее статьями 15 (ч. 4) и 17 (ч. 1) и со ст. 7 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (см. Постановление КС РФ от 27.05.2008 N 8-П*(205)).
Непосредственным выражением принципа уважения достоинства личности является и право каждого осужденного за преступление просить о смягчении наказания (ч. 3 ст. 50 Конституции). Данное право, гарантирующее осужденному возможность смягчения его участи вплоть до полного снятия всех ограничений в правах и свободах, которые установлены для него обвинительным приговором, принадлежит каждому осужденному независимо от того, за совершение какого преступления он был осужден, какое наказание ему назначено и каковы условия его исполнения (см.: Постановление КС РФ от 26.11.2002 N 16-П; Определение КС РФ от 24.11.2005 N 449-О*(206)). Однако в ряде случаев обстоятельства, сопряженные с отбыванием или даже освобождением от наказания, могут приобретать характер, когда достоинство личности оказывается униженным. Так, Конституционным Судом было признано нарушением соответствующего запрета обращение с лицами, которым государство двумя актами об амнистии вначале предоставило право на восстановление правового статуса (освобождение от наказания или его применения), а затем - вследствие несвоевременного (хотя и социально обоснованного) устранения дефектов собственного правового акта - лишило возможности воспользоваться амнистией. Эти лица, согласно определению Суда, претерпели излишние, не обусловленные целями уголовной ответственности и назначенным наказанием страдания (см. Постановление КС РФ от 05.07.2001 N 11-П*(207)).
Наряду с другими конституционными целями и приоритетами государственная обязанность охранять достоинство личности находит выражение и в правоохранительном направлении правотворческой деятельности. С выполнением этой обязанности Конституционный Суд связывает, например, установление уголовной ответственности за оставление места дорожно-транспортного происшествия лицом, управляющим транспортным средством и нарушившим правила дорожного движения или эксплуатации транспортных средств, в случае наступления последствий, включающих причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью человека, а также смерть одного или более лиц (см. Постановление КС РФ от 25.04.2001 N 6-П*(208)), или административной ответственности за нецензурную брань в общественных местах, оскорбительное приставание к гражданам и другие подобные действия, нарушающие общественный порядок и спокойствие граждан (мелкое хулиганство) (см. Определение КС РФ от 19.04.2001 N 70*(209)).
Достоинство личности может потребовать нормативной охраны и в рамках легальных частноправовых отношений. В этой связи, применительно к социально-экономическим предпосылкам достойной жизни (нормального существования) граждан, КС РФ в Постановлении от 12.07.2007 N 10-П*(210) подчеркнул, что сбалансированная законодательная регламентация обращения взыскания по исполнительным документам на принадлежащее гражданину-должнику на праве собственности имущество должна осуществляться с целью предотвращения либо уменьшения размера негативных последствий неисполнения обязательства должником и предполагает установление пределов возможного взыскания с учетом принципа недопустимости злоупотребления правом (такого пользования кредитором (взыскателем) правами и свободами человека, которое вело бы - вопреки положению ч. 3 ст. 17 Конституции - к нарушению прав и свобод других лиц.
Достоинство личности не только охраняется государством, но и может защищаться каждым человеком и гражданином всеми незапрещенными способами наряду с другими конституционными благами (ч. 2 ст. 45 Конституции). Конституционное гарантирование каждому судебной защиты его прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции) применительно к достоинству конкретизируется в положениях ст. 152 ГК, закрепляющих право судебной защиты гражданином своего достоинства (наряду с честью и деловой репутацией) от порочащих его распространенных сведений. Такая защита основывается также на гарантирующих охрану достоинства конституционных ограничениях свободы слова и свободы информации (ч. 1 и 4 ст. 29 Конституции).
В отношении возможностей судебной защиты достоинства необходимо учитывать разницу между понятиями достоинства личности в конституционно-правовом и гражданско-правовом значениях. Достоинство личности как нематериальное благо (ст. 150 ГК), защищаемое в соответствии с ГК и другими законами, правильнее было бы определять как личное достоинство. Недопустимость умаления достоинства личности безотносительна к факторам подобной угрозы, тогда как во втором случае речь идет исключительно о диффамации. Умаление, о чем уже говорилось, следует понимать как конституционно недопустимую форму нормативного опосредования прав и свобод человека, т.е. неопределенно широкого круга лиц, выражающую отношение государства к человеку как таковому. Личное достоинство конкретного человека (гражданина) ущемляется (нарушается) действиями также вполне определенных лиц, распространяющих порочащие его сведения и формально либо по сути нарушающих при этом установленные требования законодательства.
Вместе с тем судебная защита субъективных прав (и личных нематериальных благ), содержательно производных от основных полномочий личности, всегда с необходимостью включает и условие конституционно-правового восприятия и оценки позиций сторон. Суды при разрешении соответствующих споров должны обеспечивать равновесие между правом граждан на защиту достоинства, с одной стороны, и иными гарантированными Конституцией (ст. 23, 29, 33) правами и свободами - свободой мысли, слова, массовой информации и т.п. - с другой*(211).
Как и охрана, защита достоинства допускается по требованию заинтересованных лиц (например, родственников, наследников) и после смерти гражданина (п. 1 ст. 152 ГК). Судебная защита достоинства лица, в отношении которого распространены не соответствующие действительности порочащие сведения, не исключается также в случае, когда невозможно установить лицо, распространившее такие сведения (например, при направлении анонимных писем в адрес граждан и организаций либо распространении сведений в сети Интернет лицом, которое невозможно идентифицировать). В соответствии с п. 6 ст. 152 ГК суд в указанном случае вправе по заявлению заинтересованного лица признать распространенные в отношении него сведения не соответствующими действительности порочащими сведениями. Такое заявление рассматривается в порядке особого производства (разд. IV ГПК).
В соответствии с п. 1 и 7 ст. 152 ГК гражданин вправе требовать по суду опровержения порочащих его достоинство сведений или может обратиться с аналогичным требованием непосредственно к редакции соответствующего СМИ, а отказ в опровержении либо нарушение установленного законом порядка опровержения могут быть обжалованы в суд (ст. 43 и 45 Закона о СМИ).
Особым образом конституционные характеристики достоинства соотнесены с положением юридических лиц. В такой ситуации решающее значение имеет природа этих лиц, т.е. принципиально важно, идет ли речь об объединениях (в том числе вторичных) физических ("частных") лиц или публичных юридических лицах. Представляется, что именно частные юридические лица и преимущественно в связи с практикой предпринимательства могут оказаться перед необходимостью заявления соответствующих требований. В любом случае, однако, речь может идти только о деловой репутации юридического лица как весьма условном эквиваленте достоинства. И лишь до некоторой степени при этом, как подчеркнул Конституционный Суд со ссылкой на решение Европейского Суда по правам человека в решении от 6 апреля 2000 г. по делу "Компания Комингерсол С.А. против Португалии", могут быть актуализированы также "беспокойство и неудобства, причиненные членам руководства компании" (см. Определение КС РФ от 04.12.2003 N 508-О*(212)).
Применительно к публичным юридическим лицам (а точнее - к представляющим их делегатам представительных органов или избранным (назначенным) должностным лицам и служащим) столь же условным и "ограниченным" рамками публичной компетенции эквивалентом достоинства может полагаться атрибут доверия. Достигнутый уровень общественного доверия к публичной власти и ее действиям представляет собой ценность конституционного значения, которая - наряду со справедливостью, уважением, добросовестностью, добропорядочностью, достоинством человека и аналогичными макроправовыми факторами - может выступать критерием оценки конституционности актов, их отдельных положений, обыкновений правоприменительной практики*(213). Подобное доверие выступает своеобразным проявлением конституционной ответственности государства, с одной стороны, и социально-политическим подтверждением достоинства народа-суверена - с другой (см., например: Постановления КС РФ от 15.05.2006 N 5-П, от 22.03.2007 N 4-П, от 05.04.2007 N 5-П; Определение КС РФ от 07.10.2005 N 385-О*(214)).
Согласно правовым позициям КС РФ, в наиболее широком значении атрибут достоинства публичной власти (и даже взаимного достоинства публичной власти и народа) соотнесен с конституционным принципом поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также предоставление гражданам в случае необходимости возможности, в частности посредством установления временного регулирования, в течение некоего разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям (см. Постановления КС РФ от 24.05.2001 N 8-П, от 05.04.2007 N 5-П *(215)).
Физические лица, осуществляющие публично-властные и общественно-значимые функции (так называемые "публичные фигуры"), тоже могут использовать судебные средства защиты своего достоинства. Согласно определению, содержащемуся в резолюции N 1165 (1998) Парламентской Ассамблеи Совета Европы, публичными фигурами являются те лица, "которые занимают государственную должность и (или) пользуются государственными ресурсами, а также все те, кто играет определенную роль в общественной жизни, будь то в области политики, экономики, искусства, социальной сфере, спорте или в любой иной области". В решениях КС РФ эта проблема затрагивалась преимущественно в связи с необходимостью защиты "достоинства" (авторитета) судей, а значит и поддержания доверия граждан к правосудию. Соответствующие меры должны устанавливаться и применяться сбалансированно по отношению к праву распространять информацию о функционировании системы судебной власти как содержательного компонента права каждого на свободу мысли и слова, исключающего принуждение к отказу от своих мнений и убеждений, а также запрет передавать, производить и распространять информацию, в том числе содержащую критические замечания относительно деятельности судов и правоохранительных органов, любым законным способом (ч. 1, 3 и 4 ст. 29 Конституции). Вместе с тем, как указал Конституционный Суд со ссылкой на постановление Европейского Суда по правам человека от 20 апреля 2004 г., свободное выражение своего мнения, налагающее обязанности и ответственность, как вытекает из п. 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые установлены законом и которые необходимы в демократическом обществе, в том числе в интересах защиты репутации или прав других лиц или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия. Такие ограничения и санкции установлены, в частности, ст. 297 и 298 УК (см. Определение КС РФ от 27.05.2004 N 186-О*(216)).
Взаимосвязь доверия и достоинства проявляется также и в практике совместного и "встречного" конституционного правопользования в плоскости гражданского общества, в частности в сфере экономической свободы и предпринимательской деятельности. Только взаимно доверяя друг другу, свободные хозяйствующие субъекты (предприниматели) могут минимизировать риск такой деятельности, добиться наиболее эффективного обеспечения своих конституционных интересов. Доверять в этом случае значит - относиться к своему контрагенту и к самому себе как к лицу в праве, как к личности, для которой неотъемлемое достоинство выступает предпосылкой и залогом добросовестного исполнения своих обязательств и достаточным аргументом в пользу обоснованности соответствующих ожиданий. Соответственно, и законодатель должен видеть в субъектах моделируемых им правовых отношений личностей, наделенных достоинством (см., например, Постановление КС РФ от 21.04.2003 N 6-П*(217)).
2. Положение, содержащееся в первом предложении ч. 2 ст. 21 Конституции, является конституционной конкретизацией исходного установления о государственной охране и недопустимости умаления человеческого достоинства. Одновременно данное положение может быть истолковано и как субъективное право каждого - на запрет и защиту от пыток, насилия, другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания. Сформулированное подобным образом основное право каждого тесно соотносится с конституционным правом на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22 Конституции), включая физическую и психическую неприкосновенность.
Вместе с тем принудительные меры (задержание, пресечение побега и пр.), конституционные по сути и процедуре, а также наказания в виде лишения свободы за совершенное преступление, очевидно сопряженные с необходимостью принуждаемого и осужденного претерпеть страдания физического и морального порядка и обусловленные ограничением ряда основных прав и свобод, сами по себе - в силу презумпции их конституционной соразмерности и справедливости - не могут считаться унижающими человеческое достоинство. Это актуализирует определение нормативного содержания понятий комментируемого положения, определяющих возможные формы, способы унижения человеческого достоинства, хотя соответствующие понятия содержат в том числе и оценочно-ориентирующие начала.
Под бесчеловечным обращением понимается обращение, причиняющее сильнейшие физические и моральные страдания, могущие повлечь, кроме прочего, острые психические расстройства. Под обращением, унижающим достоинство, понимают обращение, способное вызвать у лица, к которому оно применяется, чувство страха, подавленности и неполноценности, что может оскорбить и унизить его и, возможно, сломить его физическое и моральное сопротивление. Такое обращение, при условии превышения минимального уровня жестокости, может выражаться в мерах, унижающих ранг, положение, репутацию лица, или, например, проявляться в фактах публичной дискриминации по расовому признаку в отношении группы лиц. В то же время отсутствие публичности не препятствует квалификации содеянного как обращения, унижающего достоинство: может быть вполне достаточным, что жертва унижена в собственных глазах.
Пытка отличается от иного неприемлемого обращения главным образом интенсивностью преднамеренно причиняемых страданий - как очень серьезных и жестоких. Пытки запрещены ст. 5 Всеобщей декларации прав человека и ст. 7 Международного пакта о гражданских и политических правах. В ст. 1 Конвенции ООН против пыток и другого жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, вступившей в силу 26 июня 1987 г., закреплено понятие пыток в смысле умышленного причинения сильной боли или страданий с целью, inter alia, получения информации, наложения наказания или запугивания. Поскольку применение пыток свидетельствует о явном непонимании элементарных принципов гуманности, каждое государство, согласно ст. 4 Конвенции ООН, обеспечивает, чтобы такие деяния рассматривались в соответствии с его уголовным законодательством как преступления.
Европейский Суд, подчеркивая категорический характер запрета пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, установленного ст. 3 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, признает неизбежность своего рода пограничных ситуаций и для их квалификации использует, например, такой термин, как плохое обращение. Для того чтобы плохое обращение представляло собой нарушение ст. 3, оно должно быть воплощено не только в незаконных, но и в аморальных действиях (бездействии), достигнуть минимального уровня жестокости. Ключевое значение при анализе соответствующих ситуаций приобретает процедурно-правовая оценка минимального уровня жестокости, которая по своей сути относительна и конкретизируется в зависимости от всех обстоятельств дела, в частности от продолжительности воздействия, его характера (физическое или психическое) и в некоторых случаях от пола, возраста и состояния здоровья жертвы такого обращения*(218). Причем при конкретных обстоятельствах даже угроза пытки может представлять собой бесчеловечное обращение.
Недопустимость обращения, унижающего человеческое достоинство, должна учитываться во всех публичных акциях (например, при освобождении заложников, уничтожении жилых домов и движимого имущества силами охраны порядка в рамках операции по сохранению порядка). Однако очевидно, что наиболее актуальное значение имеют названный конституционный запрет и соответствующее право для лиц, в отношении которых применяются меры пресечения, задержанных, заключенных под стражу, отбывающих наказание осужденных. При этом под бесчеловечным (жестоким) наказанием, согласно правовым позициям Европейского Суда, понимается наказание, вызывающее страдание, которое относится к особому уровню и подразумевает определенное насилие (например, телесные наказания). Под наказанием, унижающим достоинство, понимают наказание, по которому унижение и угнетение, которым оно сопровождается, также относятся к особому уровню (например, по способам исполнения), отличающемуся, во всяком случае, от обычного характера унижения, присущего каждому наказанию.
В России условия содержания заключенных определяются Федеральным законом от 15.07.1995 N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" (в ред. от 30.10.2005), а осужденных - УИК и Правилами внутреннего распорядка исправительных учреждений*(219). Эти условия отличаются от стандартов, достигнутых в развитых странах, что нередко является предметом критики. Вместе с тем, согласно п. 3 ст. 3 УИК, практика применения уголовно-исполнительного законодательства РФ основывается на строгом соблюдении гарантий защиты от пыток, насилия и другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения с осужденными. Как установлено в ч. 2 ст. 12 УИК, осужденные имеют право на вежливое обращение со стороны персонала учреждения, исполняющего наказания. Они не должны подвергаться жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или взысканию. Меры принуждения к осужденным могут быть применены не иначе, как на основании закона.
Наряду с этим, как признает Европейский Суд, уголовному наказанию по определению присущ элемент платы (кары) за содеянное и "было бы абсурдным утверждать, что любое наказание, по причине унизительного аспекта, который обычно присутствует и почти неизбежен, приобретает характер унижающего достоинство"*(220). Правовые суждения Европейского Суда развивают представление о том, что комментируемое конституционное право может быть ограничено или связано с особыми регулирующими требованиями, соразмерно необходимости защиты иных конституционных ценностей.
Конституционный запрет пыток, насилия, другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения носит общий характер, т.е. распространяется на отношения и публичного, и частного характера по мере конкретизации в отраслевых нормах права. Так, применительно к недопустимому обращению в ходе уголовного судопроизводства в соответствии со ст. 9 УПК запрещаются осуществление действий и принятие решений, унижающих честь участника уголовного судопроизводства, а также обращение, унижающее его человеческое достоинство.
Особые гарантии обеспечения комментируемого права необходимы для детей и иных "уязвимых" лиц. В отношении детей должны быть исключены не только сопряженные с недопустимым обращением злоупотребления родителей или иных частных лиц, которые имеют над ними власть, но и факты "тяжкого продолжительного пренебрежения" их интересами со стороны социальных служб (органов опеки и попечительства). Государство также несет ответственность в случае, когда существующий закон не может обеспечить надлежащую защиту детей от бесчеловечного или унижающего достоинство обращения. О специальных гарантиях и требованиях обеспечения достоинства в отношении больных в Российской Федерации говорится в ст. 30 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, а также в ч. 2 ст. 5 Закона РФ от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (в ред. от 22.08.2004).
Недопустимость пыток или унижающего человеческое достоинство обращения возлагает на государство - в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права - особые обязательства предупреждения риска возможных соответствующих нарушений в отношении иностранных лиц, находящихся под его юрисдикцией, в случае их высылки или экстрадиции. Именно поэтому, ратифицировав Европейскую конвенцию о выдаче 1957 г., Российская Федерация оговорила свое право отказать в выдаче, если имеются серьезные основания полагать, что лицо, в отношении которого поступил запрос о выдаче, было или будет подвергнуто в запрашивающем государстве пыткам или другим жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство видам обращения или наказания либо что этому лицу в процессе уголовного преследования не были или не будут обеспечены минимальные гарантии, предусмотренные в ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах и в ст. 2, 3 и 4 Протокола N 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Второе предложение ч. 2 комментируемой статьи закрепляет положение о недопустимости подвергать людей без их добровольного согласия медицинским, научным и иным опытам, что также может быть отнесено к общепризнанным принципам международного права. Так, в обязательной для государств - членов Совета Европы Конвенции о защите прав человека и достоинства человеческого существа в связи с использованием достижений биологии и медицины указывается, что интересы и благо человеческого существа должны иметь преимущество перед интересами исключительно общества или науки.
Комментируемое положение может быть представлено в виде своеобразной конституционной гарантии, соотнесенной с исходным постулатом об абсолютной ценности достоинства личности. При этом, развивая общенормативное установление ее охраны (ч. 1 ст. 21), комментируемое положение закрепляет добровольное согласие как условие подвергнуться опытным исследованиям, что коррелирует конституционной практике зарубежных государств и международному праву. Так, в ст. 5 упомянутой Конвенции установлено общее правило свободного и осознанного, основанного на информированности согласия лица на вмешательство в сферу его здоровья, в ст. 16 уточняется, что необходимое согласие испытуемых должно быть дано в четко выраженной форме, конкретизировано и письменно задокументировано (причем от него можно в любое время отказаться), а в ст. 17 сформулирован ряд дополнительных условий без одновременного соблюдения которых не может быть проведено никакое исследование на человеке, не способном дать на то согласие в силу возрастных либо психофизических факторов.
Применительно к конституционному понятию "медицинский опыт" в Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан говорится, во-первых, о не разрешенных к применению, но находящихся на рассмотрении в установленном порядке методах диагностики, лечения и лекарственных средствах, которые могут использоваться в интересах излечения пациента только после получения его добровольного письменного согласия, а в отношении несовершеннолетних - только при непосредственной угрозе их жизни и с письменного согласия их законных представителей. Во-вторых, в учреждениях государственной или муниципальной системы здравоохранения допускаются биомедицинские исследования, которые должны основываться на предварительно проведенном лабораторном эксперименте и могут проводиться только после получения письменного согласия надлежащим образом проинформированного гражданина. Гражданин не может быть принужден к участию в биомедицинском исследовании, а также имеет право отказаться от участия в нем на любой стадии (ст. 43 Основ).
Особо важно отметить, что в России в соответствии с ч. 3 ст. 29 Основ испытание новых методов диагностики, профилактики и лечения, а также лекарственных средств, проведение биомедицинских исследований с привлечением в качестве объекта лиц, задержанных, отбывающих наказание в виде ограничения свободы, ареста, заключенных под стражу, отбывающих наказание в местах лишения свободы либо административный арест, не допускаются. Согласно ч. 3 ст. 12 УИК осужденные независимо от их согласия не могут быть подвергнуты медицинским и иным опытам, которые ставят под угрозу их жизнь и здоровье. В силу ч. 5 ст. 11 Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" проведение испытаний медицинских средств и методов не допускаются в отношении лиц, страдающих психическим расстройством, в том числе госпитализированных в психиатрический стационар в недобровольном порядке.
Таким образом, федеральный законодатель предусмотрел дополнительные гарантии реализации соответствующих конституционных установлений для отдельных категорий лиц, что представляется вполне обоснованным с учетом их зависимого положения и обусловленных этим сложностей подтверждения добровольности данного согласия.
Определенные трудности для интерпретации представляет задействованное в конституционном положении понятие "иные опыты". При его широком толковании можно прийти к выводам, ставящим под сомнение конституционность широкого круга экспериментов и проектов, в том числе социального, экономического, правового характера. Такое толкование, однако, неприемлемо: системная связь положений ч. 2 ст. 21 Конституции позволяет считать, что в данном случае речь идет об опытах как о действиях, сопряженных исключительно с непосредственным физическим или психическим воздействием на человека. Перечень таких опытов носит открытый характер, что соответствует самой природе и назначению данной сферы человеческой деятельности - исследовать новые, непознанные свойства и характеристики окружающего мира.
 
Статья 22
1. За понятием свободы стоят необозримые многовековые философские, этические и правовые размышления. В философско-правовом понимании свобода является смыслом, надеждой и целью человеческого бытия, естественной и неотъемлемой основой внутренней природы человека. Наряду с достоинством человеческой личности свобода составляет фундамент всех индивидуальных прав, является главной ценностью права и критерием правового государства.*(221)
Свобода состоит в возможности жить по-своему, по собственному самовыражению, в отсутствии препятствий к волевому действию, в "возможности делать все, что не приносит вреда другому".*(222) Свобода является антитезой всякому рабству и неволе, физическому и духовному насилию и принуждению, всякой зависимости и ограничению, всякому обязыванию и подчинению.
Защита личной свободы - физической и психической неприкосновенности в классическом понимании - есть ограждение от частной зависимости, и прежде всего от деспотических и произвольных стеснений со стороны государственной власти.*(223) Гарантии этой защиты опирались на идеи законности и независимой и беспристрастной судебной процедуры. Впервые они были воплощены еще в Великой хартии вольностей 1215 г.: "Ни один свободный человек не будет арестован или заключен в тюрьму, или лишен владения, или каким-либо иным способом обездолен иначе, как по законному приговору и по закону страны". Правовое положение лица, находящегося под стражей до суда и процедура судебного подтверждения оснований для ареста была урегулирована в известном акте 1679 г. и получила название habeas corpus. В последующее время эти наиболее важные гарантии свободы и неприкосновенности личности вошли в национальные конституции и были отражены в международных соглашениях о правах человека.
Элементы habeas corpus как гарантии судебной защиты против незаконного посягательства на свободу и личную неприкосновенность содержатся во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (ст. 3, 9 и 10), в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. (ст. 9). Но наиболее подробно они развиты в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 5), где определены возможные основания законного ареста и содержания под стражей и обязательность судебной процедуры заключения под стражу. Подозреваемый должен быть незамедлительно доставлен к судье и имеет право на безотлагательное рассмотрение судом правомерности его заключения под стражу.
Право, провозглашенное в ч. 1 ст. 22 Конституции, отмечал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 13.06.1996 N 14-П*(224), включает, в частности, право не подвергаться ограничениям, которые связаны с применением таких принудительных мер, как задержание, арест, заключение под стражу или лишение свободы во всех иных формах без предусмотренных законом оснований, санкции суда, а также сверх установленных либо контролируемых сроков. Вместе с тем, будучи неотчуждаемым и принадлежащим каждому от рождения, право на свободу в силу ч. 2 ст. 22 Конституции может быть правомерно ограничено при аресте, заключении под стражу и содержании под стражей.
2. Задержание, арест, заключение под стражу и содержание под стражей, несмотря на различие в их процессуальных определениях, по сути есть лишение свободы. Европейский Суд по правам человека, истолковывая соответствующие положения Конвенции, отмечал, что вследствие разнообразия правовых норм лишение физической свободы фактически может приобретать многочисленные формы, не всегда адекватные классическому тюремному заключению, и предлагал оценивать их не по формальным, а по сущностным признакам, таким как принудительное пребывание в ограниченном пространстве, при невозможности свободного передвижения и установления общественных контактов по собственной воле.*(225) Это важно, в частности, и для определения того момента, с которого начинается ограничение и возникает право на защиту.
В своем Постановлении от 03.05.1995 N 4-П Конституционный Суд РФ отмечал, что не только реальные ограничения, но и выявившаяся их опасность, прежде всего угроза потерять свободу, нарушают неприкосновенность личности, в том числе психическую, оказывает давление на сознание и поступки человека. Любой опасности ограничения свободы и личной неприкосновенности должно противостоять право на судебное обжалование, которое гарантирует проверку в том числе законных оснований для вынесения решения о заключении под стражу, и защиту от произвольных ограничений этих прав.*(226)
Следует отметить, что право, предусмотренное в ч. 2 комментируемой статьи в силу принципа, закрепленного в ст. 18 Конституции, имеет характер прямого непосредственного действия, что отметил Конституционный Суд в Постановлении от 14.03.2002 N 6-П*(227), признав, что положения п. 6 раздела второго "Заключительные и переходные положения" о сохранении до внесения изменений в законодательство прежнего (внесудебного) порядка ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, исчерпали своевременное переходное значение и не подлежат применению после 1 июня 2002 г. В соответствии с этим были внесены изменения в УПК и административное законодательство.
Для уяснения ряда терминов и положений ч. 2 ст. 22 Конституции следует также обратиться к текущему законодательству. В настоящее время по российскому законодательству ограничения физической свободы и неприкосновенности личности допускаются: а) как меры процессуального принуждения для обеспечения правосудия по уголовным делам и делам об административных правонарушениях; б) в некоторых иных случаях, когда это оправдано необходимостью поддержания воинской дисциплины (дисциплинарный арест)*(228), в отношении душевнобольных, представляющих опасность для окружающих (принудительное помещение в лечебные учреждения)*(229), в целях борьбы с детской беспризорностью и правонарушениями несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности (направление в учебно-воспитательные учреждения закрытого типа)*(230). Все эти случаи подпадают под основания, предусмотренные ч. 1 ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека, и предполагают судебный контроль за правомерностью ограничений свободы.
Кодекс РФ об административных правонарушениях в качестве крайней и исключительной меры наказания за отдельные наиболее серьезные правонарушения предусматривает административный арест, который заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества до 15 суток, а за нарушения требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции - до 30 суток. Административный арест назначается судьей (ст. 3.9 КоАП).
Как меры обеспечения производства по делу об административных правонарушениях, связанные с временным принудительным ограничением свободы КоАП предусматривает доставление, административное задержание и привод (ст. 27.1). Доставление, как и привод, является принудительным препровождением лица при невозможности иного для составления протокола, совершения других процессуальных действий по делу об административном правонарушении (ст. 27.2, 27.15). В исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения постановления по нему, возможно административное задержание, т.е. кратковременное ограничение свободы физического лица, в отношении которого ведется административное преследование. Как правило, срок административного задержания не должен превышать три часа, однако предусмотрены исключения. По делам о нарушении режима Государственной границы РФ, о нарушении таможенных правил, а также в отношении правонарушений, которые могут быть наказаны административным арестом, привлекаемое к ответственности лицо при определенных законом основаниях может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. Продление этого срока не предусмотрено (ст. 27.3-27.5).
Наибольшим по срокам и тяжким по режиму ограничениям свободы может быть подвергнуто лицо, осужденное за совершение преступлений. Уголовный кодекс предусматривает в качестве наказания ограничение свободы (ст. 53), арест (ст. 54), содержание в дисциплинарной воинской части (ст. 55), лишение свободы на определенный срок (ст. 56) и пожизненное лишение свободы (ст. 57)*(231). Все указанные виды наказаний могут быть назначены только приговором суда по результатам рассмотрения уголовного дела, что соответствует понятию "содержание под стражей" в ч. 2 ст. 22 Конституции и основанию, указанному в п. "а" ч. 1 ст. 5 Европейской конвенции.
Кроме того, уголовно-процессуальное законодательство предусматривает возможность задержания, ареста и принудительного привода как мер процессуального принуждения для обеспечения уголовного судопроизводства. Так, лицо, подозреваемое в совершении преступления, за которое предусмотрено наказание в виде лишения свободы, может быть задержано в случаях, (1) когда это лицо застигнуто при совершении преступления или непосредственно после его совершения; (2) когда потерпевшие или очевидцы укажут на данное лицо как на совершившее преступление; (3) когда на этом лице или его одежде, при нем или в его жилище будут обнаружены явные следы преступления. Подозрение может основываться также на иных процессуальных данных, не перечисленных выше. В этом случае задержание возможно при наличии одного из следующих условий: (1) лицо пыталось скрыться; (2) лицо не имеет постоянного жительства; (3) не установлена личность подозреваемого; (4) в отношении этого лица в суд направлено ходатайство об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу (ст. 91 УПК).
Моментом фактического задержания следует признать момент фактического лишения свободы передвижения лица, подозреваемого в совершении преступления (п. 15 ст. 5 УПК), а не момент доставления его в компетентный орган или время составления протокола задержания. Задержанному или заключенному под стражу незамедлительно (согласно ч. 1 ст. 92 УПК в срок не более 3 часов) должны быть сообщены причины и основания лишения его свободы и предоставлена квалифицированная юридическая помощь (см. Постановление КС РФ от 27.06.2000 N 11-П*(232)).
Срок задержания подозреваемого без решения суда не может быть более 48 часов. В этот срок дознание, следствие или прокурор обязаны либо освободить задержанного, либо получить положительное решение суда по своему ходатайству об избрании меры пресечения в виде содержания под стражей. Если такое решение не получено в течение 48 часов с момента задержания, подозреваемый подлежит немедленному освобождению (ст. 94 УПК).
Законными основаниями для избрания меры пресечения, в том числе в виде заключения под стражу (ареста), является наличие достаточных оснований полагать, что подозреваемый или обвиняемый (1) скроется от дознания, предварительного следствия или суда; (2) может продолжить заниматься преступной деятельностью; (3) может угрожать свидетелю, иным участникам уголовного судопроизводства, уничтожить доказательства либо иным путем воспрепятствовать производству по уголовному делу. Мера пресечения может избираться также для обеспечения исполнения приговора (ст. 97 УПК). При решении вопроса о необходимости избрания меры пресечения и определении ее вида и наличии соответствующих оснований должны учитываться также тяжесть преступления, сведения о личности подозреваемого или обвиняемого, его возраст, состояние здоровья, семейное положение, род занятий и другие обстоятельства (ст. 99 УПК).
Согласно позиции Конституционного Суда, выраженной в ряде его решений (Постановления от 13.06.1996 N 14-П, от 04.03.2003 N 2-П, от 22.03.2005 N 4-П; Определение от 27.05.2004 N 253-О*(233) и др.), меры пресечения служат конституционно значимым целям, указанным в ч. 3 ст. 55 Конституции, если они направлены на воспрепятствование обвиняемому в том, чтобы он мог скрыться от следствия и суда, помешать установлению истины по уголовному делу или продолжить преступную деятельность. При этом избыточное или не ограниченное по продолжительности применение мер, связанных с ограничением прав, гарантированных ст. 22 (ч. 1) Конституции и п. 3 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, недопустимо, а решение об избрании меры пресечения, включая заключение под стражу, может быть вынесено только при условии подтверждения достаточными данными, устанавливаемыми в соответствии с уголовно-процессуальным законом, оснований ее применения. Уголовно-процессуальный закон, кроме того, не допускает возможность заключения обвиняемого под стражу исключительно на основании тяжести вменяемого ему преступления и требует проверки и доказывания всех обстоятельств в совокупности.
Общим основанием для применения меры пресечения является возбуждение уголовного дела по факту совершения преступления и предъявление обвинения в его совершении конкретному лицу. В исключительных случаях мера пресечения может быть избрана в отношении подозреваемого. При этом обвинение ему должно быть предъявлено в срок не позднее 10 суток с момента задержания, а при подозрении в совершении ряда преступлений в основном террористического характера (ст. 205, 205.1, 206, 208, 209, 277-281 и 360 УК) - не позднее 30 суток. Если в эти сроки обвинение не будет предъявлено, то мера пресечения немедленно отменяется (ст. 100 УПК).
По общему правилу содержание под стражей при расследовании преступлений не должно превышать два месяца. Вместе с тем, при невозможности закончить предварительное следствие в этот срок, при отсутствии оснований для изменения или отмены меры пресечения, а также учитывая особую тяжесть преступления и сложность уголовного дела, мера пресечения может быть продлена судом до шести, 12, а в исключительных случаях до 18 месяцев. При этом каждый раз требуется мотивированное ходатайство следствия и согласие прокурора более высокого уровня. Дальнейшее продление срока не допускается, и обвиняемый подлежит немедленному освобождению (ст. 109 УПК). Вместе с тем следует иметь в виду, что на сроки предварительного заключения распространяется общий принцип разумных сроков судебного разбирательства, с учетом которого должна оцениваться каждый раз возможность их продления.
Срок содержания под стражей в период предварительного следствия исчисляется с момента задержания (заключения под стражу) до направления прокурором уголовного дела в суд (ч. 9 ст. 109 УПК). Однако как в дальнейшем происходит судебный контроль за содержанием под стражей подсудимых до вступления приговора в законную силу, уголовно-процессуальное законодательство регулирует не вполне внятно. В связи с чем в практике его применения возникали ситуации, когда обвиняемые и подсудимые после поступления уголовного дела в суд с обвинительным заключением, при назначении судебного заседания и в ходе разбирательства дела в суде первой инстанции, а также при направлении дела на новое рассмотрение в случаях отмены обвинительного приговора вышестоящим судом продолжали содержаться под стражей фактически без судебного решения о продлении срока.
Конституционный Суд в Постановлении от 22.03.2005 N 4-П признал неправомерным такое понимание закона, указав, что практика содержания лица под стражей без конкретного правового основания, а лишь по причине отсутствия четких правил, регулирующих положение содержащегося под стражей лица, в результате чего лицо может быть лишено свободы на неопределенный срок без судебного решения, несовместима с принципами правовой определенности защиты от произвола. Заключение под стражу на длительный срок при отсутствии обосновывающего его постановления суда, в том числе на том единственном основании, что дело передано в суд, не может считаться "законным" в смысле § 1 ст. 5 Европейской конвенции. Конституционные требования к судебной процедуре избрания меры пресечения в виде содержания под стражей, отметил Суд, общие для всех этапов судопроизводства, в том числе при переходе от одной стадии процесса к другой. При этом инициатива принятия решения, обоснования перед судом необходимости содержания под стражей и обеспечение своевременности представления в суд ходатайства о продлении срока возлагаются на сторону обвинения. Решение суда сохраняет свою силу только в течение срока, на который данная мера пресечения была установлена. Конституционный Суд достаточно жестко указал, что если по истечении установленного законом срока заключения под стражу в качестве меры пресечения не поступит соответствующее решение об освобождении подозреваемого или обвиняемого либо о продлении срока содержания под стражей или сообщение об этом решении, начальник пенитенциарного учреждения обязан немедленно освободить заключенного.
В своих решениях Конституционный Суд неоднократно обращался к процедуре habeas corpus и выработал основные принципы ее применения. Судебная процедура признается эффективным механизмом защиты прав и свобод, если она отвечает требованиям справедливости и основывается на конституционных принципах состязательности и равноправия сторон. При решении вопросов, связанных с содержанием под стражей в качестве меры пресечения, это предполагает участие в процессе обвиняемого и его защитника, обеспечение сторонам возможности довести свою позицию до сведения суда и представить в ее подтверждение необходимые доказательства.
Судебное решение об избрании такой меры пресечения, как заключение под стражу, может быть вынесено при исследовании судом фактических и правовых оснований, предусмотренных законом и при условии подтверждения их достаточными данными материалов дела. При этом суд основывается на собственной оценке обстоятельств дела, а не только на аргументах, изложенных в ходатайстве стороны обвинения или при продлении срока, в ранее вынесенном постановлении судьи об избрании данной меры. Продлевая действие этой меры либо отказываясь от ее продления, судья не просто соглашается или не соглашается с постановлением о заключении лица под стражу, а принимает соответствующее решение исходя из анализа всего комплекса обстоятельств, в том числе связанных с переходом уголовного судопроизводства в другую стадию, что может быть обусловлено появлением новых оснований оставления без изменения или изменения меры пресечения и требует предоставления лицу, в отношении которого осуществляется уголовное преследование, права на участие в этих судебных процедурах.
Решение суда должно быть вынесено в пределах срока 48 часов с момента задержания. Предусмотренную ч. 7 ст. 108 УПК возможность продления срока задержания не более 72 часов по ходатайству одной из сторон для предоставления ею дополнительных доказательств обоснованности или необоснованности избрания меры пресечения в виде заключения под стражу Суд признал не противоречащей Конституции, поскольку такое решение выносится судом при условии признания им задержания законным и обоснованным (Определение от 06.03.2003 N 44-О).
Постановление суда во всяком случае должно быть мотивированным. Оно может быть обжаловано в кассационном и надзорном порядке. При этом отсутствие каких-либо процедурных правил может быть восполнено судом путем непосредственного применения ч. 1 ст. 46 и ч. 3 ст. 123 Конституции и использования процессуальной аналогии.
 
Статья 23
1. Комментируемая статья регламентирует одно из личных конституционных прав человека. Все они имеют нечто общее в виде структуры института личных прав и свобод, предполагающей совокупность ряда элементов. Первый из них обеспечивает физическую неприкосновенность человека, второй - духовную неприкосновенность, а также его честь и достоинство, третий - это неприкосновенность частной и семейной жизни*(234). Общей характеристикой всех личных прав является присутствие в их содержании такого важнейшего компонента, как "неприкосновенность".
Неприкосновенность означает, что отношения, возникающие в сфере частной жизни, не подвергаются интенсивному правовому регулированию. Баглай М.В. считает, что частную жизнь составляют те стороны личной жизни человека, которые он в силу своей свободы не желает делать достоянием других. Это своеобразный суверенитет личности, означающий неприкосновенность ее "среды обитания"*(235). Романовский Г.Б. полагает, что частная жизнь охватывает круг неформального общения, вынужденные связи (с адвокатами, врачами, нотариусами и т.д.), собственно внутренний мир человека (личные переживания, убеждения, быт, досуг, хобби, привычки, домашний уклад, симпатии), семейные связи, религиозные убеждения*(236). С точки зрения ГК неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна рассматриваются как нематериальные блага (ст. 150), а одним из принципов гражданского законодательства является недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела (п. 1 ст. 1 ГК).
В Определении КС РФ от 09.06.2005 N 248-О содержится определение того, что из себя представляет право на неприкосновенность частной жизни: оно означает предоставленную человеку и гарантированную государством возможность контролировать информацию о самом себе, препятствовать разглашению сведений личного, интимного характера. В понятие "частная жизнь" включается та область жизнедеятельности человека, которая относится к отдельному лицу, касается только его и не подлежит контролю со стороны общества и государства, если она носит непротивоправный характер. Однако, как указал Европейский Суд по правам человека, "основная цель статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод состоит в защите отдельного лица от своевольного вмешательства государственных властей". Определяя меру наказания в виде лишения свободы за совершенное преступление, государство не оказывает самовольное вмешательство в частную жизнь гражданина, а лишь выполняет свою функцию по защите общественных интересов (постановление от 28.05.1985 "Абдулазис, Кабалес и Балкандали против Соединенного Королевства").
Право на неприкосновенность частной жизни с точки зрения его нормативного содержания означает неприкосновенность личных и семейных тайн, чести и доброго имени человека, а также тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Все компоненты права на неприкосновенность частной жизни образуют, по мнению Петрухина И.Л., некое единство - комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права. Неприкосновенность частной жизни - непрерывно поддерживаемое состояние, в котором реализуется правовой статус гражданина в этой сфере жизнедеятельности*(237).
Если представить право на частную жизнь граждан как совокупность гарантированных им тайн, то среди них можно различать тайны личные (никому не доверенные) и тайны профессиональные (доверенные представителям определенных профессий для защиты прав и законных интересов граждан). В этом смысле к личным тайнам следовало бы отнести тайну творчества и общения, тайну семейных и интимных взаимоотношений, тайну жилища, дневников, личных бумаг, тайну почтово-телеграфной корреспонденции и телефонных переговоров. Профессиональные тайны - это медицинская тайна, тайна судебной защиты и представительства, тайна исповеди, тайна усыновления, тайна предварительного следствия, тайна нотариальных действий и записей актов гражданского состояния*(238).
Комментируемая норма о праве на неприкосновенность частной жизни и личную тайну была применена Конституционным Судом РФ при рассмотрении запроса Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа о проверке конституционности п. 2 ст. 14 Федерального закона "О судебных приставах" (Постановление КС РФ от 14.05.2003 N 8-П*(239)).
Позиция заявителя состояла в том, что положения указанного Закона, уполномочивающие судебного пристава-исполнителя истребовать в банке справки о составляющих банковскую тайну вкладах физических лиц без запроса (согласия) суда, нарушают конституционные права клиентов банков на неприкосновенность частной жизни и личную тайну (ч. 1 ст. 23 Конституции) и вступают в противоречие с положениями иных федеральных законов.
Конституционный Суд пришел к выводу о том, что из конституционных гарантий неприкосновенности частной жизни, личной тайны и недопустимости распространения информации о частной жизни лица без его согласия вытекают как право каждого на сохранение в тайне сведений о его банковских счетах и банковских вкладах и иных сведений, виды и объем которых устанавливаются законом, так и соответствующая обязанность банков, иных кредитных организаций хранить банковскую тайну, а также обязанность государства обеспечивать это право в законодательстве и правоприменительной практике. Тем самым Конституция определяет основы правового режима и законодательного регулирования банковской тайны как условия свободы экономической деятельности, вытекающей из природы рыночных отношений, и гарантии права граждан на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также как способа защиты сведений о частной жизни граждан, в том числе об их материальном положении, и защиты личной тайны.
Институт банковской тайны по своей природе и назначению имеет публично-частный характер и направлен на обеспечение условий для эффективного функционирования банковской системы и гражданского оборота, основанного на свободе его участников; одновременно данный институт гарантирует основные права граждан и защищаемые Конституцией интересы физических и юридических лиц. Исходя из этих конституционных гарантий, банковская тайна обеспечивает охрану сведений, разглашение которых может нарушить права клиента, а пределы возложенной на банк обязанности хранить банковскую тайну определяются законом.
Федеральный законодатель вправе возложить на банк, иную кредитную организацию обязанность по предоставлению государственным органам и их должностным лицам сведений, составляющих банковскую тайну, только в пределах и объеме, необходимых для реализации указанных в Конституции целей, включая публичные интересы и интересы других лиц. Кроме того, федеральный законодатель вправе установить в законе как круг и полномочия органов, на которые возложено осуществление публичной функции исполнения решений судов, так и соответствующие этим полномочиям обязанности других органов и организаций.
Итоговый вывод, к которому пришел Суд, состоит в том, что оспариваемые положения не противоречат Конституции в том конституционно-правовом смысле, который выявлен Судом исходя из его нормативного единства с положениями п. 2 ст. 12 того же Федерального закона, и в той мере, в какой ими предусматривается право судебного пристава-исполнителя в связи с исполнением постановления суда запрашивать и получать в банках, иных кредитных организациях необходимые сведения о вкладах физических лиц в таком размере, который требуется для исполнения исполнительного документа, и в пределах, определяемых постановлением суда, а банк, иная кредитная организация обязаны предоставить такие сведения в пределах задолженности, подлежащей взысканию согласно исполнительному документу.
В Определении КС РФ от 14.07.1998 N 86-О "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" по жалобе гражданки И.Г. Черновой"*(240) была сформулирована правовая позиция, в силу которой осуществление оперативно-розыскных мероприятий, в том числе наблюдения (предполагающего при современном уровне развития техники наблюдение за тем, что происходит в жилище гражданина и без проникновения в жилище), возможно лишь в целях выполнения задач и при наличии оснований, предусмотренных федеральным законом, а также соответствующего судебного решения. Следовательно, Закон об ОРД не допускает сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни проверяемого лица, если это не связано с выявлением, предупреждением, пресечением и раскрытием преступлений, а также выявлением и установлением лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, и другими законными задачами и основаниями оперативно-розыскной деятельности. При этом согласно абз. 4 ч. 7 ст. 5 данного Закона органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещается разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали известными в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (в данном случае, если они относятся к преступному деянию).
Кроме того, оспариваемое положение ч. 1 ст. 6 следует рассматривать, отметил Конституционный Суд, в единстве с предписанием ч. 2 ст. 8 о том, что проведение оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционное право граждан на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения и при наличии информации: о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, по которому производство предварительного следствия обязательно; о лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное деяние, по которому производство предварительного следствия обязательно; о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ. Как следует из ч. 2 ст. 8, при проведении любых оперативно-розыскных мероприятий, в том числе наблюдения, конституционное право гражданина на неприкосновенность жилища не может быть ограничено без судебного решения.
В Определении от 19.06.2007 N 483-О-О Конституционным Судом был сделан вывод о том, что закрепление в ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан особого правового режима информации, содержащей врачебную тайну, и специального порядка ее предоставления (в том числе путем ее истребования органами дознания, предварительного следствия, прокурором или судом по собственной инициативе либо по ходатайству сторон) не исключает возможность получения данной информации как непосредственно самим гражданином, которого она касается, так и его представителем (защитником). Предоставление указанным лицам такой возможности обеспечивается положениями не только названной статьи Основ, но и ст. 31.
Создание и широкое применение компьютеризированных баз данных о гражданах государственными и частными организациями приводит к эволюции конституционного права на неприкосновенность частной жизни. Обнаруживаются новые аспекты частной жизни. Информационный аспект становится преобладающим, что означает постепенный переход защиты частной жизни путем признания конституционного права на информационную неприкосновенность. Данные, получаемые в ходе переписи населения, ведения налоговыми органами учета расходов частных лиц, данные регистрационного учета являются необходимыми мерами вторжения в сферу частной жизни. Все эти меры необходимо осуществлять в определенных публичных целях при условии государственных гарантий по защите конфиденциальности собранной информации.
Право на защиту информации о частной жизни (право на информационное самоопределение) не относится к классическим основным правам. Оно получило свое развитие в течение последних трех десятилетий, в основном в судебных процессах в странах Западной Европы. Вместе с ч. 1 ст. 23 Конституции, закрепляющей право каждого на неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, защиты своей чести и доброго имени, ст. 24 обосновывает притязание на информационное самоопределение. Право на информационное самоопределение в рамках основного права на неприкосновенность частной жизни охватывает личную информацию в той мере, в какой она не защищена тайной переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23 Конституции) или правом неприкосновенности жилища (ст. 25 Конституции)*(241).
В настоящее время правовая основа защиты персональных данных в России стала приобретать ясные очертания, формируясь по двум направлениям. Принято специализированное законодательство, которое содержит правовые нормы, гарантирующие неприкосновенность частной жизни и регулирующие сферу защиты персональных данных. К специализированному законодательству относятся такие правовые акты, как Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных", Закон об информации, информационных технологиях и защите информации, Указ Президента РФ от 06.03.1997 N 188, утверждающий "Перечень сведений конфиденциального характера", и др. Информацией персонального характера являются также сведения о вкладах и счетах граждан в банках. Гражданское законодательство рассматривает в качестве информации о счетах и вкладах граждан сведения о наличии счета (вклада) в конкретной кредитной организации, владельце счета, произведенных операциях по счету. Такие сведения содержатся в первичных документах (платежных поручениях и т.п.), кассовых документах, различных ведомостях, выписках со счетов, причем в выписке из корреспондентского счета отражаются сведения в отношении всех клиентов банка за определенный период времени по всем операциям банка (порядковый номер операции, сальдо по счету, номер счета клиента, суммы платежа, ссылки на платежное поручение). С учетом того, что эта информация носит персональный характер, законодатель установил специальный правовой режим банковской тайны. В соответствии с п. 1 ст. 857 ГК банки гарантируют тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте. Проверяя конституционность ч. 2 и 4 ст. 182 УПК, Конституционный Суд в Определении от 19.01.2005 N 10-О*(242), выявив конституционно-правовой смысл оспоренных нормативных положений, пришел к выводу, что выемка документов, содержащих информацию о вкладах и счетах в банках и иных кредитных организациях, которая осуществляется в рамках следственных действий, проводимых в ходе уголовного судопроизводства, допустима, если эта информация имеет непосредственное отношение к обстоятельствам конкретного уголовного дела; выемка документов не должна приводить к получению сводной информации о всех клиентах банка; вынося постановление о возбуждении перед судом ходатайства о производстве выемки или обыска с целью изъятия документов о вкладах и счетах в банке или иной кредитной организации, следователь не вправе запрашивать информацию о счетах и вкладах, если такая информация не связана с необходимостью установления обстоятельств, значимых для расследования по конкретному уголовному делу, а кредитные организации, в свою очередь, не обязаны в этих случаях передавать органам следствия соответствующую информацию.
Конституционное право на защиту чести и доброго имени рассматривается Судом в качестве самостоятельного основного права (см. Определение КС РФ от 27.09.1995 N 69-О*(243)). Несмотря на то что право на неприкосновенность частной жизни предусмотрено в ч. 1 ст. 23 Конституции вместе с конституционным правом на защиту чести и доброго имени, нельзя полагать, что Конституция гарантирует защиту чести и доброго имени человека лишь в связи с охраной его частной жизни. Гарантией конституционного права на защиту чести и доброго имени является норма ст. 152 ГК. В двух своих решениях - в Определении от 27.09.1995 N 69-О и Определении от 08.04.2003 N 157-О *(244) - Конституционный Суд сформулировал правовую позицию, в силу которой реализация гражданами одних конституционных прав не должна блокировать осуществление других конституционных прав и, соответственно, реализация гражданином конституционного права на защиту чести и доброго имени не препятствует ему направлять сообщение о совершенном преступлении в порядке осуществления конституционного права на обращение в государственные органы, что и должны гарантировать суды общей юрисдикции.
Статья 152 ГК, определяющая порядок реализации конституционного права на защиту чести и доброго имени, находится в общей системе конституционно-правового регулирования, а потому суды общей юрисдикции при ее применении вправе и обязаны обеспечивать баланс названного конституционного права и права на личное обращение в государственные органы (ст. 33 Конституции) - с учетом того, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции).
Носителями конституционного права на защиту доброго имени могут быть не только граждане, но и юридические лица частного права (см. Определение КС РФ от 04.12.2003 N 508-О*(245)).
2. Конституционное право на тайну индивидуальных сообщений охватывает все виды коммуникаций между индивидами*(246). Одной из основных гарантий права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений является общая конституционная обязанность государства, состоящая в признании и защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции). Во исполнение этой обязанности приняты Федеральный закон от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи" (в ред. от 14.07.2008) и Федеральный закон от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (в ред. от 29.04.2008).
Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 31.10.1995 N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" (в ред. от 06.02.2007) обратил внимание судов на то, что результаты оперативно-розыскных мероприятий, связанных с ограничением конституционного права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также с проникновением в жилище против воли проживающих в нем лиц (кроме случаев, установленных федеральным законом), могут быть использованы в качестве доказательств по делам лишь тогда, когда они получены по решению суда на проведение таких мероприятий и проведены следственными органами в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством.
Согласно ст. 23 Конституции ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений допускается только на основании судебного решения, а в соответствии со ст. 25 проникновение в жилище против воли проживающих в нем лиц возможно не иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. Исходя из этого и учитывая, что Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие, Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 24.12.1993 N 13 "О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации" (в ред. от 06.02.2007) рекомендовал верховным судам республик, краевым, областным судам, судам городов федерального значения, судам автономной области и автономных округов, окружным (флотским) военным судам принимать к своему рассмотрению материалы, подтверждающие необходимость ограничения права гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений.
Районные суды и гарнизонные военные суды не могут отказать в рассмотрении таких материалов в случае представления их в эти суды. По результатам рассмотрения материалов судьей выносится мотивированное постановление о разрешении провести оперативно-розыскные или следственные действия, связанные с ограничением права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений или с проникновением в жилище, либо об отказе в этом.
 
Статья 24
1. Часть 1 комментируемой статьи придает особое значение защите информации о частной жизни лица, поскольку любое несанкционированное информационное вмешательство в сферу частных отношений не только умаляет достоинство личности (ч. 1 ст. 21 Конституции), делая ее объектом внешнего манипулирования, но и представляет реальную угрозу праву на неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны (ст. 23, 25 Конституции), иным правам и свободам, связанным с самоопределением личности (ст. 26, 28-30 и др.).
Характерно, что само понимание и развитие права на информационную защиту частной жизни было обострено примерами тоталитарных режимов ХХ в. с их стремлением к всеобщему наблюдению и тотальному контролю за личностью, наиболее провидчески описанному в известном романе Дж. Оруэлла "1984 год". Не менее актуальна эта проблема и в настоящее время в связи с изобретением и развитием технических средств наблюдения, которые позволяют без труда анонимно вторгаться в частную жизнь, с распространением электронно-компьютерных систем и информационных сетей, способных накапливать, хранить и использовать неограниченные базы индивидуальных данных и не дающих абсолютных гарантий их сохранности, с повышением чисто коммерческой ценности любой информации, в том числе информации о частной жизни.
Право на частную жизнь, в том числе на информационное невмешательство в нее, основывается на идее самоопределения и автономности личности, свободе индивида в приватной, интимной сфере его жизни от внешнего контроля со стороны государства и общества. Это сфера, куда не должна проникать правовая регламентация, но граница которой должна быть защищена законом. И хотя границу эту определить чрезвычайно трудно, она должна толковаться максимально широко в пользу личных прав.
В американской конституционной практике право на неприкосновенность частной жизни (прайвеси), иногда определяемое как "право быть оставленным в покое", первоначально возникло как потребность в защите от так называемой желтой прессы и в дальнейшем стало трактоваться весьма широко, включая защиту от произвольного вмешательства власти в частные отношения. Немецкая правовая доктрина сформулировала по этому поводу идею информационного суверенитета личности. Практика толкования Европейским Судом по правам человека ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающей право на неприкосновенность частной жизни, пошла по пути признания в этой норме весьма широкого объема правомочий, образующих "хартию личной независимости", подводя под понятие "частная жизнь" практически неограниченный круг отношений.*(247)
Американский ученый А. Вестин в книге "Приватность и свобода" сформулировал четыре формы приватности: "уединение", исходящее из потребности быть избавленным от наблюдения посторонних; "интимность", предполагающая замкнутость и добровольность общения; "сдержанность" как форма соблюдения психологического барьера с окружающими"; "анонимность" как стремление остаться неузнанным в общественном месте.*(248) Таким образом, частная, приватная сторона жизни покоится на естественных человеческих потребностях и интересах, противостоящих публичному вмешательству и контролю. Человек вправе контролировать свою личную жизнь и ограничивать доступ к ней кого бы то ни было.
Действующий в настоящее время Закон об информации, информационных технологиях и защите информации определяет информацию как сведения (сообщения, данные) независимо от формы их предоставления. Конфиденциальность информации определяется как обязательное требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя (ст. 2). Очевидно, что всякие сведения о частной жизни лица обладают конфиденциальным характером, однако определить их перечень в законе было бы затруднительно и вряд ли целесообразно, поскольку это неминуемо сужало бы понятие частной жизни и объем гарантий ее защиты. Бесспорно, что право на неприкосновенность частной жизни связано с целым рядом других основных прав и свобод, определяющих индивидуальность и автономию человеческой личности. Во всяком случае к конфиденциальной информации о частной жизни следует отнести сведения о расовом, национальном и социальном происхождении лица, данные о его духовном мире, об отношении к религии, о взглядах, мнениях и убеждениях, о морально-значимом поведении, данные о неофициальном общении и межличностных связях, семейных и интимных отношениях, сведения о принадлежности его к общественным объединениям, о здоровье, имуществе, доходах, о профессиональной деятельности, иные факты его биографии и жизни, которые он не считает возможным опубликовать. Лишь само лицо вправе определять, какие именно сведения имеют отношение к его частной жизни и какова степень чувствительности для него той информации о ней, раскрытие которой повлечет для него душевную боль или моральный ущерб.
Между тем существует другая проблема. Множество государственных и муниципальных органов, юридических и физических лиц в силу своей компетенции или характера и целей деятельности накапливают у себя, хранят и используют данные, в том числе в виде компьютерных баз и информационных систем, которые содержат сведения, относящиеся к частной жизни граждан, а в определенных случаях обязывают их предоставлять им информацию такого рода. Это прежде всего правоохранительные органы, органы специального учета и регистрации, налоговые службы, медицинские пенсионные учреждения, работодатели службы бытовых услуг, банковские, страховые, маркетинговые и иные коммерческие организации и службы и т.д.
Информация подобного рода может составлять содержание государственной, налоговой, врачебной, коммерческой, служебной, личной или семейной тайны. Специалисты насчитывают более 20 видов конфиденциальной информации, регулируемой сотнями законов и иных нормативных актов.*(249) С точки зрения требований ч. 1 ст. 24 Конституции наиболее уязвимой является такая информация, по которой можно персонифицировать отдельную личность и которая находится вне пределов постоянного контроля данного лица. Законодательство РФ выделяет информацию такого рода в отдельную категорию персональные данные, которая хотя и пересекается с формулой "информация о частной жизни", но не вполне идентична ей.
Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных" относит к персональным данным любую информацию, относящуюся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных), в том числе фамилию, имя, отчество, год, месяц, дату и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессию, доходы, другую информацию (ст. 3). Отдельно Закон выделяет биометрические персональные данные (ст. 11). Указанный Закон регулирует порядок обработки (сбора, систематизации, накопления, хранения, использования и распространения) персональных данных, в том числе с использованием средств автоматизации, для всех операторов, включая органы государственной власти и местного самоуправления, юридических и физических лиц.
Принципы и условия обработки персональных данных соответствуют основным требованиям международных актов - Конвенции "О защите личности в связи с автоматической обработкой персональных данных", принятой в 1981 г. Советом Европы, а также рекомендациями Комитета Министров государств - членов Совета Европы 1986 и 1987 г., касающихся использования и защиты персональных данных. Так, персональная информация относится к категории конфиденциальной и не может распространяться без согласия субъекта. Обработка персональных данных допускается только с согласия субъектов персональных данных, за исключением случаев, перечисленных в законе. Сбор персональных данных должен осуществляться законным и добросовестным образом, исключительно в соответствии с определенными и заявленными целями и законными полномочиями оператора. Сведения должны носить точный и достоверный характер и не превышать необходимого для данных целей объема и срока хранения (ст. 6, 7).
Закон особо оговаривает недопустимость обработки специальных категорий персональных данных, касающихся расовой, национальной принадлежности, политических взглядов, религиозных или философских убеждений, состояния здоровья, интимной жизни. Хотя и здесь предусмотрены определенные исключения (ст. 10). Одним из условий автоматизированной обработки персональных данных является то, что такая обработка сама по себе не может порождать юридические последствия в отношении субъекта этих данных (ч. 1 ст. 16).
Субъект персональных данных при определенных условиях имеет право доступа к своим персональным данным, право на получение сведений об их содержании, источнике получения и иных лицах, имеющих доступ к его данным от оператора, о целях и способах обработки данных, право требовать их уточнения, блокирования или уничтожения. Он также дает письменное согласие на включение своих персональных данных в общедоступные источники (справочники, адресные книги и т.п.) (ст. 8, 14-17).
Закон налагает на оператора обязанность принимать необходимые организационные и технические меры для защиты персональных данных от неправомерного или случайного доступа к ним, уничтожения, изменения, блокирования, копирования, распространения, а также от иных неправомерных действий. Контроль и надзор за обработкой персональных данных возлагается также на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере информационных технологий и связи (ст. 23).
Следует отметить, что конфиденциальность и защита персональных данных и информации о частной жизни предусматривается и целым рядом других федеральных законов: гл. 14 ТК, ст. 61, 68 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, ст. 9 Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", ст. 139 СК, ст. 41 Закона о СМИ, ст. 3 Закона свободе совести и о религиозных объединениях, ст. 53 Федерального закона "О связи", ст. 16 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (в ред. от 08.04.2008) и т.д.
За нарушение требований по обеспечению безопасности персональных данных и конфиденциальности информации о частной жизни лица законодательство предусматривает гражданскую, административную (ст. 13.11 КоАП и др.), дисциплинарную и иную ответственность. Наиболее опасные посягательства в этой сфере влекут ответственность по УК: за нарушение неприкосновенности частной жизни, включая незаконное собирание или распространение сведений о частной жизни лица без его согласия (ст. 137), нарушение тайны связи (ст. 135), незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну (ст. 183), неправомерный доступ к компьютерной информации и иные преступления в этой сфере (ст. 272-274).
Вместе с тем тогда, когда это представляет собой необходимую в демократическом обществе меру, направленную на защиту основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства, федеральным законом в силу ч. 3 ст. 55 Конституции могут быть предусмотрены определенные ограничения права каждого на защиту информации о его частной жизни, которые не могут посягать при этом на существо конституционного права.
Так, Федеральный закон "О персональных данных" делает исключение из общего требования о согласии субъектов на обработку их персональных данных для случаев, когда обработка персональных данных осуществляется на основании федерального закона, устанавливающего ее цель, условия получения и круг субъектов персональных данных, а также определяет полномочия оператора. Кроме того, предусмотрен ряд случаев, когда это оправдано публичными интересами или интересами самого субъекта (ст. 6, 10). Исключения, в частности, допускаются, когда обработка персональных данных необходима в связи с осуществлением правосудия или осуществляется в соответствии с законодательством о безопасности, об оперативно-розыскной деятельности, в соответствии с уголовно-процессуальным или уголовно-исполнительным законодательством (ст. 10, 11, 14 и др.).
При этом, однако, всеми государственными органами и должностными лицами должны соблюдаться указанные выше общие принципы сбора и обработки информации о частной жизни граждан, включая законность целей и полномочий, добросовестность, достоверность, достаточность соответствующих сведений и т.п., а у граждан должна оставаться возможность контроля за такой информацией и судебной защиты своих прав.
Наиболее уязвимой с этой точки зрения представляется сфера оперативно-розыскной деятельности, которой в настоящее время занимается значительное количество специальных служб, а способы их деятельности сами по себе предполагают конспиративный, негласный, тайный характер, включая сбор информации о частной жизни. Практика и ряд исследований отмечают при этом недопустимую неопределенность и размытость правового регулирования оперативно-розыскной деятельности, отсутствие законной процедуры, неадекватно широкое усмотрение спецслужб в определении своих полномочий, неэффективность контроля и судебной защиты от возможного произвола, что существенно снижает уровень гарантий неприкосновенности частной жизни.*(250)
Следует отметить, что право на конфиденциальность частной жизни в определенных случаях может вступать в конфликт с правом свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции). Речь идет о государственных и общественных деятелях, известных личностях и популярных персонах, представляющих общественный интерес. Судебная практика, в том числе практика Европейского Суда по правам человека, признает, что личная жизнь таких лиц должна быть более открыта для публики, однако поиск пределов этой открытости и баланса интересов представляется пока незаконченным.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет право каждого на доступ не только к своей персональной информации, но к любым другим сведениям, непосредственно затрагивающим права и свободы, обязывая органы государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц обеспечивать возможность ознакомления с соответствующими документами и материалами. Указанное право корреспондирует не только принципу свободы информации (ч. 4 ст. 29 Конституции), но и праву каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, в том числе и в суде (ст. 45, 46 Конституции).
Закон об информации, информационных технологиях и защите информации разделяет информацию на общедоступную и информацию, доступ к которой может быть ограничен федеральными законами. К информации ограниченного доступа относятся сведения, составляющие государственную и иную тайну. Критерии отнесения к соответствующей категории тайны и перечни конфиденциальных сведений должны быть установлены федеральными законами. Вместе с тем не может быть ограничен доступ:
- к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления;
- информации о состоянии окружающей среды;
- информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (кроме сведений, составляющих государственную или служебную тайну);
- информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан и организаций такой информацией;
- иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами (ч. 4 ст. 8).
Статья 140 УК устанавливает уголовную ответственность должностных лиц за неправомерный отказ в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан. А ст. 237 УК вводит уголовную ответственность за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей.
В Постановлении от 18.02.2000 N 3-П*(251) Конституционный Суд сформулировал важные позиции, касающиеся получения информации (речь шла о материалах прокурорской проверки), непосредственно затрагивающей права и интересы заявителя. Конституционный Суд РФ указал, в частности, что право каждого на получение информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы, и корреспондирующая этому праву обязанность органов государственной власти и их должностных лиц предоставить такую информацию не могут быть полностью исключены, что привело бы к недопустимому умалению самого конституционного права. Установленные пределы ограничения должны быть соразмерны и могут быть обусловлены исключительно содержанием информации. Рациональная организация деятельности органов власти не может служить основанием для ограничения этого права. При этом суд не может быть лишен возможности определять, обоснованно ли по существу признание тех или иных сведений не подлежащими распространению.
 
Статья 25
1. Право на неприкосновенность жилища относится к личным правам и свободам, призванным обеспечить охрану жизни, свободы, достоинства человека как личности и других прав, связанных с его частной жизнью. Оно обеспечивается тем, что никто не имеет права без законного основания войти в жилище, а также оставаться в нем против воли проживающих в нем лиц*(252).
"Под неприкосновенностью жилища, - пишет П.Ю. Тюрин, - необходимо понимать особое состояние личного, индивидуального и недоступного посторонним места, призванного обеспечить, охранять и гарантировать комфортное проживание, протекание естественно-необходимых процессов, целостность и сохранность информации о частной, интимной стороне жизни лица, его личные и семейные тайны на данной закрытой территории (жилище), а также гарантию от нежелательного их (тайн) поиска и распространения различными незаконными способами и приемами как со стороны любых физических лиц, так и государства, его органов и институтов.
Конституционное право на неприкосновенность жилища - это установленные в Конституции РФ и нормах международного права социальные правомочия человека и гражданина по обеспечению безопасного и комфортного проживания, предусматривающие свободное волеизъявление лица при принятии решения о допуске посторонних в свое жилище (пространственно ограниченное помещение)"*(253). Объем нормативного содержания данного права, от которого в свою очередь зависит его социальная ценность, предопределяется тем, насколько широко истолковываются ключевые для нормы конституционно-правовые понятия "никто" и "жилище".
Обычно комментируемую норму рассматривают как регулирующую отношения между должностными лицами государственных органов и гражданами в целях обеспечения свободы от незаконных обысков. Конкретные гарантии вытекающей из этого сегмента конституционной нормы ст. 25 права граждан содержатся в УПК, Законе о милиции, Законе об ОРД и других нормативных правовых актах. Однако главное социальное благо, которое охраняется с помощью положений ст. 25, - это обособление гражданина, его уединение, выражаемое в связи понятий "жилище" и "проживание". Жилище приобретает особый статус неприкосновенности только в случае проживания в нем гражданина. Наиболее распространенной трактовкой того, что из себя представляет проживание, является то, что это место для сна и отдыха, в связи с чем одним из признаков жилища оказывается наличие в жилище кровати. Однако возможна и иная интерпретация понятия "проживание" - как охватывающего всю жизнедеятельность человека - и сон, и отдых, и приготовление пищи, и труд. Но поскольку в качестве охраняемого социального блага при такой трактовке выступает состояние уединения человека, то в таком случае конституционная норма обязывает не только должностных лиц государства, но и частных лиц воздерживаться от нарушения неприкосновенности жилища. Соответственно, одно частное лицо может обжаловать в суде нарушение своего конституционного права на неприкосновенность жилища действиями другого частного лица. В таком случае основное право ст. 25 опосредует взаимоотношения между частными лицами, создавая прямой горизонтальный эффект. То есть данное право не только выступает в качестве защитного средства от действий государственной власти, но и закладывает основные принципы организации социальной жизни*(254). В связи с этим нельзя исключать возможность действия комментируемой нормы в таких частно-правовых отношениях, как отношения между, к примеру, арендодателем жилья и арендатором.
Вопрос о том, что следует понимать под жилищем, рассматривался Конституционным Судом в Определении от 12.05.2005 N 166-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Котовой Светланы Евгеньевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 10 статьи 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации"*(255). По мнению заявительницы, отсутствие в перечне объектов недвижимости, признаваемых жилищем в п. 10 ст. 5 УПК, расположенных на территории индивидуального домовладения нежилых помещений, конструктивно обособленных от жилого дома, но используемых для обеспечения жизнедеятельности проживающих в нем лиц, обусловило допустимость производства в таких помещениях ее домовладения обыска без судебного решения и повлекло нарушение ее прав, гарантированных ст. 25 и ч. 2 ст. 55 Конституции.
Конституционный Суд пришел к выводу, что в УПК определен судебный порядок получения разрешения на производство конкретных следственных действий в жилище - осмотра, обыска, выемки и др. (ст. 165) - и установлено, что к понятию "жилище" относятся индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и используемое для постоянного или временного проживания, а равно иное помещение или строение, не входящее в жилищный фонд, но используемое для временного проживания (п. 10 ст. 5).
По смыслу названной нормы, условием отнесения нежилых помещений и строений, не входящих в жилой фонд, к жилищу является факт их использования для временного проживания. Сама по себе данная норма направлена на обеспечение реализации ст. 25 Конституции в сфере уголовно-процессуального законодательства, не исключает гарантии неприкосновенности в отношении хозяйственных построек, находящихся на территории индивидуального домовладения, а потому не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявительницы. Следует отметить, что УК в примечании к ст. 139 содержит практически аналогичное понятие жилища с той лишь разницей, что в УПК используется словосочетание "используемое для... проживания", а в УК - "предназначенное... для проживания". Жилищный кодекс понятия "жилище" не содержит, в нем есть понятия "жилое помещение" и "жилой фонд", которые не идентичны понятию "жилище".
Комментируемая статья находится в системной связи с положениями ч. 1 ст. 27 и ст. 40 Конституции. При определении места жительства гражданина предполагается, что гражданин находится всегда в определенном месте, имеет юридически зафиксированное жилище, которое является для него основным, куда он, после какого бы то ни было длительного отсутствия, намеревается вернуться и основать свое проживание. В Постановлении КС РФ от 14.04.2008 N 7-П*(256) отмечалось, что изменились и критерии (принципы) отнесения строений к жилищному фонду. Конституционно-правовое понятие "жилищный фонд" (ч. 3 ст. 40 Конституции) конкретизируется в ЖК и в подзаконных нормативных актах (ч. 3 ст. 15 и ст. 19 ЖК). В соответствии с Положением о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 13.10.1997 N 130, государственному учету подлежат независимо от формы собственности жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания.
В отличие от прежнего порядка государственного учета жилищного фонда, основанного на критерии функционального назначения строения, действующая в настоящее время система государственного учета жилищного фонда, исходя из нового гражданского и жилищного законодательства РФ, основывается на критерии фактической пригодности жилого строения для постоянного проживания и не исключает возможности включения жилых строений на садовых земельных участках, пригодных для проживания, в состав индивидуального жилищного фонда.
Понятие "жилище" содержится в сохраняющем действие постановлении Пленума ВС СССР от 05.09.1986 N 11 "О судебной практике по делам о преступлениях против личной собственности". В соответствии с ним "жилище - это помещение, предназначенное для постоянного или временного проживания людей (индивидуальный дом, квартира, комната в гостинице, дача, садовый домик и т.п.), а также те его составные части, которые используются для отдыха, хранения имущества либо удовлетворения иных потребностей человека (балконы, застекленные веранды, кладовые и т.п.).
Не могут признаваться жилищем помещения, не предназначенные и не приспособленные для постоянного или временного проживания (например, обособленные от жилых построек погреба, амбары, гаражи и другие хозяйственные помещения)".
В силу ст. 25 Конституции комплекс недвижимости, находящийся на земельном участке, принадлежащем собственнику, в который входят непосредственно жилой дом и отдельно стоящие нежилые помещения (сараи и гараж), как огороженная отдельно частная собственность, охраняется режимом неприкосновенности и называется единым понятием "жилище"; на нарушение его неприкосновенности против воли собственника необходимо решение суда. Такая аргументация имеет под собой юридические основания.
Исходя из смысла ч. 2 ст. 262 ГК ("Земельные участки общего пользования. Доступ на земельный участок"), огороженный земельный участок со всеми находящимися на его территории постройками является неприкосновенным, так как вход на участок без разрешения собственника не допускается. Неприкосновенность жилища в смысле ст. 25 Конституции тем самым означает прежде всего "физическую" неприкосновенность, т.е. недопустимость физического проникновения без законных оснований в пределы территории, охватываемой понятием "жилище". Что же касается неприкосновенности собственности как конституционно-правового принципа (ст. 35) и принципа гражданского права (п. 1 ст. 1 ГК), то они прежде всего обеспечивают устойчивость, ненарушаемость правового титула собственника.
Европейский Суд по правам человека относит в своих решениях к жилищу помимо жилого дома адвокатскую контору, исходя при этом из того, что вести деятельность, которую можно отнести к профессиональной или деловой, можно с таким же успехом и со своего места жительства и, наоборот, можно заниматься делами, которые не относятся к профессиональной сфере, в офисе или коммерческих служебных помещениях. К жилищу Суд относит также помещения по месту работы, принадлежащие гражданам транспортные средства, цыганские фургоны по признаку проживания в них цыган, что связано с их традиционным образом жизни, а применительно к компаниям - также их торговые помещения, помещения штаб-квартир и местных представительств. Однако земельный участок, на котором планировалось построить дом для последующего проживания в нем, Европейским Судом к жилищу не отнесен.
Практика Европейского Суда по правам человека по вопросам определения критериев для отнесения различного рода помещений к жилищу граждан при ее оценке может, таким образом, характеризоваться как неоднозначная, однако так или иначе названный Суд связывает жилище граждан с использованием либо с намерением использовать такие помещения для личной жизни, для проживания. Такой вывод прямо следует из его постановления от 18.01.2001, в п. 99 которого говорится, что ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод не содержит формулировки права на обеспечение жилищем. Прецедентное право Европейского Суда тоже не признает такого права. Хотя, несомненно, желательно, чтобы каждый имел место, где он мог бы проживать с достоинством и которое он мог бы назвать домом. К сожалению, в Договаривающихся Государствах многие не имеют жилища. Вопрос о том, выделяет ли государство фонды для обеспечения каждого жильем, является политическим вопросом.
2. Проникновение в жилище, нарушающее конституционное право ст. 25, возможно и без физического проникновения. Как указывалось в жалобе И.Г. Черновой в Конституционный Суд, п. 6 ч. 1 ст. 6 Закона об ОРД, предусматривающий наблюдение как одно из оперативно-розыскных мероприятий, противоречит ст. 23-25 Конституции. По мнению заявительницы, при современном уровне развития техники наблюдение за тем, что происходит в жилище гражданина, вплоть до его интимной жизни, возможно и без проникновения в помещение; фактически такое наблюдение равнозначно проникновению в жилище, что является незаконным вторжением в частную жизнь и одновременно - нарушением права на неприкосновенность жилища. Суд не согласился с доводами заявительницы.
В Определении КС РФ от 14.07.1998 N 86-О отмечалось, что в ч. 1 ст. 6 лишь перечисляются виды оперативно-розыскных мероприятий, но не определяются порядок и условия их проведения. Осуществление оперативно-розыскных мероприятий, в том числе наблюдения, возможно лишь в целях выполнения задач, предусмотренных ст. 2 названного Закона, и при наличии оснований, указанных в его ст. 7. Следовательно, указанный Закон не допускает сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни проверяемого лица, если это не связано с выявлением, предупреждением, пресечением и раскрытием преступлений, а также выявлением и установлением лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, и другими законными задачами и основаниями оперативно-розыскной деятельности. При этом согласно абз. 4 ч. 7 ст. 5 органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещается разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали известными в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (в данном случае, если они относятся к преступному деянию).
Кроме того, оспариваемое положение ч. 1 ст. 6 следует рассматривать в единстве с предписанием ч. 2 ст. 8 о том, что проведение оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционное право граждан на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения и при наличии информации: о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, по которому производство предварительного следствия обязательно; о лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное деяние, по которому производство предварительного следствия обязательно; о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ. Как следует из ч. 2 ст. 8, при проведении любых оперативно-розыскных мероприятий, в том числе наблюдения, конституционное право гражданина на неприкосновенность жилища не может быть ограничено без судебного решения.
Проникновение в жилище помимо воли проживающих в нем лиц возможно только в случаях, установленных федеральным законом. Поскольку подзаконные акты принимаются на основании и во исполнение федеральных законов, они не могут устанавливать случаи подобного рода.
Конституция, провозглашая в комментируемой статье неприкосновенность жилища, вместе с тем допускает возможность ограничения права граждан на неприкосновенность жилища, но не иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. Именно такой случай и предусмотрен ст. 75 Закона об исполнительном производстве, которая направлена на судебную защиту прав взыскателей в стадии исполнения судебного решения и не может расцениваться как нарушающая конституционные права заявителя (Определение КС РФ от 21.12.2004 N 425-О, касающееся положений ст. 9.1 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и п. 2 ст. 75 Закона об исполнительном производстве*(257)).
В целях выполнения возложенных на милицию обязанностей п. 18 ст. 11 Закона о милиции ее сотрудникам предоставляется право беспрепятственно входить в жилые и иные помещения граждан и осматривать их, но только в строго ограниченных случаях: при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений; при наличии достаточных данных полагать, что в помещении совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай; для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках.
Таким образом, законодатель, в соответствии со ст. 25 Конституции устанавливая федеральным законом условия, при которых допускается проникновение работников милиции в жилище против воли проживающих в нем лиц, исходит из того, что подобные действия вызываются необходимостью принятия именно оперативных, не терпящих отлагательства мер по защите жизни, здоровья, достоинства, личной неприкосновенности (ст. 20-22 Конституции), иных прав и свобод граждан. Это согласуется с положениями ч. 3 ст. 55 Конституции и не нарушает справедливый баланс между правами граждан и правомерными интересами общества и государства, основанный на конституционно значимых целях и ценностях, защищаемых Конституцией (Определение КС РФ от 06.03.2001 N 61-О, касающееся п. 18 ст. 11 Закона о милиции)*(258).
Проникновение в жилище помимо воли проживающих там лиц допускается в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. По буквальному смыслу нормы становится возможной выдача судебного решения на основе прямого действия комментируемой статьи в случаях, не установленных законом. Существует и иное представление о данной норме. И.Л. Петрухин считает, что на самом деле смысл этой нормы состоит в том, что закон должен предусматривать все случаи правомерного проникновения в жилище, но в некоторых из них требуется еще, чтобы было выдано судебное решение*(259). Полагаем, что с учетом признания "горизонтального эффекта" действие комментируемой нормы в отношениях между частными лицами, когда федеральный закон не в состоянии охватить все возможные ситуации, в условиях пробельности, конституционная гарантия в виде необходимости получения судебного решения в случаях, не установленных законом, не лишена смысла. Судебное решение представляет собой форму судебного контроля за законностью (правомерностью) проникновения в жилище помимо воли проживающих там лиц.
В упомянутом выше Определении от 14.07.1998 N 86-О "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" по жалобе гражданки И.Г. Черновой" Конституционный Суд обратил внимание на особый характер полномочий суда по осуществлению процедуры независимого одобрения оперативно-розыскных мероприятий, связанных с ограничениями конституционных прав граждан, указав при этом на то, что предусмотренные его ст. 9 правила судебного рассмотрения и соответствующая процессуальная мера (санкция судьи) связаны с решением задач уголовно-правового характера, хотя сама по себе данная процедура не является ни судебным разбирательством, ни даже подготовительными действиями к судебному заседанию. Открытости, гласности и состязательности сторон в этом процессе быть не может, ибо в противном случае негласные по своему характеру оперативно-розыскные мероприятия стали бы просто невозможны, а сама оперативно-розыскная деятельность утратила бы смысл. Именно поэтому судебное решение выдается органу - инициатору проведения оперативно-розыскных мероприятий и не выдается проверяемому лицу.
Вместе с тем поскольку в этой процедуре суд общей юрисдикции действует непосредственно в силу требований ч. 2 ст. 23 и ст. 25 Конституции и в рамках, определяемых ее ст. 46, 118 и 126, его решения, их содержание и форма должны отвечать общим требованиям, предъявляемым к любым процессуальным решениям, которые должны быть законными, обоснованными и мотивированными. Часть 4 ст. 9 Закона об ОРД прямо предусматривает, что по результатам рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища при проведении оперативно-розыскных мероприятий судья выносит мотивированное постановление, заверенное печатью, которое выдается инициатору проведения оперативно-розыскного мероприятия. Каких-либо предписаний, освобождающих суд от выполнения требования о мотивированности вынесенного решения, оспариваемая норма не содержит.
 
Статья 26
1. Нормативное содержание основного права, зафиксированного в ч. 1 комментируемой статьи (первое предложение), может быть выявлено только в связи со значением понятия национальная принадлежность. Субъектом такой принадлежности является каждый, кто находится под юрисдикцией РФ. Нормативное значение комментируемого положения проявляется в системном единстве с содержащимися в абз. 1 преамбулы и ч. 1 ст. 3 Конституции положениями о многонациональном народе РФ как субъекте высшего уровня социально-политической, национально-этнической, социокультурной самоидентификации. Соответственно, каждый из составляющих многонациональный народ РФ индивидуумов имеет свою национальность (принадлежит к национальности) и может - в соответствии с конституционно признанными возможностями - ее определять и указывать.
Фактическая национальная идентичность, т.е. принадлежность человека к определенной нации как исторически сложившейся устойчивой общности людей, возникшей на базе общности языка, территории, экономической жизни и психического склада, проявляющегося в общности культуры, не тождественна значению понятия "национальная принадлежность" в его конституционно-правовом смысле. Сама конструкция соответствующей нормы, закрепляющей право, т.е. субъективные возможности человека, связанные с определением и указанием своей национальной принадлежности, свидетельствует о вариантах такого выбора; это означает, что национальная принадлежность не может быть жестко детерминирована исключительно генетическими и этническими факторами происхождения человека, так как в противном случае ни о каком выборе (конституционном праве) говорить не пришлось бы. В то же время следует учитывать, что такой выбор не может основываться исключительно на субъективных, индивидуально-оценочных представлениях человека; в конституционно-правовом аспекте национальная принадлежность принципиально идентифицируется в том числе по объективным критериям (антропоморфные признаки, язык, психический склад, культурный архетип, образ жизни и т.п.). Но эти признаки могут основываться не на национально-этническом происхождении, а быть приобретенными в силу длительного пребывания человека в соответствующей (новой по сравнению с генетическими корнями) социокультурной среде. В случае же, например, судебного спора по поводу возможности реализации человеком своего права на определение национальной принадлежности данные факторы национальной самоидентификации личности могут и должны иметь такое значение, которое возможно оценить в судебном порядке.
Так, Чкаловским районным судом Екатеринбурга было рассмотрено дело по заявлению Л. об установлении того факта, что она является по рождению немкой. Суд исходил из того, что действующим законодательством порядок определения национальной принадлежности гражданина не установлен. Наличие в свидетельстве о рождении гражданина указания на национальную принадлежность его родителей само по себе не есть определение национальной принадлежности данного гражданина. Действовавший ранее порядок определения гражданином своей национальной принадлежности по национальной принадлежности отца или матери, указанной в свидетельстве о рождении, с внесением соответствующих данных в паспорт, более не действует, и гражданин лишен возможности определить свою национальную принадлежность в установленном законом порядке. Вместе с тем Суд указал, что поскольку Конституция, включая ее нормы ч. 1 ст. 26, имеет высшую юридическую силу и прямое действие, установление национальной принадлежности в судебном порядке посредством установления соответствующего юридического факта представляется допустимым*(260).
Нормативный смысл права публичной национальной самоидентификации может заключаться также в самой по себе правовой возможности как таковой - определять или не определять, указывать или не указывать свою национальную принадлежность для юридически значимых целей внешнего, публичного характера. Право определять и указывать свою национальную принадлежность означает, что каждый может как воспользоваться названной возможностью, так и отказаться от нее. При этом акты "определение" и "указание" нельзя содержательно разделять: их необходимо полагать двумя неразрывными моментами национальной самоидентификации личности, поскольку определенное, но не выраженное вовне решение не сможет порождать правовые последствия совершенного выбора. В советский период российской государственности документирование национальности полагалось принципиально значимым и обязательным. Современные стандарты прав и свобод человека исключают возможность такого публичного вменения, а равно и отождествления понятий "гражданство" и "национальная принадлежность". Согласно Положению о паспорте гражданина РФ, утвержденному постановлением Правительства РФ от 08.07.1997 N 828 (в ред. от 28.03.2008) не только не предусматривается фиксация в паспорте сведений о национальной принадлежности гражданина, но и запрещается вносить в паспорт не предусмотренные прямо сведения, отметки и записи.
Конституционный Суд РФ принял несколько определений, в которых, отказывая в рассмотрении обращений граждан по существу, как не соответствующих критерию их допустимости, фактически констатировал отсутствие на практике ситуаций, позволяющих связать угрозу нарушения конституционных прав и свобод с отсутствием графы "национальность" в паспорте гражданина РФ (см., например, Определение КС РФ от 18.07.2006 N 346-О*(261)). Нет оснований утверждать также, что исключение из паспорта графы о национальности не соответствует иным положениям Конституции.
Комментируемое право является личным, в этом плане его важные нормативные характеристики дополняются вторым предложением ч. 1 ст. 26, которое закрепляет принципиальную недопустимость принуждения к национальному самоопределению, не предполагает с необходимостью официальное фиксирование, документирование соответствующей информации. Свою национальность можно при желании указать, сделав соответствующее заявление (ссылку) в автобиографии, резюме, Интернете, СМИ, любом публичном выступлении или при социологическом опросе. При таком подходе нельзя утверждать и того, что до достижения возраста 16 лет национальность ребенка может быть определена и указана, если в этом есть необходимость, только по воле родителей. Возможность внешнего (несемейного) характера для такой идентификации конституционно исключена, поскольку она ничем не будет отличаться от принуждения. Если же родители самостоятельно принимают решение о необходимости национальной идентификации ребенка, то они должны, во всяком случае, учитывать, что, во-первых, соответствующее конституционное право ребенка законодательно не ограничено, а во-вторых, в соответствии со ст. 57 СК ребенок вправе выражать свое мнение при решении в семье любого вопроса, затрагивающего его интересы, учет же мнения ребенка, достигшего возраста 10 лет, обязателен, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам.
С юридической точки зрения определение национальной принадлежности не влечет каких-либо правовых последствий, ибо Конституция (ст. 19) гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы и национальности. Императивность принципа недискриминации по данному признаку обеспечивает, в частности, УК, который предусматривает уголовную ответственность за нарушение равенства прав и свобод в зависимости от расы и национальности граждан (ст. 136). Вместе с тем реальность комментируемого конституционного права подтверждается специальными гарантиями его обеспечения, установленными, в частности, ст. 10 Федерального закона от 27.06.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных", ст. 51 Закона РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" (в ред. от 25.12.2008 с изм. 09.02.2009), ст. 8 Федерального закона от 25.01.2001 N 8-ФЗ "О Всероссийской переписи населения".
2. В ч. 2 комментируемой статьи в структуре одного предложения закреплены два взаимосвязанных, но различных конституционных права человека и гражданина: 1) право на пользование родным языком; 2) право на свободный выбор языка общения, воспитания, образования и творчества.
2.1. Говоря о праве пользования родным языком, следует учитывать, что в русской этимологии понятие "родной язык" имеет два значения*(262). Первое выражает кровнородственную связь лиц, владеющих одним языком, и предполагает, что родным языком ребенка является язык его родителей, определяемый их национальной принадлежностью. Однако придать этому предположению значение юридического факта нельзя уже потому, что у родителей, например, могут быть различные родные языки, причем не всегда совпадающие с их национальностью. Из этого следует необходимость других критериев определения родного языка, поскольку никто не может быть лишен права пользования таковым. Второе значение понятия "родной язык" связано с местом рождения носителя. Это язык своей родины - родной страны, язык, на котором говорят и думают с детства. Данный критерий выглядит более приемлемым для разрешения юридически значимых вопросов, хотя и его нельзя признать универсальным. Словосочетания "родная страна" и "страна рождения" могут обозначать разные государства.
Таким образом, конституционное право на пользование родным языком следует, подобно праву национальной самоидентификации, признать полномочием, "объект" которого выбирается самим правообладателем на основе внутренней оценки и убежденности. Сущностью этого права каждого человека выступает конституционно гарантированная возможность самоопределения и самовыражения в плане вербальной, духовно-культурной идентичности. Поэтому главным публичным конституционно-правовым следствием этого права выступает недопустимость не предусмотренного законом воспрепятствования лицу пользоваться в любых ситуациях и отношениях тем языком, который он указывает в качестве родного.
Категория "родной язык" используется законодателем и для обозначения одного из национально-культурных прав коренных малочисленных народов РФ. Это отличное по значению от прав и свобод человека право тем не менее подкрепляется специальными гарантиями. Федеральным законом от 30.04.1999 N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (в ред. от 03.12.2008) гарантируется право лиц, относящихся к малочисленным народам, получать и распространять информацию на родных языках, создавать СМИ.
Пользование родным (как и всяким иным языком) может быть сопряжено с негативными социальными (неконституционными) эффектами. Поэтому оно может быть ограничено в соответствии с общим порядком и условиями ограничения конституционных прав и свобод или связано с нормативно регулирующими требованиями. Например, такое специфическое, противоречащее нормам нравственности пользование родным языком, как нецензурная брань в общественных местах, признается правонарушением, сопряженным с административной ответственностью (ст. 20.1 КоАП). В соответствии с положением ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные выражения, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов, поскольку законодатель отнес такое правопользование к разновидностям злоупотребления правом.
Образование в целом является той областью социальной практики, где в силу конституционного закрепления права на образование актуальны публичные требования обеспечения возможности пользования родным языком. К числу связанных с этим содержательных конкретизаций права каждого на пользование родным языком следует отнести, в частности, закрепленное в п. 2 ст. 6 Закона об образовании право граждан РФ на получение на этом языке основного общего образования. Одновременно, согласно п. 4 ст. 6 данного Закона, государство в соответствии с международными договорами РФ оказывает содействие представителям народов РФ, проживающим вне ее территории, в получении ими основного общего образования на родном языке.
Язык, однако, не только идеально оформляет и выражает вовне сознание (личность), но и является универсальным средством социальных коммуникаций, включая правовую. Язык - необходимая предпосылка вступления в правовые отношения и участия в них, заявления правовых требований, защиты своих законных интересов. Только в ситуации достоверного (собственно языкового) взаимопонимания, встречного пользования одним и тем же языком, хотя бы и посредством синхронизации (перевода), можно достигать итоговых целей коммуникации; в противном случае они часто оказываются объективно недостижимыми либо деформированными. В этом аспекте и актуально право каждого свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества.
2.2. Конституционное положение о свободе выбора языка общения подкрепляется признанием в преамбуле Закона о языках народов РФ всех языков народов РФ ее национальным достоянием, находящимся под защитой государства. Помимо подтверждения недопустимости пропаганды вражды и пренебрежения к любому языку, указанный Закон конкретизирует государственные гарантии равноправия языков народов РФ, включая права личности на свободу выбора и использования языка общения, которые распространяются на граждан РФ, а также на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ.
Общение можно рассматривать в качестве родовой характеристики всех форм коммуникации, включая прямо перечисленные в тексте ч. 2 комментируемой статьи. Такое перечисление обусловлено особым социальным значением воспитания, обучения и творчества и наличием соответствующих им конституционных прав и свобод (ч. 2 ст. 38, ч. 1-3 ст. 43, ч. 1 ст. 44 Конституции). Отдельное значение права на свободный выбор языка общения в содержании комментируемого конституционного права определяется сферами публично-властной, процессуальной, служебной, трудовой, корпоративной, общественной коммуникации.
Конституционное право на свободный выбор языка общения специально регламентировано рядом федеральных законов, регулирующих различные сферы жизни. Как правило, такая регламентация устанавливается в целях соразмерной защиты определенных конституционных, в том числе языковых, иных национально-культурных ценностей. Так, в соответствии с Федеральным законом от 01.06.2005 N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации" статус русского языка как государственного языка РФ предусматривает обязательность его использования в законодательно определенных сферах, конкретизированных, в частности, в ст. 3 Закона. В силу этих установлений, по общему правилу (исключения оговорены особо), русский язык подлежит обязательному использованию во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений.
В соответствии с п. 4 ст. 15 Закона о языках народов РФ граждане вправе обращаться в государственные органы, организации, на предприятия и в учреждения РФ с предложениями, заявлениями, жалобами на государственном языке РФ, родном языке или на любом другом языке народов РФ, которым они владеют. Однако, как установлено в п. 5 той же статьи, в случае невозможности дать ответ на такие предложения, заявления и жалобы на языке обращения используется государственный язык РФ. В то же время в соответствии с положением п. 4 ст. 3 данного Закона в местности компактного проживания населения, не имеющего своих национально-государственных и национально-территориальных образований или живущего за их пределами, наряду с русским языком и государственными языками республик, в официальных сферах общения может использоваться язык населения данной местности. Порядок использования языков в таких местностях определяется законодательством РФ и субъектов РФ.
Обязанность официального (публичного) общения на государственном (русском) языке как определенное ограничение права выбора языка общения не подлежит расширительному толкованию как очевидно неправомерному. Так, постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20.12.2004 был удовлетворен иск ОАО о признании незаконным решения ИМНС об отказе в возмещении из бюджета НДС по экспортным операциям, поскольку НК не установлена обязанность налогоплательщика представлять в налоговый орган для подтверждения правомерности применения налоговых вычетов перевод на русский язык международных транспортных, товаросопроводительных документов (коносамента) и таковые не относятся к документам официального делопроизводства в России (в смысле установлений ст. 16 данного Закона; кроме того, в п. 2 ст. 22 этого Закона прямо указывается, что делопроизводство в сфере обслуживания и коммерческой деятельности ведется на государственном языке РФ и иных языках, предусмотренных договорами между деловыми партнерами).
В соответствии с положением ч. 2 ст. 5 Закона о языках народов РФ в ряде федеральных законов предусматривается в качестве гарантии лицам, не владеющим русским языком, при реализации и защите ими своих прав и законных интересов на территории РФ обеспечение их права на пользование услугами переводчиков (см., например, ч. 2 ст. 9 ГПК, п. 2 ст. 97 НК, п. 5 ст. 373 Таможенного кодекса и др.).
Особые гарантии комментируемого конституционного права установлены для судебной сферы. При осуществлении судами правосудия, согласно п. 3 ст. 10 Закона о судебной системе РФ, участвующим в деле лицам, не владеющим языком судопроизводства, обеспечивается право выступать и давать объяснения на родном языке либо на любом свободно избранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика. В процессуальных кодексах это положение конкретизируется по кругу лиц и содержанию их правомочий (ст. 18 УПК, ст. 9 ГПК, ст. 12 АПК, ст. 24.2 КоАП). Аналогичные положения предусмотрены и в ст. 33 Закона о Конституционном Суде РФ.
В целях обеспечения прав и законных интересов инвалидов в соответствии с положениями ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (в ред. от 14.07.2008) средством межличностного общения в Российской Федерации признается и язык жестов. В целях реализации данного Закона постановлением Правительства РФ от 07.12.1996 N 1449 "О мерах по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры" компетентным федеральным органам исполнительной власти предписано: предусматривать при формировании бюджетных заявок средства для организации скрытого субтитрирования общественно значимых, информационных и других телепрограмм, в том числе освещающих проблемы социальной интеграции инвалидов в общество; принять меры по дальнейшему развитию сурдоперевода разножанровых общественно значимых и информационных телепрограмм для инвалидов с нарушением слуха, выпуску кино- и видеопродукции с субтитрами, подготовке теле- и радиопрограмм публицистической, образовательной, научно-познавательной и культурно-просветительной направленности, адресованных инвалидам, и программ по заявкам инвалидов.
2.3. В ряду нормативных конкретизаций комментируемого права находится конституционное правомочие на свободный выбор языка обучения. Правовые режимы языков обучения конкретизируются законодателем. Так, в соответствии с п. 2 ст. 6 Закона об образовании граждане РФ имеют право на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования. В отношении детей право выбора образовательного учреждения с тем или иным языком воспитания и обучения принадлежит родителям или лицам, их заменяющим в соответствии с законодательством РФ (п. 3 ст. 9).
По Конституции (п. "е" ст. 71) установление основ федеральной политики в области культурного и национального развития РФ, составной частью которой является государственная языковая политика, находится в федеральном ведении. Общие вопросы языковой политики в области образования регулируются Законом о языках народов РФ. Конституционную ценность всех языков народов РФ подтверждает конституционный запрет пропаганды языкового превосходства (ч. 2 ст. 29 Конституции). Наряду с этим в последнее время актуализирована проблема статуса национальных языков. При этом критика российского законодательства, как якобы не обеспечивающего международные стандарты недискриминации в этой сфере, часто строится на неверно воспринимаемой модели федеративной целостности РФ. Во многом с этим была связана постановка вопроса в порядке конституционной жалобы о праве республик в составе РФ самостоятельно определять графическую основу своих языков, получившего разрешение в Постановлении КС РФ от 16.11.2004 N 16-П, касающемся ряда законов Республики Татарстан*(263).
Как подчеркнул Конституционный Суд, право республик в составе РФ устанавливать свои государственные языки и использовать их в отношениях и связях публично-властного характера наряду с общегосударственным (русским) языком признано Конституцией (ч. 2 ст. 68) с учетом исторически и национально обусловленных особенностей конституционно-правового статуса этих субъектов. Право же каждого из народов РФ на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития также гарантируется (ч. 3 ст. 68 Конституции), но к государственным языкам республик должны предъявляться особые требования по сравнению с иными языками, не имеющими статуса государственных.
Легальное установление графической основы алфавита государственного языка должно быть обусловлено суверенной государственной волей и соответствующими общенародными интересами. Изменение графической основы государственного языка настолько затрагивает возможность пользования им, что для большого круга лиц (граждан и неграждан) это будет означать ограничение основных прав и свобод как в собственно языковой сфере, так и по целому ряду направлений публично значимого и публично зависимого самоопределения. Не все, но многие будут лишены возможности полноценного политического участия и диалога с публичной властью (с учетом реалий делопроизводства), как и пользования социокультурными благами. Поэтому только федеральный законодатель вправе установить такие ограничения в силу общих конституционных усмотрений. Подобному решению должен предшествовать вывод о заинтересованности в его последствиях всего российского народа, и соответственно каждого индивида, обладающего конституционным правосознанием. Настаивать же на исключительной компетенции республик устанавливать свои государственные языки можно, только игнорируя исторически сложившееся и конституционно закрепленное единство правового поля РФ, равенство прав и свобод человека и гражданина.
Весь опыт исторического развития Российской Федерации убедительно подтверждает, что, как установлено в Федеральном законе "О государственном языке Российской Федерации", именно русский язык объективно является языком, способствующим взаимопониманию, укреплению межнациональных связей народов РФ в едином многонациональном государстве. Защита и поддержка этого языка способствуют приумножению и взаимообогащению духовной культуры народов РФ. В целях обеспечения функционирования русского языка в качестве государственного языка РФ, употребления его в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях на всей ее территории Закон о языках народов РФ предусматривает его изучение в общеобразовательных учреждениях и образовательных учреждениях профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях, за исключением дошкольных образовательных учреждений, которое регулируется государственными образовательными стандартами (п. 2 ст. 10). Как указал Конституционный Суд, в силу этих, соответствующих Конституции установлений, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в области образования не могут ограничивать права граждан, связанные с обучением и преподаванием русского языка.
Вскоре после принятия указанного Постановления КС РФ Верховный Суд Республики Татарстан решением от 28.12.2004 удовлетворил заявление Прокурора Республики Татарстан о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Республики Татарстан от 15.09.1999 "О восстановлении татарского алфавита на основе латинской графики"*(264).
В качестве примера неконституционного ограничения права на свободный выбор языка обучения можно указать на Закон Республики Адыгея от 06.01.2000 "Об образовании", в ч. 5 ст. 6 которого устанавливалось, что в образовательных учреждениях республики (общеобразовательных школах с первого класса, учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования), обучение в которых ведется на русском языке, для обучающихся адыгейцев вводится адыгейский язык в качестве обязательного учебного предмета. Верховный Суд Республики Адыгея решением от 19.12.2006 признал данное положение противоречащим федеральному законодательству, устанавливающим не вытекающую из федерального законодательства и в нарушение республиканского законодательства об образовании обязанность изучения адыгейского языка обучающимися адыгейцами, т.е. допустил ущемление и ограничение прав граждан по их языковой и национальной принадлежности*(265).
2.4. Конституционное право на свободный выбор языка воспитания тесно связано с публичной и частной (семейной) образовательной практикой. Показательно, что в приведенном выше решении ставился вопрос об одновременном нарушении (неконституционном ограничении) прав на образование и воспитание. Аналогичным образом эти права представлены и в Законе о языках народов РФ, где в п. 3 ст. 9 отдельно конкретизируется также принадлежащее родителям или лицам, их заменяющим в соответствии с законодательством РФ, право выбора образовательного учреждения с тем или иным языком воспитания и обучения детей. О неразрывности языков обучения и воспитания в образовательном учреждении говорится и в Законе об образовании (п. 3 ст. 6). Самостоятельная нормативная конкретизация этого конституционного права наиболее значима для практики семейных отношений, в рамках которых оно представлено правом родителей воспитывать, с одной стороны, и правом детей быть воспитываемыми на свободно выбранном языке - с другой.
В соответствии с положениями п. 1 ст. 63 СК родители имеют преимущественное право на воспитание своих детей перед всеми другими лицами, несут ответственность за воспитание и развитие своих детей, в том числе в психическом, духовном и нравственном аспектах. При этом родительские права не могут осуществляться в противоречии с интересами детей, обеспечение которых должно быть предметом основной заботы родителей. Все вопросы, касающиеся воспитания и образования детей, решаются родителями по их взаимному согласию, исходя из интересов детей и с учетом мнения детей (ст. 65 СК).
Вопрос о языке общения (воспитания, образования) родителя с ребенком может быть актуализирован в ситуации раздельного проживания родителей, в особенности если у них разные родные языки. При отсутствии совместного места жительства родителей и детей права и обязанности родителей и детей определяются законодательством государства, гражданином которого является ребенок. Статья 66 СК закрепляет права родителя, проживающего отдельно от ребенка, на общение с ребенком, участие в его воспитании и решение вопросов получения ребенком образования. При этом с учетом исключительной роли языка в деле формирования человеческой личности родитель, с которым проживает ребенок, не должен препятствовать общению ребенка с другим родителем на языке, выбранном этим родителем, если такое общение не причиняет вред физическому и психическому здоровью ребенка, его нравственному развитию.
2.5. Конституционное право на свободный выбор языка творчества конкретизируется, в частности, в гражданском законодательстве об авторских правах. В п. 1 ст. 1259 ГК устанавливается, что объектами авторских прав являются произведения науки, литературы и искусства, независимо от способа их выражения; к числу таких способов (средств) выражения (объективирования) относится прежде всего выбранный автором язык. В п. 3 той же статьи письменная и устная формы (в виде публичного произнесения, публичного исполнения и иной подобной формы) первыми называются в ряду возможных форм объективирования обнародованных и необнародованных произведений, на которые распространяются авторские права. В соответствии со ст. 1261 ГК авторские права на все виды программ для ЭВМ (в том числе на операционные системы и программные комплексы), которые могут быть выражены на любом языке и в любой форме, включая исходный текст и объектный код, охраняются так же, как авторские права на произведения литературы.
Особые регулирующие требования пользования этим правом предусмотрены для оформления патентов на изобретения. Согласно п. 2 ст. 1374 ГК заявление о выдаче патента на изобретение, полезную модель или промышленный образец представляется на русском языке. Прочие документы заявки представляются на русском или другом языке. Если документы заявки представлены на другом языке, к заявке прилагается их перевод на русский язык. Аналогичный режим правопользования установлен и для оформления патентов на селекционные достижения (ст. 1433).
В качестве специальной (режимной) гарантии обеспечения пользования правом на свободный выбор языка творчества в п. 3 ст. 1382 ГК устанавливается возможность публичного требования от лица, заявляющего о намерении воспользоваться правом конвенциального приоритета в отношении заявки на изобретение, представления перевода на русский язык первой заявки на изобретение только в том случае, когда проверка действительности притязания на приоритет изобретения связана с установлением патентоспособности заявленного изобретения.
Механизм установления приоритета селекционного достижения включает обязанность заявителя представить копию первой заявки, заверенную компетентным органом соответствующего иностранного государства, и ее перевод на русский язык (п. 3 ст. 1434 ГК). В ст. 1396 ГК возможность удовлетворения просьбы о досрочном рассмотрении уполномоченным органом международной заявки на изобретение или полезную модель связывается с условием подачи такой заявки на русском языке или представления заявителем перевода на русский язык международной заявки, поданной на другом языке.
 
Статья 27
1. Свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства является существенным элементом свободы личности, условием профессионального и духовного развития человека (Постановление КС РФ от 04.04.1996 N 9-П*(266)). Свобода передвижения и поселения внутри страны и запрет на произвольные ограничения въезда и выезда из нее гарантируются международными документами в области прав человека, в частности ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. и ст. 2 Протокола N 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Для России указанные свободы особенно актуальны. Еще задолго до революции в Российской империи существовал паспортный режим, полицейская регистрация, необходимо было получать разрешения не только для выезда за границу, но и на передвижение внутри страны. Эта система была востребована в Советском Союзе, и с середины 1930-х годов были введены паспорта и режим прописки, т.е. каждый гражданин закреплялся за определенным местом жительства и получал разрешение от властей на проживание. Ограничения и запреты на прописку действовали в столицах, крупных городах и отдельных местностях. Многие категории граждан и даже целые слои населения (например, сельские жители) практически полностью лишались свободы передвижения и легального выбора места жительства. Прописка стала способом тотального контроля за каждым, инструментом давления, манипулирования, ограничения прав. Это усугублялось и тем, что в зависимость от наличия или отсутствия соответствующего штампа в паспорте ставилась возможность реализации имущественных, трудовых, избирательных, социальных, семейных и других прав граждан. Еще в конце 80-х годов XX в. предложения об отмене прописки воспринимались как нереальные и фантастические. Поэтому действительное воплощение свободы передвижения потребовало кардинальной перестройки законодательства, практики его применения и правосознания прежде всего должностных лиц, хотя рецидивы прошлого еще продолжают сохраняться.
Закон РФ от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (в ред. от 18.07.2006) еще до принятия действующей Конституции декларировал право на свободу передвижения и выбора места поселения в соответствии с международными актами о правах человека. Этот Закон ввел обязательный для граждан регистрационный учет по месту пребывания и месту жительства, установил перечень ограничений на свободу передвижения и закрепил важный принцип, согласно которому регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан. Закон ввел два вида регистрации - по месту пребывания (в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, туристической базе, больнице, другом подобном учреждении, а также жилом помещении, в котором лицо временно проживает) и по месту жительства (в жилом доме, квартире, служебном жилом помещении, специализированных домах и прочих жилых помещениях, где лицо проживает постоянно или преимущественно как собственник, по договору найма, аренды или на иных законных основаниях).
Между тем правовое различие понятий места жительства и места пребывания, как они понимаются в мировой практике, не в виде или характере жилого помещения и даже не во времени фактического проживания в нем, а в юридическом закреплении намерения лица зафиксировать свое местонахождение и свой гражданский статус по определенному адресу, где он будет осуществлять, например, свои избирательные права и выполнять определенные обязанности (платить налоги, состоять на воинском учете и т.д.). Этим место жительства (domicile) как легально закрепленное местонахождение лица, с которым у него установлена постоянная юридическая связь, определяющая его гражданский статус, отличается от места его пребывания (residence), под которым обычно понимается факт временного или даже регулярного пребывания в каком-либо месте или нескольких местах, где лицо периодически проживает, но с которыми его не связывает намерение устроить здесь юридически закрепленное и постоянное жилище для реализации своих прав и выполнения гражданских обязанностей.
Таким образом, лицо по собственной воле определяет, какое из законно занимаемых им жилых помещений будет зафиксировано как его место жительства (domicile), и независимо от времени его фактического проживания в нем оно без его желания не может по произволу власти превратиться в место пребывания на том основании, что он находится там редко и кратковременно. Иное означало бы нарушение конституционного права свободно выбирать место пребывания и жительства.
Для понимания комментируемой нормы весьма важны позиции Конституционного Суда, выраженные им в ряде своих решений. Право свободного выбора места жительства принадлежит гражданину от рождения и, как и другие основные права и свободы, является неотчуждаемым (Постановление КС РФ от 04.04.1996 N 9-П*(267)). Сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией (Постановление КС РФ от 02.02.1998 N 4-П*(268)) Так, отсутствие регистрации само по себе не может служить основанием лишения права на жилище (Постановление КС РФ от 25.07.1995 N 3-П*(269)). Временное пребывание за пределами места жительства не влечет за собой снятие с регистрационного учета по месту постоянного или преимущественного проживания и не может быть основанием для отказа во включении в список избирателей на соответствующем избирательном участке (Постановление КС РФ от 24.11.1995 N 14-П*(270)). Реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан РФ гарантируются Конституцией без каких-либо условий фискального характера (Постановления КС РФ от 04.04.1996 N 9-П, от 02.07.1997 N 10-П *(271)).
Определяя конституционный смысл регистрации, Суд указал, что она является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства. Органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и не должен приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать места пребывания и жительства. Неправомерно использование регистрации для установления системы контроля за законностью реализации прав и обязанностей граждан в различных сферах, а отказ в регистрации, соответственно, не может быть средством предупреждения или мерой ответственности в связи с незаконной реализацией прав, что законом не установлено и не соответствует конституционному смыслу института регистрации (Постановление КС РФ от 02.02.1998 N 4-П*(272)).
Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" предусматривает ограничение указанных прав лишь на территориях, где введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности: в пограничной зоне в закрытых военных городках и закрытых административно-территориальных образованиях*(273), в зонах экологического бедствия или в случаях опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравления людей, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение (ст. 8). Этот перечень сформулирован исчерпывающим образом и не может быть расширен в подзаконных актах.
Так, Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции предельный шестимесячный срок регистрации по месту пребывания, установленный постановлением Правительства РФ, указав, что Правительство вышло за пределы своих полномочий, установив неоправданное и непредусмотренное федеральным законом ограничение. Срок нахождения в том или ином месте временного пребывания не может быть поставлен в зависимость от усмотрения органов регистрационного учета, а должен определяться самим гражданином. При этом определение гражданином места своего пребывания и срока нахождения в нем не обязательно связано с наличием соответствующего жилого помещения в качестве места пребывания (Постановление КС РФ от 02.02.1998 N 4-П).
Конституционный Суд решительно выступил против попыток региональных властей самостоятельно регулировать миграционное перемещение путем введения региональных квот, сборов, компенсаций и иных ограничений на проживание на своих территориях, поскольку они не предусмотрены федеральным законом, а их установление не входит в компетенцию субъектов РФ (Постановления КС РФ от 04.04.1996 N 9-П, от 02.07.1997 N 10-П и др.).
Последовательно проводя идею уведомительного характера регистрации, Суд высказался по поводу неконституционной практики применения правил регистрации и сферы компетенции органов, ее осуществляющих. Так, он указал, что при предоставлении лицом документов, удостоверяющих личность и подтверждающих его право проживать по выбранному адресу (ордера, договора, согласия лица, предоставившего жилое помещение), органы регистрационного учета не обладают правом усмотрения и обязаны зарегистрировать это лицо по указанному адресу. Требование о предоставлении каких-либо иных документов могло бы фактически привести к парализации соответствующих прав граждан. Поэтому органы регистрационного учета не управомочены законом проверять подлинность предоставленных документов или их соответствия российскому законодательству. Иное означало бы неправомерное вторжение органов исполнительной власти в сферу гражданских, жилищных, семейных и иных отношений вопреки предназначению института регистрации (Постановление КС РФ от 02.02.1998 N 4-П)*(274).
Свободное определение гражданином РФ и иным лицом, законно находящимся на территории РФ, места проживания и жительства, сугубо учетные цели регистрации и уведомительный ее порядок, отсутствие обусловленности наличия регистрации реализацией иных конституционных прав предполагает, что регистрация в отличие от разрешительной системы прописки не предназначена для полицейского контроля за гражданами, а преследует социально-экономические цели (планирования жилищного строительства и муниципальной инфраструктуры, демографического, статистического учета и т.п.). В свете этого установление административной ответственности и практика паспортных проверок представляются весьма сомнительными с точки зрения положений ч. 1 ст. 27 Конституции.
2. Право свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться обратно конкретизировано в Федеральном законе от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (в ред. от 22.07.2008), который опирается на Конституцию, а также на международные договоры РФ и соглашения по указанным вопросам. В соответствии с этим порядок выезда и въезда по-разному регулируется для российских граждан и для иностранцев и лиц без гражданства. Так, для иностранных граждан и лиц без гражданства порядок въезда в Российскую Федерацию носит разрешительный характер. Виза или иное разрешение на въезд выдается дипломатическим представительством или консульским учреждением РФ по основаниям, указанным в законе, если иное не предусмотрено международным договором РФ. Гражданин РФ не может быть лишен права на въезд в Российскую Федерацию ни по каким основаниям.
В соответствии со ст. 15 указанного Закона право гражданина РФ на выезд из страны может быть временно ограничено: а) при допуске его к сведениям, отнесенным к государственной тайне - в зависимости от степени секретности срок ограничения может составлять от пяти до 10 лет; б) до окончания гражданином военной или альтернативной гражданской службы; в) при задержании или осуждении за совершение преступления - до отбытия наказания или освобождения от него; г) до исполнения обязательств, наложенных на гражданина судом; д) в случае сообщения о себе заведомо ложных сведений при оформлении документов для выезда.
Важно отметить, что перечень ограничений является исчерпывающим и не носит политического характера. Рассматривая положения п. "а" ст. 64 действовавшего прежде УК РСФСР, который квалифицировал бегство за границу или отказ возвратиться из-за границы как одну из форм измены Родине, Конституционный Суд признал это положение очевидно противоречащим Конституции. При этом он отметил, что ограничения в праве на выезд, связанные с обеспечением безопасности и других интересов, носят временный характер и не лишают гражданина самого права свободно выезжать из страны и беспрепятственно в нее возвращаться. Эти ограничения не могут толковаться расширительно и не должны приводить к умалению других гражданских, политических и иных прав, гарантированных гражданам Конституцией и законами РФ (Постановление КС РФ от 20.10.1995 N 17-П*(275)). Аналогичное положение содержится в ч. 3 ст. 2 указанного Закона.
Установленные законом ограничения конституционного права на выезд из РФ не являются абсолютными: во-первых, они действуют только в течение сроков, максимальный предел которых установлен в этом же Законе, а во-вторых, выезд из РФ может быть разрешен гражданину и независимо от истечения этих сроков. Во всех перечисленных случаях временного ограничения конституционного права на выезд из страны орган внутренних дел обязан уведомить гражданина о том, какая организация приняла на себя ответственность за ограничения его права на выезд, что возлагает на нее обязанность обосновать необходимость ограничения (ст. 16 Закона). Должностные лица, по вине которых нарушены права гражданина на выезд из РФ, несут материальную и иную ответственность за ущерб, причиненный ему своими действиями или бездействием (ст. 35 Закона). Указанные решения и действия могут быть обжалованы в судебном порядке. При этом суд не может ограничиваться лишь формальным установлением факта, например допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, а обязан дать оценку обоснованности решения организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права гражданина на выезд из Российской Федерации (Определение КС РФ от 08.10.1998 N 146-О*(276)).
Осуществление гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы РФ и, соответственно, выдача и получение заграничного паспорта не должны зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного места жительства (Постановление КС РФ от 15.01.1998 N 2-П*(277)). Формулируя эту позицию, Суд связал в ней обе части ст. 27 Конституции, исходя из целостности понятия свободы передвижения, которая, как и другие конституционные права и свободы, гарантируется гражданам независимо от наличия или отсутствия у них жилого помещения для постоянного или временного проживания. Конституционный Суд дисквалифицировал при этом правило о выдаче заграничного паспорта лишь по месту жительства, указав, что оно обусловлено только целями рациональной организации деятельности органов внутренних дел и не отвечает положениям ст. 18 и ч. 3 ст. 55 Конституции.
 
Статья 28
1. Исторически вопрос о свободе совести возник как проблема нравственного и правового выбора человека между совестью и догматами того или иного вероисповедания, на основе которого формировались мировоззренческие, нравственные и правовые принципы и нормы общества и государства. Первоначально свобода совести означала веротерпимость, толерантность и свободу толкования религиозных догм, затем свободу выбора вероисповедания (религии). Примерно так она понималась в принятом в 1598 г. во Франции Нантском эдикте, который даровал полное равноправие католикам и протестантам, и в принятом в 1689 г. в Великобритании "Акте о веротерпимости", которым закреплялось право отправлять религиозные культы за лицами, не принадлежащими к господствующей англиканской церкви*(278).
Принцип религиозной свободы постепенно приобретал все более широкое толкование. Так, в Билле о правах 1791 г. в первой поправке к Конституции США 1787 г. указывалось, что "Конгресс не должен издавать законов, относящихся к установлению какой-либо религии или запрещающих свободное исповедание оной". Эта конституционная норма и по сей день остается неизменной. Позже к пониманию свободы совести добавилось и право не исповедовать никакой религии, т.е. быть атеистом, а также запрет дискриминации по религиозному признаку. В ст. 10 Декларации прав человека, принятой Национальным Собранием Франции в 1789 г., провозглашалось, что "никто не должен испытывать стеснений в выражении своих мнений, даже религиозных"*(279).
Российская империя, как и другие европейские государства, закрепила принцип свободы совести в своем законодательстве. Он был впервые провозглашен в Манифесте 17 октября 1905 г. Тем не менее, в Основных законах Российской империи, принятых 23 апреля 1906 г., российские подданные наделялись "свободой веры", а православная церковь, как и прежде, объявлялась "первенствующей и господствующей". Временное правительство России приняло более либеральный Закон от 14 июля 1917 г. "О свободе совести", которым предусматривались не только свобода и равенство всех вероисповеданий, но и вневероисповедное состояние, а также вводился ряд мер, направленных на построение светского государства.
Пришедшее к власти в октябре 1917 г. правительство большевиков, провозгласило свободу совести и отделило церковь от государства и школы. Однако вскоре на смену господствовавшей в Российской империи государственной православной религии пришло господство атеистической идеологии. И хотя во всех советских конституциях говорилось о свободе совести, но на практике она применялась весьма ограниченно. Если еще в первой советской Конституции 1918 г. в целях обеспечения за трудящимися действительной свободы совести провозглашалось право на религиозную и антирелигиозную пропаганду, то в Конституции СССР 1936 г. свобода совести для верующих была уже и формально ограничена лишь свободой отправления религиозных культов, в то время как атеисты сохранили право ведения антирелигиозной пропаганды*(280). Изменения, внесенные в данное положение Конституцией СССР 1977 г., носили фактически редакционный характер.
В начале 1990-х годов в связи с отказом советского государства от поддержки атеистической идеологии свободу совести не только провозгласили в Конституциях СССР и РСФСР, а также в Декларации прав и свобод человека и гражданина*(281) от 22 ноября 1991 г., но и закрепили в союзном и республиканском законодательстве (Закон СССР "О свободе совести и религиозных организациях", Закон РСФСР "О свободе вероисповеданий").
2. Следующим этапом развития комментируемых свобод стало принятие Конституции 1993 г. Свобода совести и свобода вероисповедания защищаются не только в ст. 28, но и в целом ряде других статей действующей Конституции. Религиозная свобода находится в системной связи с закрепленными в качестве основ конституционного строя России принципом светскости государства, включающим в себя запрет установления какой-либо религии в качестве государственной или обязательной, равенство всех религиозных объединений и их отделение от государства (ст. 14), и принципом идеологического многообразия (ст. 13). Кроме того, ст. 19 гарантирует равенство независимо от отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественными объединениям; ст. 29 - право на свободу мысли и слова и недопустимость быть принужденным к выражению своих мнений и убеждений и отказу от них; ст. 30 - право на объединение и недопустимость принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребывание в нем. Одной из существенных конституционных гарантий свободы совести и вероисповедания является закрепление права на альтернативную гражданскую службу: гражданин РФ в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой (ч. 3 ст. 59 Конституции).
Комментируемая статья закрепляет двуединую свободу: свободу совести и свободу вероисповедания. Эти два очень близких, синонимичных, но, видимо, не тождественных термина еще в период их появления в русской юридической и богословской литературе вызвали споры об истинном значении и соотношении обозначаемых ими понятий, которые продолжаются до сих пор*(282). В первую очередь необходимо решить вопрос о том, тождественны ли понятия "свобода совести" и "свобода вероисповедания".
Сложность заключается в том, что юридическая наука и практика сталкиваются здесь с необходимостью давать определения ряда понятий религиозного и философского характера высокого уровня абстракции. Филологические, философские и теологические определения понятий "совесть" и "вероисповедание", а также "свобода совести" и "свобода вероисповедания" не могут автоматически экстраполироваться на юридические понятия "свобода совести" и "свобода вероисповедания". Возможность различной интерпретации соотношения данных понятий или терминов в различных гуманитарных науках, и даже в юридической науке и в конкретной системе права, предопределяется особенностями целей и задач их исследования и применения.
Нет единства мнений в толковании этих понятий и в современном российском конституционном праве. Одни юристы считают, что избранная составителями Конституции юридико-лингвистическая конструкция комментируемой статьи хотя формально и предполагает существование не одной свободы, а двух - совести и вероисповедания, но фактически свидетельствует о том, что эти две свободы представляют собой единое понятие и единый правовой институт; другие - что свобода вероисповедания есть лишь элемент свободы совести.*(283)
В теории права и в правовых системах других государств свобода совести и свобода вероисповедания могут рассматриваться и рассматриваются как самостоятельные понятия, каждое из которых имеет специфическое юридическое наполнение. Конституция избрала иной вариант. Как следует из ст. 28 Основного Закона, здесь эти два термина ("свобода совести" и "свобода вероисповедания") рассматриваются как единое целое, наполненное одним содержанием, включающим в себя "право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними". Конечно, можно предположить, что положения данной статьи, начиная со слов "включая право", относятся лишь к свободе вероисповедания, но тогда встает неразрешимый вопрос, почему в статье дается сравнительно подробное разъяснение того, что включает в себя свобода вероисповедания, и ничего не говорится о содержании свободы совести.
Сторонники той точки зрения, что понятие "свобода совести" шире понятия "свобода вероисповедания", обращают внимание еще на одно положение комментируемой статьи, согласно которому свобода совести и вероисповедания включает в себя не только религиозные, но и "иные убеждения". Ни законодательство, ни судебная практика не выработали пока определенного толкования этого понятия - "иные убеждения". В литературе также высказываются разные взгляды по этому вопросу. Так, В.И. Иванов полагает, что свобода совести равнозначна свободе убеждений и принадлежит людям не только в пределах вероисповедания, но и охватывает вообще все человеческие убеждения. Правда, тут же он замечает, что такая свобода убеждений и мировоззрений не имеет политико-идеологического содержания.*(284) Думается, такая оговорка имеет немаловажное значение. Политические, научные и иные убеждения могут сочетаться и очень тесно переплетаться с религиозными (атеистическими), но это не значит, что не следует отделять их друг от друга. И те, и другие находятся под защитой Конституции, но первые - под защитой ст. 28, а вторые - под защитой ст. 29. В связи с этим можно уточнить, что под "иными убеждениями" в ст. 28 следует понимать не любые убеждения, а лишь мировоззренческие убеждения, не ограниченные исключительно конфессиональной или атеистической идеологией, но непременно связанные с религией, ее защитой, отрицанием или игнорированием.
3. Следует отметить, что понятие и содержание свободы совести и свободы вероисповедания, изложенные в комментируемой статье, дополняются не только иными статьями Конституции, но и общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ. Всеобщей декларацией прав человека 1948 г. гарантируется свобода мысли, совести и религии, что включает в себя свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в учении, богослужении и выполнении религиозных и ритуальных порядков (ст. 18), а также ряд сопутствующих этой свободе прав, в том числе: право каждого человека на использование всех прав и всех свобод, провозглашенных ею, без какого бы то ни было различия, в том числе в отношении религии, политических или иных убеждений (ст. 2); право вступать в брак и основывать семью без всяких ограничений по признаку религии (ст. 16); право на свободу убеждений и свободное выражение их (ст. 19); право на образование, которое должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами (ст. 26)*(285).
Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. в ст. 18 подтверждает, что "каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии. Это право включает свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору и свободу исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учений (ч. 1); никто не должен подвергаться принуждению, умаляющему его свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору (ч. 2); свобода исповедовать религию или убеждения подлежит лишь ограничениям, установленным законом и необходимым для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц (ч. 3); государства обязуются уважать свободу родителей и в соответствующих случаях законных опекунов обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями (ч. 4)"*(286).
В Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 25 ноября 1981 г., отмечалось, что "дискриминация людей на основе религии или убеждений является оскорблением достоинства человеческой личности и отрицанием принципов Устава Организации Объединенных Наций и осуждается как нарушение прав человека и основных свобод, провозглашенных во Всеобщей декларации прав человека и подробно изложенных в Международных пактах о правах человека, и как препятствие для дружественных и мирных отношений между государствами (статья 3)"*(287).
Статья 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. закрепляет за каждым человеком право на свободу мысли, совести и религии, включающее в себя свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или придерживаться убеждений как индивидуально, так и сообща с другими, публичным или частным образом, в богослужении, учении и выполнении религиозных и ритуальных порядков.
Содержащееся в Конвенции понятие свободы мысли, совести и религии нашло конкретизацию в решениях Европейского Суда по правам человека. Он определяет ее как "одну из основ "демократического общества" в значении, принятом Конвенцией. Именно этот ее религиозный параметр является одним из наиболее важных элементов, из которых складывается личность верующих и их мировоззрение, но это же является и ценнейшим достоянием для атеистов, агностиков, скептиков и безразличных. Плюрализм, неотделимый от демократического общества, который дорогой ценой был завоеван на протяжении веков, основывается на нем.*(288) Суд отмечал, что свобода религии предполагает в первую очередь свободу совести, но также и свободу исповедания (какой-либо) религии, поскольку религиозная свобода относится прежде всего к "глубинам души", однако предполагает и право исповедовать и распространять свою религию, свободу присоединяться к религии или нет и свободу исполнять все предписания религии или нет.
4. Свободы, установленные в комментируемой статье, предоставляются не только российским гражданам, но и иностранцам и апатридам, причем принадлежат им от рождения. По смыслу данной статьи и ст. 19 Конституции, эти субъекты равноправны перед законом и судом в реализации свободы совести (свободы вероисповедания). Сложнее вопрос о том, в какой мере она распространяется на юридических лиц, в особенности на религиозные организации, и коллективы верующих - церкви. То, что по своей сути свобода совести и свобода вероисповедания относятся к категории личных прав, не вызывает сомнения, однако это не означает, что личные права не могут принадлежать объединениям граждан. В ст. 28 специально подчеркивается, что это право исповедовать религию может осуществляться индивидуально или совместно с другими. Безусловно, какие-то аспекты, элементы этого права носят исключительно индивидуальный характер, например само право выбирать ту или другую религию, право исполнения определенных обрядов, но значительная часть элементов свободы совести может осуществляться коллективами и религиозными организациями. Более того, большая часть религий невозможна без существования церковных организаций, которые, в частности, участвуют в отправлении культа, создают благотворительные или гуманитарные учреждения, выпускают и распространяют религиозную литературу, ведут преподавание по вопросам религии или убеждений. Как указывает Европейский Суд, "когда вопрос касается организации религиозного объединения, отказ признать его представляет вмешательство в право заявителей на свободу вероисповедания в соответствии со ст. 9 Конвенции"*(289). Право верующих на свободу вероисповедания заключает в себе ожидание того, что общине будет позволено мирно работать, не испытывая произвольного вмешательства со стороны государства; "религиозное сообщество традиционно и повсеместно существует в организованной форме".*(290) Более того, как считает судья Европейского Суда Л. Гарлицкий, "религиозные общины должны иметь правосубъектность как необходимую предпосылку для защиты своих процессуальных и материальных прав".*(291)
Практика Конституционного Суда РФ также свидетельствует о том, что субъектами нарушения свободы совести могут быть не только физические, но и юридические лица. Это предполагает, что равенство прав и свобод человека независимо от отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, закрепленное в Конституции, должно распространяться и на равенство прав и свобод церквей и других религиозных объединений. В связи с этим возникает вопрос, в какой мере законодатель вправе предоставить той или иной конфессии какие-либо преимущества, учитывая их роль в обществе?
М.А. Буданов отмечает, что в США и Европе "сложились две модели государственно-церковных отношений и, соответственно, две традиции построения межконфессионального пространства"*(292). Первая подразумевает полный запрет государству вмешиваться в межконфессиональные отношения, что подтверждается многочисленными решениями Верховного Суда США. В рамках же европейской традиции государство обычно признает особый статус одной (реже - двух) религиозных традиций.
В конституциях некоторых европейских стран содержатся наряду со свободой совести и вероисповедания положения о наличии официальной (государственной) религии. К числу таких стран относятся, например, Дания и Норвегия, в которых евангелическая лютеранская церковь и религия в конституциях провозглашаются в качестве официальных и государственных. Конституция Андорры гарантирует только католической церкви поддержку ее особых отношений сотрудничества с государством.
Конституция избрала американскую модель государственно-церковных отношений. В ч. 2 ст. 14 однозначно утверждается, что "религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом". Однако этот принцип равенства всех религиозных объединений нашел своеобразное преломление в Законе о свободе совести и о религиозных объединениях, установившем две отнюдь не равные формы религиозных объединений: религиозные группы, права которых ограничены возможностью совершать богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, а также осуществлять обучение религии и религиозное воспитание своих последователей; и религиозные организации, которым принадлежит вся полнота прав, предусмотренная ст. 15-24 Закона, но которые в отличие от религиозных групп подлежат государственной регистрации.
В связи с этим многие авторы указывают на противоречие, существующее между соответствующими положениями ст. 14 и 28 Конституции и рядом положений Закона о свободе совести и о религиозных объединениях. Высказывается сомнение в конституционности положений преамбулы Закона в той части, в какой в ней признается особая роль православия, а также перечисляются не все религии, к которым проявляет уважение Федеральное Собрание, а только некоторые. Еще чаще высказывается критика по поводу положений ст. 11 Закона в той части, в какой новое религиозное объединение может получить статус юридического лица только через 15 лет после своего создания.*(293)
Впрочем, аналогичный институт "испытательного срока" для регистрации в качестве религиозного объединения существует и в других европейских странах и сам по себе признается Европейским Судом по правам человека допустимым вмешательством государства в свободу вероисповедания, если он предусмотрен законом, преследует цель защиты общественного порядка и общественного спокойствия и является разумным*(294).
5. Сама по себе возможность и даже необходимость для государства устанавливать особый порядок регистрации религиозных организаций в качестве юридического лица не может рассматриваться как нарушение свободы совести (вероисповедания), поскольку она направлена на защиту демократического общества в целом, а также прав и свобод отдельных граждан (физических лиц) от посягательства преступных сообществ.
Как указал Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 23.11.1999 N 16-П, из ст. 28 Конституции во взаимосвязи с ее ч. 4 ст. 13, ст. 14, ч. 1 и 2 ст. 19 и ч. 1 ст. 30 следует, что свобода вероисповедания предполагает свободу создания религиозных объединений и свободу их деятельности на основе принципа юридического равенства, в силу чего федеральный законодатель, реализуя полномочия, вытекающие из п. "в" и "о" ст. 71 и ст. 76 Конституции, вправе урегулировать гражданско-правовое положение религиозных объединений, в том числе условия признания религиозного объединения в качестве юридического лица, порядок его учреждения, создания, государственной регистрации, определить содержание правоспособности религиозных объединений. Ссылаясь на решения органов Совета Европы и Европейского Суда по правам человека, Конституционный Суд отметил, что государство вправе предусмотреть определенные преграды, с тем чтобы не предоставлять статус религиозной организации автоматически, не допускать легализации сект, нарушающих права человека и совершающих незаконные и преступные деяния, а также воспрепятствовать миссионерской деятельности (в том числе в связи с проблемой прозелитизма), если она несовместима с уважением к свободе мысли, совести и религии других и к иным конституционным правам и свободам, а именно сопровождается предложением материальных или социальных выгод с целью вербовки новых членов в церковь, неправомерным воздействием на людей, находящихся в нужде или в бедственном положении, психологическим давлением или угрозой применения насилия и т.п.
Но вместе с тем Суд обратил внимание и на то, что при этом законодатель, учитывая исторически сложившийся в России многоконфессиональный уклад, обязан соблюдать положение ч. 1 ст. 17 Конституции о том, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. Вводимые им меры, относящиеся к учреждению, созданию и регистрации религиозных организаций, не должны искажать само существо свободы вероисповедания, права на объединение и свободы деятельности общественных объединений, а возможные ограничения, затрагивающие эти и иные конституционные права, должны быть оправданными и соразмерными конституционно значимым целям.
В Определении от 09.04.2002 N 113-О*(295) Конституционный Суд не усмотрел нарушения свободы совести (вероисповедания) в том, что законодатель наделил органы регистрации полномочиями по выяснению того, является ли данное объединение религиозным и совместимы ли его цели и деятельность, основы вероучения и соответствующая ему практика с требованиями Конституции и основанного на ней законодательства, если местная религиозная организация учреждается на базе не входящей в централизованную религиозную организацию религиозной группы, т.е. если, по существу, она придерживается вероучения, которое в России малоизвестно или вообще неизвестно, в том числе с точки зрения соответствующей этому вероучению практики и социальных последствий.
Вопрос о правовых последствиях вступления в силу Закона о свободе совести и о религиозных объединениях для ранее созданных религиозных организаций также был предметом рассмотрения Конституционного Суда. В указанном выше Постановлении от 23.11.1999 N 16-П, а также в Определении от 13.04.2000 N 46-О*(296) Суд, основываясь на положениях ч. 4 ст. 13, ст. 14, ч. 1 и 2 ст. 19, ст. 28 и 30 Конституции, сформулировал конституционно-правовые критерии, исходя из которых следует решать вопрос о том, в каких пределах требования названного Закона, относящиеся к порядку создания религиозных организаций, могут быть предъявлены и при перерегистрации религиозных организаций, учрежденных и действовавших до его вступления в силу.
Из правовых позиций, выраженных Конституционным Судом в данных решениях, следует, что законодатель не мог лишить учрежденные и обладающие полной правоспособностью религиозные организации возможности пользоваться уже принадлежавшими им правами, закрепленными и новым законом, на том лишь основании, что они не имеют подтверждения о 15-летнем сроке существования. Религиозные организации, учрежденные до вступления в силу данного Закона, должны пользоваться правами юридического лица в полном объеме, без подтверждения 15-летнего минимального срока существования на соответствующей территории, без ежегодной перерегистрации и без ограничений, установленных в абз. 4 п. 3 ст. 27 Закона.
Все принципиальные условия возможного ограничения пользования правами, гарантированными комментируемой статьей, содержатся в Конституции. В частности, в ст. 13, которая в целях гарантирования идеологического многообразия запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. В ст. 29 также установлен запрет пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, и пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Статья 55 определяет основания ограничения прав и свобод человека и гражданина. При этом ограничение этих свобод в условиях чрезвычайного положения не допускается (ч. 3 ст. 56).
Естественно, что реализация этих положений Конституции предполагает возможность ограничения и свободы совести (вероисповедания). В связи с этим ст. 14 Закона предусматривает возможность ликвидации религиозной организации и установления запрета на деятельность религиозной организации или религиозной группы в судебном порядке по указанным в ней основаниям, таким как, например: нарушение общественной безопасности и общественного порядка; действия, направленные на осуществление экстремистской деятельности; принуждение к разрушению семьи; посягательство на личность, права и свободы граждан; нанесение установленного в соответствии с законом ущерба нравственности, здоровью граждан, в том числе использованием в связи с их религиозной деятельностью наркотических и психотропных средств, гипноза, совершением развратных и иных противоправных действий.
 
Статья 29
1. Свобода мысли и слова, мнения и информации относится к сравнительно новым приобретениям цивилизации. Большая часть человеческой истории протекала в условиях отрицания такой свободы и ограничения тех мнений и речей, которые считались большинством населения или правящими классами вредными, опасными или ложными. Начало свободе слова положил английский Билль о правах 1689 г. Затем она нашла отражение в первой поправке к Конституции США 1787 г. и постепенно к началу ХХ в. большинство европейских стран, включая Российскую империю, гарантировали эту свободу в своих конституционных актах.
Комментируемая статья закрепляет находящиеся между собой во взаимосвязи и системном единстве права и свободы, направленные на развитие равных возможностей каждого человека для самовыражения и общения между людьми на основе конкуренции идей и мнений. Все свободы, перечисленные в данной статье: слова, мысли, пропаганды, агитации, мнения, убеждения, информации, массовой информации, свобода от цензуры имеют одинаково большое значение и не могут применяться без учета существующей между ними системной связи.
В литературе высказывались мнения, что некоторые свободы, упомянутые в ст. 29, являются более широкими и даже включают в себя другие свободы. Так, утверждается, что свобода слова является "составной частью свободы информации"*(297), "частным проявлением свободы распространять информацию, свободы выражения своего мнения"*(298) либо что право на получение информации относится к обеспечению свободы слова.*(299) Но, вероятно, эти разночтения свидетельствуют о том, что ни одна из упомянутых в ст. 29 свобод не может рассматриваться как более общая или более значимая, но все они вместе являются частями какой-то более общей и не имеющей наименования в Конституции свободы, сущность которой находит свое отражение как в разных частях комментируемой статьи, так и в корреспондирующих ей нормах международного права. Но для удобства изложения авторы неизбежно должны использовать для обозначения этого более общего понятия один из существующих терминов. Эту функцию у разных авторов выполняют термины: "свобода слова", "свобода информации" и "свобода выражения мнения".
В ч. 1 ст. 29 гарантируется свобода мысли и слова, которую Конституция рассматривает как единую свободу, единое и неразрывное право свободно мыслить и свободно выражать свои мысли словами, не опасаясь преследования за это со стороны кого бы то ни было, и в первую очередь - государства. Нельзя не согласиться с Л.В. Лазаревым, что "свобода мысли характеризует духовную свободу человека, его внутренний мир, поэтому сама по себе она не может быть предметом регулирования правом"*(300). Понятие "свобода мысли и слова" точнее и вместе с тем шире и многограннее выражает конституционно-правовой смысл данной свободы, нежели понятие "свобода слова". Свобода мысли и слова подразумевает возможность свободомыслия, инакомыслия и вольнодумства и тем самым гарантирует право человека критиковать общепринятые нормы морали, права, религии.
Под мыслями следует понимать не только мысли в узком смысле слова, но и чувства и эмоции человека, а под словами не только вербальное, но и невербальное общение между людьми, которое составляют: тон голоса, внешний вид, одежда*(301), поза, выражения лица, движения, жесты, мимика и т.д. Мысли в контексте данной статьи могут выражаться и фиксироваться не только словами естественного человеческого языка, но и иными языками, формами и системами знаков, например жестовый язык глухих, компьютерные языки, зрительные образы (живопись*(302), фотография*(303), кино*(304), видео, коллаж и т.д.). Поэтому в международных и национальных правовых актах синонимом свободы мысли и слова является так называемая свобода выражения. Заголовок ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Freedom of Expression, la liberti d'expression) с английского и французского на русский язык переводится дословно как свобода выражения, но иногда как свобода выражения мнения или как свобода самовыражения.
Характерно, что понятие "свобода слова" в большинстве международных договоров о правах человека отсутствует. Так, в ст. 19 Всеобщей декларации прав человека провозглашается "право на свободу убеждений и на свободное выражение их"; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений, а также свободу информации, т.е. право искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ.
Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. в ст. 18 подтверждает, что "каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии. Это право включает свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору и свободу исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учений". В ст. 19 Пакта провозглашается "право беспрепятственно придерживаться своих мнений", которое включает в себя свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ устно, письменно или иными способами по своему выбору.
Статья 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. закрепляет за каждым человеком право на свободу мысли, совести и религии, включающее в себя свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или придерживаться убеждений как индивидуально, так и сообща с другими, публичным или частным образом, в богослужении, учении и выполнении религиозных и ритуальных порядков. В ст. 10 Конвенции, как уже отмечалось, провозглашается только "свобода выражения", которая включает в себя право придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ. Содержащееся в Конвенции понятие свободы мысли, совести и религии нашло конкретизацию в решениях Европейского Суда по правам человека. В ряде решений Суд отмечал, что "свобода выражения мнения, как она определяется в п. 1 ст. 10, представляет собой одну из несущих опор демократического общества, основополагающее условие его прогресса и самореализации каждого его члена"*(305). Кроме того, Страсбургский суд полагает, что "статья 10 защищает не только содержание высказываемых идей и информации, но и форму, в которой они сообщаются"*(306).
Свободы, установленные в комментируемой статье, предоставляются российским гражданам, иностранцам и апатридам, они принадлежат всем от рождения. Субъектами этих свобод являются не только физические, но и юридические лица. Эта свобода в равной мере гарантирует как активную форму ее использования, т.е. право обращаться к другим лицам или в иной форме выражать свои мысли, так и пассивную, т.е. право знакомиться с мыслями других лиц, выслушивать или в иной форме воспринимать их. По смыслу данной статьи и ст. 19 Конституции все субъекты этих свобод равны перед законом и судом.
Основной целью комментируемой статьи является защита прежде всего общественно-политических мыслей, слов и информации, хотя косвенно свободы, указанные в данной статье, защищают также религиозную, научную, художественную мысль, коммерческую информацию, в том числе рекламу, и право интеллектуальной собственности. Но эти виды самовыражения и информации в большей мере регулируются иными статьями Конституции и соответствующими международно-правовыми актами. Так, свобода вероисповедания защищается ст. 28; свобода творческой деятельности и право интеллектуальной собственности - ст. 44.
Рекламная информация, которая является формой "коммерческой свободы слова", ограничена ст. 34 Конституции, запрещающей недобросовестную конкуренцию и, следовательно, рекламу, способствующую этому. Но даже реклама, подверженная многочисленным законодательным ограничениям во имя защиты потребителей и честной конкуренции, гораздо больше, чем любой другой вид информации, находится под защитой свободы слова и информации. Как отметил Конституционный Суд в Постановлении от 04.03.1997 N 4-П, реклама (рекламная информация) составляет основу единой информационной системы рынка, столь необходимой для достижения единого экономического пространства. Поскольку право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, находящееся под защитой ст. 29 Конституции, отнесено к ведению РФ в силу ст. 71 (п. "в"), "права и свободы человека и гражданина, в том числе связанные с получением рекламной информации, могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции)"*(307).
Европейский Суд по правам человека уточнил, что распространение информации коммерческого характера попадает под защиту свободы информации в том случае, когда она имеет политическое значение, а в иных случаях она может значительно больше ограничиваться законодательством государства, особенно в такой сложной и неустойчивой области, как недобросовестная конкуренция*(308). В другом своем решении Суд указал, что "значительно более широкая возможность усмотрения обычно предоставляется Договаривающимся государствам при регулировании свободы слова, когда затрагивается личная сфера, а равно сфера морали и особенно религии. В сфере морали и, возможно, еще в большей степени в сфере религиозных убеждений не существует общепринятой европейской концепции требований, призванных обеспечить "защиту прав других лиц" в случае нападок на их религиозные убеждения"*(309).
Право на предвыборную агитацию также находится под защитой свободы слова, как форма свободного распространения информации. В частности, как указал Конституционный Суд в Постановлении от 14.11.2005 N 10-П*(310), оспариваемые положения избирательного законодательства, как предполагающие запрет на проведение предвыборной агитации, направленной против всех кандидатов, гражданами лично за счет собственных денежных средств, представляют собой чрезмерное, не обусловленное конституционно значимыми целями ограничение свободы слова и права на распространение информации в форме предвыборной агитации, не отвечают требованиям определенности и недвусмысленности и потому не соответствуют Конституции, ее ст. 19, ч. 1 и 4 ст. 29 и ч. 3 ст. 55.
2. В той мере, в какой в обществе отсутствуют общепризнанные критерии добра и зла, истины и лжи, вреда и блага, ему необходима свобода слова, которая, порождая конкуренцию мыслей, мнений, убеждений, споры и дискуссии, приносит больше пользы, чем какие-либо идеологические или политические рамки, независимо от того, устанавливаются ли они диктатором или демократически избранным парламентом. Вместе с тем в той мере, в какой в обществе существует консенсус по основным общечеловеческим ценностям, абсолютную свободу слова нельзя рассматривать как исключительно позитивное явление в жизни общества. Например, как заметил судья Верховного Суда США О.У. Холмс, "самая строгая защита свободы слова не защитит человека, ложно кричащего об огне в театре и вызывающего панику"*(311). Поэтому защите ст. 29 Конституции, а также соответствующими международно-правовыми нормами о свободе выражения не подлежит заведомо ложная информация. Фактически разновидностью такой заведомо ложной информации можно считать и запрещенные ч. 2 комментируемой статьи пропаганду или агитацию, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Социальная ненависть приравнивается к расовой и национальной только в Конституции РФ. Что это такое - не совсем ясно, так как нет ни международной, ни российской практики по этому вопросу. По мнению некоторых исследователей*(312), примером пропаганды социальной ненависти является коммунистическое учение, однако судебная практика такую точку зрения не подтверждает.
Положения ч. 2 комментируемой статьи следует распространять не только на указанную в ч. 1 свободу мысли и слова, но также и на свободу мнения, убеждения, информации, включая массовую информацию. Следует обратить внимание, что в ст. 29 содержится запрет не на выражение мыслей и распространение информации, вызывающих ненависть или содержащих идеи расового или иного превосходства, а лишь на их пропаганду и агитацию. То есть Конституция не препятствует изложению таких мыслей в частной беседе или в иной конфиденциальной форме, а также в случае распространения информации без цели вызвать ненависть или убедить кого-либо в превосходстве. Вместе с тем следует иметь в виду, что ст. 4 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, утвержденной резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2106 (XX) от 21 декабря 1965 г., провозглашает, что государства-участники осуждают всякую пропаганду и обязуются принять немедленные и позитивные меры, направленные на искоренение всякого подстрекательства к такой дискриминации или актов дискриминации, и с этой целью они среди прочего объявляют караемым по закону преступлением всякое распространение идей, основанных на расовом превосходстве или ненависти.
Установленные ч. 2 комментируемой статьи ограничения свободы слова необходимо рассматривать в системной связи с другими конституционными нормами и принципами, которые служат той же цели, прежде всего ч. 3 ст. 17 Конституции, которая устанавливает, что "осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц", и ч. 3 ст. 55, которая указывает, что "права и свободы граждан могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".
Ограничения свободы слова предусмотрены и в актах международного права. В соответствии с п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах пользование этими свободами "налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являются необходимыми: а) для уважения прав и репутации других лиц; б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения". В ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод содержится развернутый перечень обстоятельств, которые позволяют государству ограничивать соответствующие свободы: "Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или штрафными санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия".
На необходимость различать понятия агитация и распространение информации Конституционный Суд указал в Постановлении от 30.10.2003 N 15-П, касавшемся проверки положений избирательного законодательства: "Поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, при том что достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы голосовать за или против, то очевидно, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели - склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие агитации, что в силу действующего для представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов"*(313).
Законом может быть установлено ограничение и запрещение выражения не только тех мыслей, мнений и убеждений, которые перечисляются в ч. 2 комментируемой статьи, но и иных, и не только путем агитации и пропаганды, но также и в иной форме. Однако такие ограничения не могут устанавливаться подзаконным актом, как указал Конституционный Суд (см. Постановление от 31.07.1995 N 10-П*(314)).
Ни в одном свободном демократическом обществе не защищаются свободой мысли, слова, мнения и информации непристойные, скабрезные выражения, ненормативная лексика и откровенно циничное, глубоко противоречащее принятым в человеческом обществе нормам нравственности и морали, элементарным правилам поведения между людьми обращение к жертве или иные формы унижения ее человеческого достоинства. Как указал Конституционный Суд в ряде своих Определений, административный арест и уголовное наказание за опубликование в СМИ материалов, содержащих нецензурные (ненормативные) выражения, не противоречат Конституции, поскольку не умаляют права граждан на свободу мысли и слова; на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом, а также право на свободу массовой информации и запрет цензуры. Но при этом Суд заметил, что как суды общей юрисдикции, так и другие правоприменительные органы при оценке деяний обвиняемых лиц должны учитывать не только сам факт наличия в опубликованном произведении ненормативной лексики, но и возможность такого ее использования, которое представляет опасность для защищаемых Конституцией нравственных запретов, правил приличия и иных ценностей (см. Определения КС РФ от 04.12.1995 N 94-О, N 104-О, от 19.04.2001 N 70-О *(315)).
Большое место в теории свободы слова занимают вопросы конституционной защиты диффамации, а также связанное с ними соотношение принципов достоинства личности и неприкосновенности частной жизни с принципом свободы слова и информации.
Диффамация - это распространение, как правило в СМИ, порочащих лицо сведений. В литературе различается три вида диффамации: 1) умышленная недостоверная диффамация; 2) неумышленная недостоверная диффамация; 3) достоверная диффамация, т.е. распространение правдивых порочащих сведений*(316). Из этих трех видов только первый не может быть поставлен под защиту свободы информации. И Европейский Суд по правам человека, и Верховный Суд США исходят из того, что неумышленная недостоверная и достоверная диффамация особенно в политической и административной сфере, как правило, защищаются свободой слова, а законодательство об ответственности за эти деяния является вмешательством государства в осуществление свободы слова.
В европейской и американской конституционно-правовой доктрине сложилась норма, в соответствии с которой политические, государственные и общественные деятели должны с большей степенью терпимости, чем иные граждане, например журналисты, относиться к критике, особенно связанной с их публичной деятельностью. Нет сомнения, что п. 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод позволяет защищать репутацию каждого, т.е. распространяется на политиков, когда они выступают не в личном качестве; но в таких случаях противовесом подобной защиты выступает интерес общества к открытой дискуссии по политическим вопросам*(317).
Европейский Суд по правам человека указал на необходимость проведения тщательного различия между фактами и оценочными суждениями, поскольку существование фактов может быть доказано, тогда как истинность оценочных суждений не всегда поддается доказыванию. В этой связи в отношении таких суждений невозможно выполнить требование о доказывании истинности своих утверждений, и оно нарушает саму свободу выражения мнений, которая является основополагающей частью права, гарантированного ст. 10 Конвенции*(318).
Как отмечается в отечественной литературе, российские суды, в отличие от европейских, очень часто не учитывают необходимость проявлять повышенную терпимость в случае диффамационных высказываний в адрес политиков, депутатов, правительства и других органов государственной власти*(319). Недавно в эту практику были внесены коррективы двумя постановлениями Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2007 г. первое - по делу "Дюлдин и Кислов против России"*(320), второе - по делу "Чемодуров против России"*(321). Страсбургский Суд признал, что в отношении этих граждан Россия нарушила ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая гарантирует каждому право свободно выражать свое мнение. В отличие от российских судов, Европейский Суд посчитал, что в данных делах имело место не оскорбление, а диффамация, и, кроме того, напомнил, что основным принципом дела о диффамации является наличие конкретного лица, в отношении которого было сделано диффамационное заявление, что пределы дозволенной критики в отношении чиновников гораздо шире, чем в отношении частных лиц.
Таким образом, свобода слова и свобода информации подразумевают право распространять не только достоверную информацию, но и сомнительную, отстаивать и навязывать другим не только обоснованные суждения, но и заблуждения, абсурдные и ошибочные идеи, высказывать мнения, которые многим могут показаться оскорбляющими и шокирующими.
В связи с этим следует учитывать Определение КС РФ от 27.09.1995 N 69-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Козырева Андрея Владимировича"*(322). Поводом для обращения заявителя в Суд послужило судебное разбирательство по иску В.В. Жириновского к компании "НТВ" и А.В. Козыреву о защите чести и достоинства на основании ч. 1 ст. 7 ГК РСФСР, согласно которой гражданин или организация вправе требовать по суду опровержения порочащих их честь и достоинство сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности. Конституционный Суд отметил, что указанная статья, устанавливая гражданско-правовые способы защиты чести и достоинства и являясь важной гарантией конституционного права на защиту чести и доброго имени, предусмотренного ч. 1 ст. 23 Конституции, не нарушает свободу мысли и слова. Вместе с тем он указал, что вопрос о том, как отграничить распространение недостоверной фактической информации от политических оценок и возможно ли их опровержение по суду, не является конституционным и ответ на него может дать только судебная практика судов общей юрисдикции.
Эта практика нашла отражение в постановлении Пленума ВС РФ от 24.02.2005 N 3 "О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц"*(323), в котором говорится, что "принимая во внимание конституционные положения, суды при разрешении споров о защите чести, достоинства и деловой репутации должны обеспечивать равновесие между правом граждан на защиту чести, достоинства, а также деловой репутации, с одной стороны, и иными гарантированными Конституцией Российской Федерации правами и свободами - свободой мысли, слова, массовой информации, правом свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, правом на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, правом на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (статьи 23, 29, 33 Конституции Российской Федерации), с другой".
3. В ч. 3 комментируемой статьи акцент сделан не на позитивном, а на негативном содержании свободы мысли и слова. Свобода слова предполагает, что человек свои мысли выражает по доброй воле. Она также включает в себя гарантию против оказания давления на индивида с целью добиться от него высказывания своего мнения*(324). В то же время этот запрет принуждения касается только некоторых форм мысли и слова, а именно мнения и убеждения. Не может учитель отказаться вести урок, врач - отвечать на вопросы больного под предлогом свободы слова. Невозможно представить судебный процесс, в котором свидетели не несут ответственность за дачу ложных показаний (ложной информации) или отказ от показаний, присяжные заседатели отказались бы отвечать на вопросы суда об их мнении о виновности подсудимого.
Как уже отмечалось выше, судебная практика России и других демократических государств проводит четкое различие между информацией (фактами) и мнениями (оценочными суждениями). Следовательно, в отличие от информации, которая, как правило, подлежит проверке и которая в случае ее ложности должна быть опровергнута, мнения, суждения, критические замечания или размышления, истинность которых проверена быть не может, в большей степени защищаются свободой мысли и слова и, как правило, не подлежат опровержению в случае их ошибочности. Лицо вправе требовать опровержения в тех случаях, когда ему кем бы то ни было, в особенности СМИ, приписываются какие-то конкретные мнения, якобы содержащиеся в его публичных или частных заявлениях.
Часть 3 комментируемой статьи невозможно рассматривать в отрыве от ее ч. 2. В связи с этим лицо, публично высказывающее свои мнения и убеждения расистского или иного дискриминационного характера или пропагандирующее идеи расового превосходства, может принуждаться к отказу от выражения таких мнений и убеждений под угрозой уголовного наказания, так же как и в случаях заведомо ложной диффамации.
4. В ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод уточняется, что свобода предполагает право "получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ".
В соответствии с Законом об информации, информационных технологиях и защите информации информация - это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления (ст. 2). В отличие от информации о частной жизни лица, сбор, хранение, использование и распространение которой без его согласия в соответствии со ст. 24 Конституции не допускаются, информация о государственной жизни должна быть, как правило, открытой и общедоступной. О необходимости предоставления государственными органами и должностными лицами информации о некоторых особо важных для народа сферах жизни специально говорится в отдельных статьях Конституции. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 41 сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом. Согласно ст. 42 каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В соответствии с ч. 1 ст. 123 провозглашается открытое разбирательство дел во всех судах.
Согласно ч. 5 ст. 8 Закона об информации, информационных технологиях и защите информации государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения. Исключение составляет информация с ограниченным доступом. Доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни.
К числу информации с ограниченным доступом относится прежде всего государственная тайна. В соответствии со ст. 2 Закона РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне" (в ред. от 01.12.2007) государственная тайна - это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.
Как признал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 20.12.1995 N 17-П*(325), в силу ч. 4 ст. 29 Конституции уголовная ответственность за выдачу государственной тайны иностранному государству правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе. Правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом акте, что вытекает из ч. 3 ст. 15 Конституции. Но в последующих своих Определениях Суд указал, что конкретизация перечня сведений, составляющих государственную тайну, содержащегося в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе, может производиться в засекреченных подзаконных нормативных актах (см. Определения от 27.05.2004 N 188-О, от 21.04.2005 N 238-О *(326)).
К информации с ограниченным доступом помимо государственной тайны относится и конфиденциальная информация. Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента РФ от 06.03.1997 N 188. Кроме того, в соответствии со ст. 41 Закона о СМИ к конфиденциальной относятся информация о лице, предоставившем редакции СМИ сведения с условием неразглашения его имени, а также сведения, прямо или косвенно указывающие на личность несовершеннолетнего, совершившего преступление либо подозреваемого в его совершении, а равно совершившего административное правонарушение или антиобщественное действие.
Свобода информации ни в соответствии с комментируемой статьей, ни в соответствии с нормами международного права не предполагает право требовать доступа к любой информации, если иное не предусмотрено законом. Так, в ч. 2 ст. 24 Конституции содержится указание на обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому лицу возможность ознакомления, но только с теми документами и материалами, которые непосредственно затрагивают его права и свободы, но не права третьих лиц, если иное не предусмотрено законом.
5. Часть 5 комментируемой статьи содержит в себе по крайней мере две взаимосвязанные нормы. В первой провозглашается гарантия свободы массовой информации, а во второй запрещается цензура. Они находятся в системной связи, но не только друг с другом, каждая из этих норм в отдельности связана с нормами, содержащимися в других частях данной статьи.
Свобода массовой информации, дополняя свободу информации, не только предоставляет каждому человеку право индивидуально или коллективно и профессионально искать, получать, производить и распространять информацию в расчете на массового читателя, слушателя, зрителя, но и с этой целью иметь в частной собственности СМИ, владеть, пользоваться и распоряжаться ими. Как указывают некоторые авторы, "по существу свобода массовой информации является свободой частных средств массовой информации в их воздействии на общественное мнение"*(327). Кроме этого, данная свобода включает в себя и еще один аспект - она служит защите тех лиц, работа которых непосредственно связана с информацией, т.е. журналистов.
Норма о свободе массовой информации производна от предшествующих частей ст. 29, а также от ст. 8, 13, 34, 35, 37 Конституции. Имплицитно она содержится и в нормах международного права, но непосредственно свобода массовой информации не упоминается ни в одном из международно-правовых договоров, ратифицированных РФ. Стандарты Совета Европы в области политического плюрализма и свободы СМИ содержатся в ряде рекомендательных документов, принятых его Комитетом министров, в частности: в Декларации о свободе выражения мнения и информации (1982 г.), Декларации о средствах массовой информации в демократическом обществе (1994 г.), Рекомендации относительно мер по стимулированию плюрализма в средствах массовой информации N R (99)1 (1999 г.) и Рекомендации о гарантиях независимости общественного вещания N R (96)10 (1996 г.).
В России гарантия свободы массовой информации имеет особое значение в силу того, что первые частные СМИ возникли менее 20 лет назад, и до сих пор большинство местных печатных изданий и телевизионных компаний находятся в государственной собственности либо в собственности предприятий, контролируемых государством.
Субъектами свободы массовой информации, так же как и субъектами права информации, являются граждане РФ, иностранцы, лица без гражданства, а также юридические лица. Федеральный законодатель в соответствии с Конституцией РФ и/или международным договором может ограничить в правах на учреждение и управление СМИ некоторые категории граждан и иностранцев, что и было сделано, в частности, в ст. 7 и 19.1 Закона о СМИ.
Субъектами этой свободы, как и свободы слова и, например, свободы собраний, не могут быть государства, государственные и муниципальные органы и образования. Учреждение СМИ государством (государственными организациями и предприятиями) не является реализацией свободы массовой информации человека и гражданина. Государственные СМИ не подлежат защите на основании ч. 5 комментируемой статьи, поскольку свобода массовой информации - это прежде всего ее независимость от государства. Но вместе с тем ни комментируемая, ни какие-либо иные статьи Конституции не отделяют СМИ от государства, не лишают государственные органы, учреждения и предприятия права владеть, пользоваться и распоряжаться СМИ. Запрет на государственные СМИ не содержится ни в международных договорах РФ, ни в общепризнанных нормах международного права. Более того, в большинстве стран мира государство владеет значительной долей СМИ, особенно электронных. Государственные органы и организации не только вправе, но и обязаны иметь свои СМИ для реализации принципа открытости (транспарентности) своей деятельности.
Вряд ли можно согласиться с тем, что "зависимые, подчиненные средства массовой информации не образуют пространства для становления и выявления общественного мнения, являясь лишь инструментом его фальсификации, а значит подрыва конституционного режима"*(328). Отдельные государственные СМИ могут быть более объективными и честными, чем некоторые независимые от государства. Свободу массовой информации нарушает не наличие государственных СМИ, а отсутствие негосударственных СМИ. Как указал Европейский Суд по правам человека в решении от 24 ноября 1993 г. по делу "Информационсферайн лентиа" (Informationsverein lentia) и другие против Австрии", законодательно установленная государственная монополия вещания, а именно полная невозможность осуществлять вещание иначе как через посредство государственной станции, является нарушением свободы слова и информации и не может быть оправдана предоставленным государствам в ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод правом осуществлять лицензирование радиовещательных и телевизионных предприятий.
Свобода массовой информации является наряду с другими мерами гарантией идеологического и политического многообразия, закрепленного в ст. 13 Конституции. Конституция предполагает, что частные СМИ должны предоставлять большую, чем государственные, возможность выражать свои взгляды и интересы различным группам общества. Второй составляющей свободы массовой информации является независимость редакционного коллектива (коллектива журналистов) как от государственной цензуры, так и от собственника или учредителя СМИ. И в этой части свобода в равной мере распространяется на сотрудников (журналистов) как частных, так и государственных СМИ. В частности, Закон о СМИ исходит из того, что свобода массовой информации для журналистов гарантируется независимо от формы собственности на СМИ, поэтому нарушение прав любого журналиста влечет уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Под цензурой в соответствии со ст. 3 данного Закона понимается "требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей". По смыслу комментируемой статьи, не допускается не только предварительная, но и последующая карательная цензура. Как верно указывает К. Экштайн, "хотя запрет цензуры упомянут в том же абзаце, что и гарантия свободы массовой информации, запрет цензуры не ограничивается только средствами массовой информации, но представляет собой основное содержание всех основных прав на свободу общения"*(329). В частности, запрет цензуры распространяется на непериодическую печать, киноискусство, театр. Свобода СМИ, гарантируемая Конституцией, заключается в запрете не только цензуры, но и иного контроля как со стороны государства, так и третьих лиц (см., например, ст. 58 Закона о СМИ).
Вместе с тем в соответствии с ч. 1 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод право придерживаться своего мнения и получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий. Нельзя отождествлять с цензурой ограничения, налагаемые на СМИ в соответствии с ч. 2 ст. 29 и ч. 3 ст. 55 Конституции и на основании закона.
Запрет цензуры не исключает обязанность государства в соответствии с ч. 2 ст. 34 осуществлять контроль за рынком СМИ в той части, в какой информационная деятельность является частью экономической деятельности. В сфере массовой информации монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция представляют, вероятно, большую опасность, чем в промышленности или сельском хозяйстве. Вопросы регулирования соотношения свободы массовой информации и соблюдения принципов добросовестной конкуренции нашли отражение в Федеральном законе от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (в ред. от 13.05.2008).
Как следует из Постановления КС РФ от 27.05.1993 N 11-П*(330), не могут рассматриваться в качестве органов цензуры наблюдательные советы при телевизионных и иных медийных компаниях, при условии, что закон не наделяет их правом вмешиваться в деятельность СМИ, требовать от редакций предварительного согласования сообщений и материалов, налагать запрет на их распространение. Более того, такие советы являются обязательным элементом системы общественного вещания. К цензуре, как правило, не относится самоцензура и вмешательство в деятельность СМИ со стороны их собственников или владельцев.
 
Статья 30
1. Предметом регулирования комментируемой статьи являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами РФ, иностранцами и лицами без гражданства права на добровольное объединение. Само по себе понятие объединения в широком смысле слова подразумевает всякое коллективное образование субъектов. Однако временные, неустойчивые коллективные образования (такие как собрания, демонстрации, презентации, группы экскурсантов и т.п.) не могут признаваться объединением по смыслу как ст. 30 и 31 Конституции, так и соответствующих норм международного права. Свобода собраний и свобода объединений (ассоциаций) являются схожими формами реализации и естественным дополнением свобод, закрепленных в ст. 29 Конституции, они направлены на защиту коллективной мысли и общественного мнения.
Свобода объединения включает в себя право лица объединять других лиц, присоединяться к уже существующему объединению и выходить из него, участвовать в деятельности объединения, требовать признания правового статуса созданного объединения, прежде всего со стороны государства и также всеми другими лицами, независимо от формы, вида. Это право также содержит в себе правомочие на защиту, в том числе и международную, в случае ограничения свободы деятельности общественных объединений.
Право на объединение непосредственно не регулирует отношения между участниками объединения, а также между его органами. Лицо не может, ссылаясь на свое право на объединение, требовать принять его в объединение или восстановить его в объединении в случае исключения. Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданина, исключенного из КПРФ, указав, что законоположения о взаимном невмешательстве органов государственной власти и общественных объединений, примененные в его деле, направлены на реализацию положения ч. 1 ст. 30 Конституции, гарантирующей свободу деятельности общественных объединений, в том числе в решении вопросов о членстве в общественном объединении в соответствии с его уставом (Определение КС РФ от 17.07.2007 N 506-О-О*(331)). В деле другого заявителя, исключенного из политической партии "Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь", Конституционный Суд РФ отметил, что положения российского законодательства, не предоставляющие возможности такому лицу обжаловать решения уполномоченных органов партии о его исключении в суд, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права, в том числе, право на объединение, поскольку порядок исключения из партии определяется ее уставом, предусматривающим обжалование решения об исключении в вышестоящий руководящий орган партии (Определение КС РФ от 5.02.09 N 247-О-О*(332)).
В соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона об общественных объединениях под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (далее - уставные цели). Но под это определение попадает определенная часть иных некоммерческих организаций. Так, например, в соответствии с п. 1 ст. 6 Закона о свободе совести и о религиозных объединениях под религиозным объединением понимается добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры. Однако в соответствии со ст. 2 Закона об общественных объединениях его действие не распространяется на религиозные организации, а также и на создаваемые коммерческими организациями союзы. Вероятно, его действие не должно распространяться и на все иные некоммерческие объединения, создаваемые в соответствии с гражданским законодательством.
После принятия Конституции 1993 г. в развитие положений ее ст. 30 были изданы следующие федеральные законы: "Об общественных объединениях", "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений", "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", "О некоммерческих организациях", "О национально-культурной автономии", "О свободе совести и о религиозных объединениях", "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", "О политических партиях" и др.
Основной целью ст. 30 Конституции является защита политических, профессиональных и иных некоммерческих объединений; защищать коммерческие организации она иногда может лишь косвенно. Такие объединения попадают под правовое регулирование иных статей Конституции и соответствующих международно-правовых актов; их свобода деятельности в большей степени защищается ст. 8, 34, 35 Конституции.
Свобода объединения находится в системной связи с закрепленным в ст. 13 Конституции в качестве основ конституционного строя России принципом идеологического и политического многообразия, в соответствии с которым в Российской Федерации признается многопартийность и равенство всех общественных объединений перед законом. Кроме того, она непосредственно регулируется и в ряде других статей Конституции: ст. 14 предусматривает, что религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом; ст. 19 гарантирует равенство и недискриминацию граждан независимо от принадлежности к общественным объединениям; ст. 36 предоставляет гражданам и их объединениям право иметь в частной собственности землю; ст. 46 предоставляет каждому право обжалования в суд решений и действий (или бездействия) общественных объединений и их должностных лиц. Право на участие в религиозных объединениях, являющееся составной частью свободы совести и свободы вероисповедания, наряду с комментируемой статьей, защищается ст. 14 и 28 Конституции и соответствующими международно-правовыми актами.
Понятие и содержание свободы объединения, изложенные в комментируемой статье, дополняются не только иными статьями Конституции, но и общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ. В ст. 20 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. провозглашается право каждого человека на свободу мирных собраний и ассоциаций. Статья 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. устанавливает, что каждый человек имеет право на свободу объединения с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов*(333). Такое же право закрепляется в ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. В соответствии с Европейской социальной хартией 1996 г., а также Конвенциями МОТ 1921 г. N 11 "Относительно прав на ассоциацию и объединение трудящихся в сельском хозяйстве", 1948 г. N 87 "Относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию", 1949 г. N 98 "Относительно применения принципов права на организацию и заключение коллективных договоров" все работники и предприниматели имеют право на свободу объединения в национальные и международные организации для защиты экономических и социальных интересов.
Свобода объединения включает в себя право общественного объединения на регистрацию в качестве юридического лица. Как указал Европейский Суд по правам человека, "возможность учредить юридическое лицо для осуществления совместных действий в целях защиты взаимных интересов является одним из самых важных элементов свободы объединения, без которого это право не имело бы смысла"*(334). Вместе с тем принудительная регистрация отдельных видов объединений необходима лишь в предусмотренных законом случаях.
Общественное объединение, зарегистрированное как юридическое лицо, обладает с одной стороны, большими возможностями по сравнению с объединением, не являющимся юридическим лицом. Однако общественные объединения - юридические лица являются организациями со специальной правоспособностью, которая ограничивает их возможности заниматься иной деятельностью, не связанной с целью их создания, закрепленной в уставе, и, кроме того, регистрация требует соблюдения определенных формальностей со стороны объединения.
Сама по себе регистрация и связанные с ней требования, предъявляемые к созданию и деятельности общественных объединений (например, представление устава организации, указание в нем организационно-правовой формы, территориальных пределов деятельности и юридического адреса организации), не могут рассматриваться как умаление права на объединение, но вместе с тем, как отмечено в Определении КС РФ от 21.12.2000 N 266-О, при этом не должны создаваться необоснованные препятствия для реализации права каждого на объединение и для свободы деятельности общественных объединений. Аналогичная правовая позиция, согласно которой отказ в регистрации объединения может представлять собой вмешательство в осуществление права на свободу объединений, была сформулирована и Европейским Судом по правам человека.*(335)
Право на объединение осуществляется не только физическими, но и юридическими лицами. Такие объединения могут по направленности деятельности представлять собой юридические лица (ассоциация, общественная организация) и существовать без образования юридического лица (общественное движение).
Не могут быть признаны субъектами права на объединение, по смыслу ст. 30 Конституции, государства, государственные органы и образования (субъекты РФ), а также муниципальные образования. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 19.03.1997 N 20-О указал, что по смыслу Конституции объединениями граждан являются создаваемые ими на добровольной основе по собственной инициативе формирования для защиты своих интересов и достижения общих целей. Пребывание в таких объединениях в соответствии со ст. 30 Конституции, закрепляющей право каждого на объединение, зависит от усмотрения самого гражданина. Напротив, органы местного самоуправления являются формой осуществления власти народом, образуются на основе реализации избирательных прав граждан, закрепленных в ст. 32 Конституции, т.е. имеют иные, чем объединения граждан, признаки. Конституция (ч. 2 ст. 15) различает органы местного самоуправления и объединения граждан в качестве самостоятельных субъектов права. Не могут рассматриваться в качестве общественных объединений, по смыслу Конституции, и какие-либо совещательные органы публичной власти, например Общественная палата РФ.
Правом на объединение пользуются не только граждане РФ, но и иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся в России. Согласно ст. 19 Закона об общественных объединениях они могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за исключением случаев, установленных международными договорами РФ или федеральными законами. Следует отметить, что конституционное право на объединение предусмотрено для иностранцев не во всех государствах. В конституциях Австрии, ФРГ, Греции и других стран таким правом обладают только граждане соответствующих государств. В других государствах, и в том числе в России, для иностранцев существуют определенные ограничения для участия в объединениях. Так, в соответствии с п. 2 ст. 23 Закона о политических партиях иностранные граждане и лица без гражданства не вправе быть членами политической партии.
Принятие решения об объединении - это волевое, инициативное действие, т.е. оно осуществляется свободно и отражает действительные мотивированные желания и стремления нескольких субъектов действовать совместно, поэтому объединяющиеся лица должны быть дееспособными (в некоторых случаях возможна частичная или неполная дееспособность). В связи с этим, в частности, ст. 19 Закона об общественных объединениях установлено, что членами и участниками молодежных общественных объединений могут быть граждане, достигшие 14 лет, детских общественных объединений - граждане, достигшие восьми лет. Федеральным законом от 10.01.2006 N 18-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" были введены запреты на участие в общественных объединениях для отдельных категорий лиц.
Конституционное право каждого на объединение предполагает возможность добровольного объединения лиц в любые группы, сообщества, коллективы или организации. Вместе с тем объединения, являясь важной составляющей гражданского общества, могут претендовать на конституционно-правовую защиту только в том случае, если они преследуют конституционные цели и их деятельность не направлена на подрыв демократии и ограничение свободы других лиц. В соответствии с ч. 5 ст. 13 Конституции запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
Установленные ч. 5 ст. 13 Конституции ограничения необходимо рассматривать в системной связи с другими конституционными нормами и принципами, которые служат выполнению той же задачи, прежде всего предусмотренными в ч. 3 ст. 17 Конституции, которая предписывает, что "осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц", и в ч. 3 ст. 55, которая указывает, что "права и свободы граждан могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".
Данным конституционным положениям корреспондируют нормы международного права. Согласно ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах и п. 2 ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод пользование этим правом подлежит ограничениям, которые предусматриваются законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной (национальной) или общественной безопасности, общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.
Как указывал Европейский Суд по правам человека, свобода объединения не является абсолютной; если общественное объединение вследствие своей деятельности или намерений, которые оно прямо или подразумеваемым образом заявило в своей программе, подвергает риску/опасности государственные институты или права и свободы других лиц, ст. 11 Конвенции не лишает государство возможности защитить эти институты и этих лиц*(336). Однако Европейский Суд по правам человека призвал европейские государства по возможности реже использовать такие ограничения свободы, так как только убедительные и неопровержимые причины могут их оправдать. Любое вмешательство должно соответствовать "довлеющей общественной необходимости", а любое исключение из нормы о свободе объединения должно толковаться ограничительно. В то же время Европейский Суд указал, что требования, предъявляемые национальным законодательством к общественным объединениям, должны носить определенный характер и быть достаточно "предсказуемыми" с тем, чтобы ограничить свободу усмотрения властей при отказе в государственной регистрации такого объединения*(337).
Согласно ст. 9 Федерального закона от 25.07.2002 N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" (в ред. от 29.04.2008) запрещаются создание и деятельность общественных и религиозных объединений, иных организаций, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности.
Рассматривая вопрос о свободе объединений, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 12.02.1993 N 3-П*(338) указал, что любая попытка со стороны исполнительной власти пресекать инициативную деятельность по созданию общественного объединения является нарушением конституционного права граждан на объединение; в соответствии со ст. 50 Конституции ограничение этого права может быть установлено только решением суда на основании закона. В своем Постановлении от 30.11.1992 N 9-П*(339) Суд признал не соответствующим Конституции и нарушающим свободу объединения Указ Президента РФ от 06.11.1991 N 169 в части роспуска первичных партийных организаций КПСС и КП РСФСР.
В ч. 2 ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод подтверждается право государств-участников вводить законные ограничения осуществления права на объединение для лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государств. Необходимость такого ограничения для этой категории лиц объясняется их особыми отношениями с государством и стремлением оградить общественные объединения от какого-либо государственного влияния. Руководствуясь этой нормой, Российская Федерация установила ряд ограничений для своих служащих государственных и муниципальных служащих, военнослужащих, прокуроров, судей и др.
Конституция не устанавливает, в каких формах и каких видов могут создаваться общественные объединения, предоставляя субъектам объединения достаточную свободу выбора. Они могут создаваться по различным признакам: профессиональному, как профсоюзы или творческие союзы; политическому, как партии; национальному, как диаспоры или национально-культурные автономии; вероисповеданию, как религиозные объединения; возрастному, как детские, молодежные объединения, советы ветеранов; культурному, как объединения филателистов, спортивные общества, общества защиты животных и т.д. Однако принципы объединения не должны носить дискриминационный характер: нельзя создавать, например, профсоюз только для белых или политические партии по признакам национальной или религиозной принадлежности (Постановление КС РФ от 15.12.2004 N 18-П*(340)). В то же время возможно создание мужского клуба, объединения женщин-юристов или общества любителей украинской музыки.
Конституционным Судом РФ неоднократно рассматривались вопросы, связанные с проверкой конституционности законоположений, регулирующих реализацию гражданами их права на объединение в политические организации. В частности Конституционный Суд отметил, что ст. 30 Конституции непосредственно не закрепляет право граждан на объединение в политические партии, однако по ее смыслу во взаимосвязи со ст. 1, 13, ч. 4 ст. 15, ст. 17 и 32 Конституции, в России названное право, включающее право создания политической партии и право участия в ее деятельности, является неотъемлемой частью права каждого на объединение, а свобода деятельности политических партий как общественных объединений гарантируется. Возможность для граждан свободно объединиться в политическую партию, образовать партию как юридическое лицо, с тем чтобы действовать коллективно в области реализации и защиты своих политических интересов - одна из необходимых и наиболее важных составляющих права на объединение, без чего данное право лишалось бы смысла. Поэтому Конституция защищает не только свободу деятельности политических партий, но и свободу их создания (Постановление КС РФ от 15.12.2004 N 18-П). Такому подходу корреспондирует и правовая позиция Европейского Суда по правам человека, неоднократно указывавшего, что ст. 11 Конвенции не может не применяться к таким объединениям, как политические партии*(341).
В Постановлениях от 01.02.2005 N 1-П и от 15.12.2004 N 18-П *(342) Конституционный Суд признал необходимыми и не противоречащими конституционно значимым целям формирования в стране реальной многопартийности ограничения конституционного права на объединение, касающиеся недопустимости создания региональных и местных политических партий, а также партий по принципам национальной или религиозной принадлежности. При рассмотрении жалоб, предметом которых явились численный состав политических партий и территориальный масштаб их деятельности, Конституционный Суд пришел к выводу, что Конституция не предопределяет ни количество партий, ни их численный состав, и не препятствует федеральному законодателю урегулировать эти вопросы*(343). Разрешая дело, связанное с запрещением использования политической организацией в своем наименовании слова "политическая", Конституционный Суд, признал данный запрет соответствующим конституционному принципу свободы деятельности общественных объединений, поскольку такое правовое регулирование не лишает общественную организацию возможности участия в политической жизни государства и общества и направлено на обеспечение восприятия политических партий в качестве особого института представительной демократии, обеспечивающего политическое взаимодействие гражданского общества и государства (Определение КС РФ от 5.03.2009 N 467-О-О).
2. Субъективное право на объединение, как мера возможного поведения лица, с одной стороны, включает в себя правомочие на активные действия по созданию какого-либо сообщества, преследующего общие цели и интересы, а с другой - также предполагает правомочие на бездействие, т.е. отказ от реализации данного права.
Любое объединение, его структура и организационно-правовые формы управления им должны быть основаны на личной инициативе, добровольном волеизъявлении и, следовательно, на добровольном членстве в таком объединении. К такому выводу пришел Конституционный Суд в Постановлении от 03.04.1998 N 10-П*(344), признав не соответствующими ст. 30 Конституции оспариваемые заявителем положения Федерального закона "О товариществах собственников жилья" в той мере, в какой они допускают обязательность членства в товариществе собственников жилья без добровольного волеизъявления домовладельца. Данной правовой позиции соответствует толкование положений ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод о праве на ассоциацию Европейским Судом по правам человека. В деле "Сигурдур А. Сигурйонссон против Исландии" (Sigurdur a. Sigurjonsson v. Iceland) Суд установил, что по законодательству Исландии членство в Автомобильной ассоциации "Фрали" было обязательным для получения водителем такси лицензии, и признал, что такое обязательное членство в организации, которая должна рассматриваться как частноправовое объединение в целях ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ), нарушает право на свободу объединений*(345).
Принципиально иную позицию Европейский Суд занял в деле "Ле Конт (Le Compte), Ван Левен (Van Leuven) и Де Мейер (De Meyere) против Бельгии". Суд констатировал, что Орден врачей Бельгии, членами которого являлись заявители, - это "институт публичного права", поскольку, "будучи созданным законодателем, а не частными лицами, он интегрирован в государственные структуры, ... обеспечивая в соответствии с законодательством некоторый публичный контроль за профессиональной деятельностью врачей. ... Он пользуется в соответствии с законом очень широкими правами, в том числе административными и дисциплинарными, и использует в связи с этим процедуры, свойственные публичной власти". Поэтому, по мнению Европейского Суда, Орден как институт публичного права не может быть признан ассоциацией в смысле ст. 11 Конвенции. "Кроме того, создание данного Ордена бельгийским государством не является препятствием для врачей создавать профессиональные ассоциации и вступать в них, в противном случае статья 11 была бы нарушена. ... При этих обстоятельствах наличие Ордена врачей и, как следствие, обязанность врачей быть в его списке и подчиняться органам Ордена не преследуют цели ограничения и тем более ликвидации права, гарантированного ст. 11 п. 1"*(346).
Аналогичные правовые позиции сформулированы и Конституционным Судом в отношении обязательного членства в некоторых объединениях публично-правового характера, которые создаются в соответствии с предписанием специального закона, когда такое участие в нем необходимо этим лицам для занятия определенной профессией. И хотя Суд не использовал в своих определениях термины "организация частного права" и "организация публичного права", но и мотивы и выводы, содержащиеся в них, находятся в полном соответствии с вышеуказанными решениями Европейского Суда.
К числу таких объединений, которые не попадают под защиту ст. 30 (ч. 2) Конституции, Конституционный Суд отнес коллегии адвокатов, создававшиеся в соответствии с Законом РСФСР от 20.11.1980 (в настоящее время это решение может быть распространено на адвокатские палаты). Как указал Суд в Определении от 11.03.1996 N 43-О*(347), коллегии адвокатов, будучи негосударственными добровольными объединениями лиц, профессионально занимающихся адвокатской деятельностью, тем не менее не обладают признаками тех общественных объединений, о которых идет речь в ст. 19 и 30 Конституции. В связи с этим требование, предъявляемое к лицу, желающему осуществлять защиту по уголовным делам, вступить в коллегию адвокатов, не может расцениваться как понуждение к вступлению в общественное объединение (ч. 2 ст. 30 Конституции), поскольку адвокаты не являются членами таких объединений.
В другом Определении от 21.12.2000 N 282-О Конституционный Суд подтвердил право законодателя устанавливать обязательный, т.е. недобровольный порядок вступления в коллегии адвокатов всех лиц, желающих осуществлять адвокатскую деятельность*(348). Аналогичную позицию Суд занял и в Постановлении от 19.05.1998 N 15-П в вопросе об обязательности членства занимающихся частной практикой нотариусов в нотариальной палате как условия занятия такой профессией*(349).
 
Статья 31
Комментируемая статья содержит в себе по крайней мере две взаимосвязанные нормы: провозглашается право собираться и указывается, в каких формах оно может осуществляться. К сожалению, отсутствие в тексте Конституции собирательного термина для обозначения всех форм, в которых выражается право собираться, заставляет и в научной литературе, и в законодательстве использовать в этом качестве либо термин свобода собраний, либо термин свобода публичных мероприятий. Традиционно в русской и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран для обозначения понятия "право собираться" использовался термин "свобода собраний", но поскольку в комментируемой статье термин "собрание" используется для обозначения только одной из форм проявления данного права, то и термин "свобода собраний" может дословно толковаться как лишь один из элементов "права собираться" наряду со "свободой шествия" или "свободой пикетирования".
Термины "публичные мероприятия" и, соответственно, "право на публичные мероприятия" впервые появились в Законе о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях. Под публичным мероприятием в данном Законе понимается открытая, мирная, доступная каждому акция, осуществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, цель которой есть свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики (ст. 2). Этот термин тоже имеет недостаток для обозначения данного конституционного права, так как он исключает все непубличные, т.е. частные собрания.
В начале 90-х годов ХХ в. в юридической литературе использовался термин манифестация как синоним демонстрации, уличного шествия и ряда других мероприятий, либо как обобщающее понятие для любых выступлений под открытым небом, реже он охватывал и собрания*(350). Однако в указанном Законе от употребления слова "манифестация" законодатель отказался.
Под собранием в Законе понимается совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. При этом данное определение не позволяет дать однозначный ответ, предполагается ли проведение собрания только в помещении или оно может проходить и под открытым небом. Митинг определяется в Законе как массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера. Основное отличие митинга от собрания заключается в массовости, но ни в данном Законе, ни в других законодательных актах не определяется, какое количество участников превращает простое присутствие граждан в массовое. В связи с этим практически невозможно отграничить собрания от митингов. Из этих определений трудно понять, как должна называться массовая акция для выражения общественного мнения по поводу проблем преимущественно неполитического характера, например очередной годовщины со дня рождения А.С. Пушкина. Закрепленные в ст. 2 Закона формулировки демонстрации, шествия и пикетирования тоже не могут служить образцом определенности правовой нормы.
Собственно свобода собраний заключается в праве граждан собираться добровольно и мирно, без оружия с любыми конституционно значимыми целями, например для выражения общественного мнения или для обсуждения различного рода событий и/или общественно значимых проблем и их разрешения в каком-либо месте или двигаться из одного места в другое. Право мирно и без оружия собираться гарантирует возможность всем гражданам свободно посещать не только любые общественно-политические, но и иные публичные мероприятия, в меньшей мере связанные с выражением общественного мнения, к числу которых относятся, например, выставки, конференции, народные гуляния. Кроме того, под защитой комментируемой статьи находится участие граждан России в публичных мероприятиях протеста, таких как, например, голодовки. Это связано с тем, что целью проведения подобных акций выступает не собственно отказ от пищи, а привлечение внимания гражданского общества и органов государственной власти к отдельным проблемам общественной или личной жизни*(351).
Конституция не без оснований исходит из презумпции агрессии со стороны вооруженных лиц и поэтому запрещает им собираться даже в самых мирных целях. К сожалению, Россия, как и другие страны, имеет печальный опыт таких "мирных" демонстраций. Выражение "мирно" в данном контексте означает запрет агрессивного поведения собравшихся, каких-либо массовых беспорядков, акций вандализма и любых других видов нарушения общественного порядка.
Некоторые авторы полагают, что понятие мирной демонстрации подразумевает запрет акций, посвященных вопросам военной политики и строительства вооруженных сил, например, призывающих "к созданию вооруженных формирований, не входящих в систему Вооруженных Сил России". Думается, что такое толкование термина "мирное" собрание является излишне широким. Все же в данном контексте выражение "мирно и без оружия" относится прежде всего к форме, а не к содержанию массовой акции. По этой причине не могут быть запрещены со ссылкой на ст. 31 собрания или демонстрации не только против какого-либо вооруженного формирования, но и в поддержку какой-либо из воюющих сторон. Например, собрания и демонстрации как в поддержку, так и против военных действий сами по себе могут рассматриваться как мирные, если они не сопровождаются призывами к насилию, массовыми беспорядками и другими правонарушениями. Вместе с тем, по смыслу ст. 31, а также 13, 29 и 55 Конституции, исключается возможность собраний или манифестаций, направленных на пропаганду войны или сопровождающихся агитацией, возбуждающей расовую, национальную и прочую ненависть.
Комментируемая статья защищает право "собираться мирно" осуществляемое как в форме публичного, так и частного мероприятия. На последние распространяются те же ограничения, которые предусмотрены в данной и в других статьях Конституции. Частные мероприятия, как и публичные должны проходить мирно и без оружия, не нарушать общественный порядок и другие нормы законодательства. В тех случаях, когда органы государственной власти попытаются их запретить или незаконно вмешиваться в их работу, их участники имеют право на судебную защиту. Как указал Европейский Суд по правам человека, свобода собраний, предусмотренная ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, распространяется как на собрания в общественных местах, так и на частные собрания*(352).
Понятие и содержание свободы объединения, изложенные в комментируемой статье, дополняются не только иными статьями Конституции, но и общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ. Право каждого человека на свободу мирных собраний и ассоциаций провозглашено во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (ст. 20). В ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. также признается право на мирные собрания. Аналогичные нормы права содержатся и в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Европейский Суд по правам человека отмечал, что свобода мирных собраний является естественным продолжением свободы выражения мнения, одним из ее главных средств. В ряде своих решений он называл совокупность свобод, закрепленных в ст. 10 и 11 Конвенции, "важнейшей из опор демократического общества, основополагающим условием прогресса и самореализации человека"*(353). В связи с этим, по мнению Европейского Суда, государство должно не просто гарантировать (декларировать) данное право и определить условия и порядок его реализации, но и всячески содействовать этой реализации.
Комиссия по правам человека, рассматривая 21 июня 1988 г. по делу "Организация "Платформа "Врачи за жизнь" (Plattform "Дrzte fer das Leben") против Австрии"*(354) вопрос о том, подразумевает ли ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод требование к государству защищать демонстрации от тех, кто желает помешать их проведению или сорвать их, указал, что полиция обязана предпринимать все необходимые меры по борьбе с теми, кто препятствует проведению демонстрации. Европейский Суд отмечал два следующих принципиальных для свободы собраний и манифестаций момента.
Во-первых, "любая демонстрация может раздражать или оскорблять тех, кто выступает против идей или требований, в поддержку которых она проводится. Однако у участников демонстрации должна быть тем не менее возможность проводить ее без опасений подвергнуться физическому насилию со стороны своих противников; такие опасения могли бы воспрепятствовать ассоциациям и иным группам, разделяющим общие идеи или интересы, открыто выражать свое мнение по самым актуальным вопросам, затрагивающим общество. В демократическом обществе право на проведение контрдемонстрации не может выливаться в ограничение осуществления права на демонстрацию...". Во-вторых, "обеспечение истинной, эффективной свободы проведения мирных собраний не может сводиться лишь к обязанности государства воздерживаться от вмешательства: чисто негативная концепция роли государства противоречит предмету и цели статьи 11. Вместе с тем защита законной демонстрации или другого публичного мероприятия не исключает права других лиц на проведение контрдемонстрации. Обязанность органов публичной власти заключается в том, чтобы не допустить столкновения противоборствующих движений, не ограничивая право каждого на свободу выражения общественного мнения".
Правом мирно собираться обладают как физические, так и юридические лица. В соответствии с Законом о собраниях митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях политические партии, религиозные и другие общественные объединения могут наряду с гражданами выступать организаторами публичных мероприятий, а вот государства, государственные органы и учреждения, а также муниципальные образования, по смыслу комментируемой статьи, не могут быть признаны субъектами права на проведение собраний.
Конституция, предоставляя в комментируемой статье право проводить собрания и публичные мероприятия только гражданам РФ, основывается на конституционно-правовой доктрине, в соответствии с которой свобода собраний относится к категории политических прав и свобод, субъектами которых являются только граждане соответствующего государства. Однако в литературе было высказано сомнение в обоснованности такого подхода.*(355) Некоторые авторы указывают на двойственную природу этого права, которое может рассматриваться и как личное, поскольку является проявлением свободы слова и свободы передвижения, и как политическое, поскольку является элементом народовластия и формой участия граждан в управлении государством.*(356)
Такое широкое толкование круга лиц, обладающих свободой собраний, нашло отражение в международно-правовых актах, а также в конституционном праве ряда стран. Ни Всеобщая декларация прав человека, ни Международный пакт о гражданских и политических правах, ни Конвенция о защите прав человека и основных свобод не связывают принадлежность права собираться мирно, без оружия с гражданством государства, они закрепляют данные права за каждым. Вместе с тем Конвенция о защите прав человека и основных свобод в ст. 16 предусматривает возможность ограничения политической деятельности иностранцев, и в том числе применительно к ст. 11.
Право каждого на свободу собраний закреплено в конституциях Венгрии, Польши, Финляндии, Швеции, Испании, Канады и других стран. В конституциях Австрии, Бельгии, Федеративной Республики Германия и других стран таким правом обладают только граждане соответствующих государств.
Помимо комментируемой статьи и в других статьях Конституции установлены ограничения свободы собраний. Часть 3 ст. 17 Конституции устанавливает, что "осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц", а ч. 3 ст. 55 предусматривает, что "права и свободы граждан могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Кроме того, в ст. 56 указывается на возможность ограничения этого конституционного права в условиях чрезвычайного положения в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом и с указанием пределов и срока его действия.
Данным конституционным положениям корреспондируют нормы международного права (ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, ч. 2 ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод).
В конституциях некоторых стран содержатся прямые указания на цели ограничения свободы собраний. Так, в Парагвае, Швеции и других странах она может быть ограничена в интересах безопасности дорожного движения; в Словении и Эстонии - с целью предотвращения эпидемий; в Бразилии - для предотвращения ущерба другому собранию. Во многих странах - ФРГ, Испании, Италии, Бельгии - устанавливается различный правовой режим для публичных мероприятий в зависимости от того, проводятся ли они в помещении или под открытым небом (на улице, в парке и т.д.).
В российской конституционно-правовой, а также в политической и политологической литературе при анализе свободы собраний достаточно большое место занимает вопрос о классификации порядка проведения собраний и других публичных мероприятий. Большинство авторов полагают, что порядок проведения публичных мероприятий в России, равно как и в других государствах, в зависимости от степени ограничения свободы собраний можно разделить на два типа: первый - разрешительный, второй - уведомительный. Кроме того, как уже отмечалось, иногда выделяется и явочный порядок. Считается, что при разрешительном порядке органы исполнительной власти имеют право при получении уведомления организаторов запретить публичное мероприятие до начала его проведения. Уведомительным называется такой порядок, при котором для проведения собрания согласия органов исполнительной власти не требуется. Вместе с тем ни Конституция, ни международно-правовые акты, ни федеральное законодательство о такой классификации даже не упоминают.
По мнению большинства авторов, разрешительный порядок характерен для стран с авторитарным режимом, а уведомительный - для стран с демократическим режимом.*(357) Нет единства мнений по вопросу о том, какой порядок проведения публичных мероприятий действовал и действует в Российской Федерации. Уполномоченный по правам человека В.П. Лукин считает, что уведомительный порядок был введен с принятием в 2004 г. Закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях*(358). Другие полагают, что в России разрешительный порядок проведения публичных мероприятий существует с момента ее образования. В то же время В.И. Лукин замечает, что и ныне действующий закон "не в полной мере согласуется с уведомительным порядком проведения публичных мероприятий" прежде всего потому, что в соответствии с положениями п. 5 ст. 5 указанного Закона запрещается проводить публичное мероприятие без согласования места и времени его проведения с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.
В Определении от 02.04.2009 N 484-О-П Конституционный Суд РФ отказал заявителям в удовлетворении их требований о признании не соответствующим Конституции положения п. 5 ст. 5 того же Закона, в той мере в какой им предусматривается согласование организатором публичного мероприятия места и времени его проведения с органами власти. По мнению Конституционного Суда, оспоренная норма не ограничивает право на собрание, поскольку орган публичной власти не может запретить (не разрешить) проведение мероприятия в том случае, если он не согласен с предложенным организатором местом и (или) временем его проведения; он может только предложить организатору провести его в другом месте и в другое время. Вместе с тем запрет проведения публичного мероприятия при недостижении консенсуса между организатором собрания и органом власти по вопросу о месте и времени, не рассматривается Конституционным Судом как ограничение права граждан на проведение собрания, если, конечно, предложения органа власти являются мотивированными.
По мнению Конституционного Суда, оспариваемое положение прямо говорит об обязательной мотивированности органом власти предложения изменения места и времени, то есть перенос мероприятия должен быть вызван необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан и иными подобными причинами; содержащийся в оспариваемом законоположении термин "согласование" не предполагает право органа публичной власти предложить организатору для обсуждения такой вариант проведения публичного мероприятия, который бы не позволял реализовать его цели и делал его бессмысленным. Более того, уведомление даже при согласии органа власти не дает права на проведение публичного мероприятия на территориях, непосредственно прилегающих к резиденциям Президента, к зданиям, занимаемым судами, и в других местах, указанных в Законе о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях. Таким образом, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда свобода собраний не предоставляет организаторам собрания неограниченное право выбора места и времени проведения мероприятия.
Органы исполнительной власти могут установить особый порядок проведения публичных мероприятий на территории объектов, являющихся памятниками истории и культуры, который определяется органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ с учетом особенностей таких объектов и требований названного Закона. Однако, как указал Верховный Суд РФ, это вовсе не означает, что субъект РФ вправе устанавливать дополнительные, не закрепленные в федеральном законодательстве, ограничения и/или запреты для проведения публичных мероприятий, в том числе и на основании потенциальной возможности создания препятствий в работе органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных учреждений, расположенных на территории объектов культурного наследия (Определение от 05.11.2008 N 7-Г08-19).
Конституционный Суд не усмотрел умаления свободы собрания положениями п. 3 ч. 2 ст. 8 упомянутого Закона в той части, в которой ими запрещается проведение публичного мероприятия на территории, непосредственно прилегающей к зданиям, занимаемым судами; вместе с тем он указал, что отсутствие решения органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления об установлении границы соответствующего земельного участка и тем самым отсутствие самих границ означает, что не имеется правовых оснований считать в таких случаях пикетирование или иное публичное мероприятие нарушением запрета проведения публичных мероприятий на территории, непосредственно прилегающей к зданиям со специальным правовым режимом, а, следовательно, и оснований привлечения соответствующих лиц к юридической ответственности (Определения от 29.05.2007 N 428-О-О и от 17.07.2007 г. N 573-О-О)".
В законодательстве многих стран устанавливается перечень мест, в которых проведение публичных мероприятий запрещается или ограничивается, а также времени проведения мероприятия. Так, Федеральный Суд Швейцарии расценил как легитимное правовое положение, запрещающее политические мероприятия на общественной земле вообще по воскресеньям, перед большими праздниками и в остальные дни между 22:00 и 07:00.*(359) В 1941 г. в решении по делу "Кокс против Нью-Хемпшира" Верховный Суд США указал, что в целях охраны общественного порядка законодатель вправе регламентировать время, место, порядок проведения демонстраций и митингов в общественных местах. Такая регламентация осуществляется законодательством штатов, многие из которых, в частности, запрещают проводить названные мероприятия вблизи зданий судов, мест лишения свободы и военных объектов - с тем, чтобы избежать их политизации*(360).
С точки зрения стандартов Совета Европы необходимость получения предварительного разрешения на проведение собраний в общественных местах тоже не противоречит существу данного права. Эта процедура соответствует предписаниям ст. 11 Конвенции, если власти используют ее для обеспечения мирного характера собраний. В тех случаях, когда соответствующие органы власти полагают, что планируемое собрание не будет носить мирный характер, или когда это становится очевидным в процессе его проведения, запрет на проведение собрания или его прекращение не противоречат п. 1 ст. 11 Конвенции*(361). Вместе с тем отсутствие ответа из органов власти по умолчанию означает их согласие на проведение данного мероприятия.
Как следует из решений Европейского Суда по правам человека, рассматривая уведомление организатора собрания, орган власти должен действовать разумно, осторожно и добросовестно. Любой запрет проведения собрания должен рассматриваться как ограничение свободы собраний и соответствовать принципам, закрепленным в ст.11 Конвенции, и, более того, власти должны основывать свои решения на вытекающей из этих принципов оценке соответствующих фактических обстоятельств*(362). Поскольку ценность комментируемой свободы довольно велика, даже в случае, если идеи потенциальных участников публичного мероприятия являются оппозиционными, бросающими вызов существующему порядку (кроме случаев подстрекательства к насилию или отказу от принципов демократии), им должна быть предоставлена надлежащая возможность их выражения всеми законными способами. Любые меры, предпринимаемые в целях лишения граждан такого права, как неоднократно отмечал Европейский Суд, "подрывают демократию или даже ставят ее под угрозу*(363).
Цель процедуры уведомления, как ее определил Европейский Суд, состоит в разрешении властям принимать обоснованные и соответствующие меры, чтобы гарантировать мирное проведение любого собрания, митинга или любой другой акции политического, культурного или иного характера*(364). Основываясь на этом, Суд при рассмотрении дела "Сергей Кузнецов против России" сделал вывод, что требование о своевременном и надлежащем уведомлении о проведении публичного мероприятия может считается выполненным организатором даже при нарушении им срока подачи уведомления, в случае, если уполномоченный орган, несмотря на формальное (незначительное) нарушение, не счел таковое важным и значимым и подтвердил его принятие.
В соответствии с п. 2 ст. 12 Закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в случае, если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством РФ об административных правонарушениях или уголовным законодательством, компетентный орган незамедлительно доводит до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке. То есть формально у органа исполнительной власти нет права непосредственно запретить мероприятие, которое, как он предполагает, может повлечь нарушения уголовного или административного законодательства, до начала его проведения, но в соответствии со ст. 16 и 17 того же Закона он может прекратить его, как только его предположения подтвердятся начавшимся мероприятием.
Основаниями прекращения публичного мероприятия согласно ст. 16 указанного Закона являются: 1) создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц; 2) совершение участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленное нарушение организатором публичного мероприятия требований Закона, касающихся порядка проведения публичного мероприятия. Умышленное неисполнение организаторами и участниками публичных мероприятий требований органа исполнительной власти о его прекращении ведет к разгону. Разгон запрещенного публичного мероприятия должен рассматриваться как крайняя мера. При этом сотрудники милиции должны, если это возможно, избегать применения силы или ограничивать такое применение до необходимого минимума.
На практике постоянно возникают разногласия между участниками мероприятия и представителями органов исполнительной власти по поводу данных, позволяющих оценить реальность угрозы и адекватность принимаемых представителями власти мер. В процессе противостояния сторонам бывает трудно объективно оценить действия друг друга. В связи с этим важная роль в реализации свободы публичных мероприятий принадлежит судебной власти, которая должна выступать независимым арбитром в таких спорах и постепенно формировать непротиворечивую практику применения законодательства о собраниях. В то же время возможность совершенствования судебной практики не должна означать отказ от необходимости развивать административные процедуры обжалования решений и действий органов исполнительной власти.
 
Статья 32
1. Часть 1 комментируемой статьи, находясь в системном единстве с другими положениями Конституции и прежде всего с ч. 1-3 ст. 3, является нормативной основой правомочий, воплощающих как общие, так и конкретизированные (в той или иной мере) возможности граждан, их объединений и организаций участвовать в управлении делами государства и, соответственно, в осуществлении власти народа. Нормативное ядро комментируемого положения составляет конституционное понятие управление делами государства, значение которого не ограничивается содержанием самой по себе ч. 1 ст. 32; оно распространяется на все части комментируемой статьи, имея в виду, что в них также находят свое отражение, в той или иной мере, нормативные характеристики публичных форм участия граждан в управлении государством посредством таких институтов, как выборы органов государственной власти и местного самоуправления, проведение референдумов (ч. 2), формирование государственного аппарата (ч. 4), отправление правосудия (ч. 5) и т.п.
Вместе с тем получающее закрепление в ч. 1 ст. 32 конституционное право характеризуется прежде всего собственными правомочиями, отличными от составляющих его комплексное содержание родовых конституционных правомочий граждан. Таким правомочием является, например, опосредованное членством в легитимной политической партии право на коллективное участие в избирательном процессе (см. Постановление КС РФ от 16.07.2007 N 11-П*(365)) (см. также комментарий к ч. 1 ст. 30). Представление о том, что право на участие в управлении делами государства может быть реализовано лишь через более конкретные виды прав, которые закрепляются в ч. 2, 4 и 5 ст. 32 Конституции, нельзя признать обоснованным*(366). Вывод о самостоятельном значении данного права подтверждается и международными актами по правам человека (ч. 1 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека; п. "а" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах), а также правовыми позициями КС РФ (см., например, Постановления от 25.02.2004 N 4-П, от 26.12.2005 N 14-П *(367)).
Одновременно это не исключает того обстоятельства, что многие из законодательно конкретизированных возможностей, находящихся в нормативной связи с правами, закрепленными в других частях ст. 32, могут быть как бы интегрированы в нормативное содержание ч. 1 той же статьи и тем самым, имея гарантирующее значение, рассматриваться как относительно самостоятельные правомочия, реализующиеся в конкретных правоотношениях и характеризующие право каждого гражданина на участие в управлении делами государства*(368). Таковыми являются, например, избирательные права, оговоренные в подп. 28 ст. 2 Закона об основных гарантиях.
Право на участие в управлении делами государства относится к числу основных политических прав, воплощающих сущность демократической идеи народовластия. По своей юридической природе оно может быть отнесено к непосредственно действующим субъективным публичным правам. Будучи проявлением политической свободы гражданина, право на участие в управлении делами государства характеризует не только субъективные правопритязания, связанные с возможностями индивидуального влияния на положение в стране, но и социальную значимость и публичную потребность в стабильной и эффективной системе организации публичной (государственной и муниципальной) власти. В этом плане оно заключает в себе как субъективно-личностное (частное), так и публично-правовое начала, соотношением которых во многом определяются не только статусные характеристики гражданина в политической сфере, но и публично-правовая природа данной сферы отношений. Из этого вытекает и еще одна важная юридическая характеристика данного права: обладая качествами субъективного и одновременно публичного политического права, оно может получать реализацию как на индивидуальной, так и коллективной основах. Данные характеристики находят свое подтверждение и в практике Конституционного Суда, который, в частности, применительно к избирательным правам неоднократно указывал на то, что в силу взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 3 и ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции соответствующие права как права субъективные выступают в качестве элемента конституционного статуса избирателя; вместе с тем они являются элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти (см. абз. 1 п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 29.11.2004 N 17-П; абз. 2 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 04.12.2007 N 797-О-О*(369)).
При этом конституционное понятие управление делами государства нельзя отождествлять с государственным управлением. Под управлением делами государства следует понимать все формы субъективно-публичного властвования в государстве, в том числе на уровне местного самоуправления (муниципального образования) посредством прямого волеизъявления граждан и в пределах полномочий выборных и других органов самоуправления*(370) (см. Постановление КС РФ от 30.11.2000 N 15-П) (см. комментарий к ст. 3, 12, 130-132). Как подчеркнул Конституционный Суд, народовластие, будучи одной из основ конституционного строя РФ, осуществляется и через признанное и гарантированное государством местное самоуправление. Народ не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность (см. Постановление КС РФ от 10.06.1998 N 17-П*(371)). Взаимодействие правомочий гражданина на участие в осуществлении как государственной власти, так и местного самоуправления отражает диалектику государственных и муниципальных начал в конституционном механизме народовластия, что на конституционно-категориальном уровне проявляется через понятие "дела государства", включающие в том числе и вопросы местного значения (ст. 130 Конституции).
Характеризуя субъектный состав закрепляемого в ч. 1 ст. 32 конституционного права, следует исходить из того, что основными политическими правами обладают граждане соответствующего государства. Такой подход характерен и для российского законодательства. Так, согласно п. 1 ст. 11 Закона о выборах Президента РФ не допускается участие иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных организаций, международных организаций и международных общественных движений в осуществлении деятельности, способствующей либо препятствующей подготовке и проведению выборов Президента, выдвижению, регистрации и избранию того или иного кандидата. Аналогичный режим установлен и для выборов депутатов Государственной Думы (п. 1 ст. 12 Закона о выборах депутатов ГД ФС РФ). Утрата депутатом законодательного (представительного) органа власти гражданства РФ, приобретение им гражданства иностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, является основанием для досрочного прекращения депутатских полномочий (п. 4 ст. 12 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ). Вместе с тем, как установлено в абз. 2 ч. 1 ст. 3 Закона о местном самоуправлении, иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами, что основывается на положениях ч. 3 ст. 62 Конституции.
Конституционное право граждан на участие в управлении делами государства логически дополняет субъективно-личностными началами принцип и нормативную конструкцию народного суверенитета (ч. 2 ст. 3 Конституции). Как подчеркнул Конституционный Суд, осуществление депутатских полномочий (как и другие формы реализации данного права) необходимо воспринимать в контексте принципа народовластия (см. Постановления от 10.12.1997 N 19-П, от 09.07.2002 N 12-П *(372)). Соответственно, даже качественная модернизация системы и практики государственного управления (местного самоуправления) и связанные с этим временные (переходные) правовые режимы не могут препятствовать реализации гражданами комментируемого права (см., например, Определение КС РФ от 12.07.2005 N 309-О*(373)).
При этом конституционное политико-правовое представительство нельзя трактовать по аналогии с представительством в частно-правовых отношениях. Воля народа, как сказано в ч. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, должна быть основой власти правительства, однако возможности участия в публично-властном управлении через представителей ограничены принципом свободного мандата (независимости) депутатов законодательных (представительных) органов власти (что не противоречит принципу объективного выражения депутатами интересов избирателей), законодательно определенной компетенцией иных выборных и формируемых органов публичного властвования и должностных лиц*(374), конституционными и законодательными гарантиями независимости судей. С учетом этих ограничений управление через представителей может заключаться только в косвенном влиянии граждан (населения) на государственное управление законно уполномоченными к тому лицами, посредством доведения до них мнения граждан (населения) об актуальных задачах и качестве осуществляемого управления.
Важное значение имеет и конституционная формулировка свои представители, принципиально уточняющая адресатов допустимого гражданского воздействия. Формы же такого воздействия определяются законодателем в зависимости от уровня публичного властвования. Например, Закон о местном самоуправлении закрепил такие формы коллективного и индивидуального участия населения в осуществлении местного самоуправления, как: правотворческая инициатива граждан; публичные слушания (обсуждения) проектов муниципальных правовых актов; собрания граждан для обсуждения вопросов местного значения или информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; опросы граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 26, 28, 29, 31 и 32 Закона). Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 33 Закона граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции, федеральным законам, законам субъектов РФ.
Допустимое (информирующее, побуждающее) воздействие граждан (населения) на властных представителей, как правило, сочетается с пользованием иными конституционными правами, в том числе закрепленными в ч. 1 и 4 ст. 29, ст. 31, 33 Конституции. Гарантиями политического участия выступают свобода массовой информации и запрет цензуры (ч. 5 ст. 29 Конституции), институты выборности и политической ответственности власти, а также специальные нормативные установления.
В то же время пользование комментируемым правом может быть соразмерно ограничено и сопряжено с конституционными регулирующими требованиями (ч. 3 ст. 55 Конституции). При этом законодатель должен обеспечивать соблюдение конституционных принципов и норм, в том числе относящихся к условиям и пределам допустимых ограничений прав и свобод граждан (см. Постановление КС РФ от 25.04.2000 N 7-П*(375)). Это относится, в частности, к устанавливаемым федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ особым требованиям, связанным с комментируемым правом и проявляющимся в конкретизациях статусов депутатов Государственной Думы, законодательного (представительного) органа субъекта РФ, представительного органа муниципального образования (см. Определение КС РФ от 20.02.2003 N 41-О*(376)). Например, Законом о статусе члена СФ и депутата ГД (п. "а" и "б" ч. 2 ст. 6) и Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (п. 1 ст. 12) установлены запреты на совмещение (одновременное исполнение) публично-властных полномочий для депутатов представительной власти на федеральном, субфедеральном и муниципальном уровнях. В отмеченном выше Определении от 20.02.2003 N 41-О Конституционный Суд РФ подтвердил принципиальную конституционность таких запретов, которые хотя и характеризуют содержание права непосредственного участия в управлении делами государства, но не ограничивают его.
Конституционно обоснованными были признаны также статусные ограничения, не позволяющие депутатам, деятельность которых осуществляется на профессиональной основе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Как подчеркнул Конституционный Суд, такие запреты не означают и разноуровневого (по отношению к депутатам, работающим без отрыва от основной деятельности) гарантирования независимости депутатов в зависимости от формы осуществления ими депутатской деятельности, поскольку учитываются при назначении соответствующим депутатам денежного содержания и других выплат, предусмотренных законодательством*(377).
Конституционное право на участие в управлении делами государства получает свое дополнительное обоснование и конкретизацию не только в федеральном законодательстве, но и в законодательстве субъектов РФ, в котором в соответствии с п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции предусматриваются дополнительные гарантии его защиты.
2. В ч. 2 комментируемой статьи закреплены основные политические права, обеспечивающие гражданам их участие в реализации высшего непосредственного народовластия в форме референдума и свободных выборов.
Принципиальная особенность и многоплановость содержания комментируемого положения заключена, во-первых, в признании за гражданами права непосредственно формировать выборные органы публичной власти посредством реализации двух основных правомочий (избирать и быть избранными в соответствующие органы), которые традиционно характеризуются как активное и пассивное избирательные права; во-вторых, в утверждении принципиального единства избирательных и референдарных прав, связанных с участием граждан как в выборах, так и в референдумах; наконец, в-третьих, соответствующие институты непосредственной демократии - выборы, референдумы и участие в них граждан - характеризуются принципиальным единством с точки зрения сфер реализации, имея в виду как государственную, так и муниципальную власть. Это позволяет сделать вывод о наличии конституционных основ единого электорально-правового статуса гражданина РФ*(378) (см. Определение КС РФ от 11.03.2005 N 72-О), включающего избирательные и референдарные права, реализуемые в процессе организации и проведения выборов и референдумов как на уровне государственной (федеральной и региональной), так и муниципальной власти. Одновременно из анализируемого положения вытекает принципиально важный вывод, имеющий методологическое значение для поиска конституционно обоснованного баланса публичных и частных начал в избирательной системе РФ; он заключается в том, что Конституция включает избирательную систему в сферу своего регулирования прежде всего через избирательные права граждан, отдавая, таким образом, последним приоритет в соотношении, например, с ролью политических партий, избирательных комиссий или выборных органов власти и т.п. Конституционно значимым является также вытекающий из этого подход федерального законодателя, заключающийся в том, что вопросам обеспечения и защиты всей совокупности избирательных и референдарных прав посвящен единый, имеющий в своей основе кодификационное значение Закон об основных гарантиях*(379).
В то же время, отмечая принципиальное единство электорально-правового статуса граждан РФ, есть достаточные основания говорить, в том числе из правовой позиции Конституционного Суда, о самостоятельном значении, например, избирательных прав, определяющих выборность органов местного самоуправления (см., например, Постановления КС РФ от 30.05.1996 N 13-П, от 24.01.1997 N 1-П, от 03.11.1997 N 15-П *(380)). Этому соответствует и наличие специального (профильного) Федерального закона от 26.11.1996 N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (в ред. от 12.07.2006). Однако вряд ли в данном случае есть основание говорить о сущностных особенностях, речь идет лишь об особенностях "содержательного" наполнения "разноуровневых" избирательных прав, поскольку свобода выбора избирателя лишь отчасти соотнесена с природой той власти, в выборах которой он участвует. Именно из специфики природы публичного властвования на уровне местного самоуправления (защита прав и интересов жителей конкретной территории) исходил Конституционный Суд, признавая возможность статусного ограничения соответствующих избирательных прав для военнослужащих, проходящих службу (не по контракту) на территории муниципального образования, но членами муниципального сообщества не являющихся (см. Определения от 22.05.1997 N 71-О, от 06.11.1998 N 151-О *(381)).
В ряде случаев (в определенном контексте) КС РФ говорит о закреплении в ст. 32 Конституции права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления или - права на свободные выборы (см., например: Постановление от 11.03.2008 N 4-П*(382)); однако последовательный конституционный анализ предполагает признание и определенной самостоятельности активного и пассивного избирательного права.
2.1. Активное избирательное право может быть охарактеризовано - с точки зрения конституционного содержания - прежде всего как всеобщее равное и прямое при тайной форме его реализации. Это вытекает из нормативного единства комментируемого положения с получающими закрепление в Конституции принципами избирательного права, в частности, применительно к выборам Президента РФ (ч. 1 ст. 81). Анализ соответствующих конституционных норм во взаимосвязи с международно-правовыми стандартами в области избирательного права*(383) позволяет сделать вывод, что принципы избирательного права получают реализацию прежде всего через избирательные права граждан.
Так, равенство определяет тождество, одинаковость меры возможного влияния каждого гражданина на формирование властных органов: один равноценный голос либо равное с другими избирателями число голосов. Обеспечивая действительное и справедливое (в конституционном смысле) народное представительство, такое равенство в свою очередь должно быть гарантированным, и любые отступления от этого принципа неконституционны. На это, в частности, указал Конституционный Суд при рассмотрении избирательного закона одного из субъектов Федерации, который допускал наделение избирателей неравным числом голосов в различных - одно- и многомандатных - округах, возможность необоснованного и произвольного решения соответствующих вопросов, а также не обеспечивал надлежащих условий реализации конституционного требования судебной защиты избирательных прав граждан (см. Постановление КС РФ от 23.03.2000 N 4-П*(384)). Конституционный Суд РФ конкретизировал некоторые из соответствующих правовых, организационных, информационных средств и способов гарантирования избирательного равенства: включение избирателя не более чем в один список избирателей, образование равных по числу избирателей избирательных округов, соблюдение установленных норм представительства, предоставление равных юридических возможностей участия в предвыборной кампании для кандидатов. В то же время нарушениями принципа конституционного равенства избирателей были признаны усложнение процедуры выдвижения кандидатов в депутаты в республике по сравнению с федеральными требованиями (см. Постановление от 21.06.1996 N 15-П*(385)); изменение правил подсчета голосов в ходе одних выборов (при повторном голосовании) (см. Постановление от 10.07.1995 N 9-П*(386)).
Наряду с этим, Конституционный Суд подтвердил конституционность придания обратной силы положениям нового закона, изменяющим избирательную процедуру в целях уточнения способов выявления действительной воли избирателей как установления, не нарушающего не только равенства избирательных прав граждан*(387), но и всеобщности выборов.
Прямой характер активного избирательного права означает принципиальное условие непосредственного и личного голосования каждого гражданина без каких-либо институциональных или договорных изъятий.
Особые условия - с точки зрения реализации активного избирательные права - возникают у избирателей, когда в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, проводится голосование по почте, электронное голосование, досрочное голосование, голосование вне помещения для голосования. Важной конституционной гарантией недопустимости какого-либо контроля за актом волеизъявления гражданина или принуждения его к разглашению выраженного мнения в процессе выборов является в этом плане принцип тайного голосования, который одновременно как бы обеспечивает также "приращение" нормативного содержания активного избирательного права.
Сущностная характеристика активного избирательного права заключена в свободе лица (гражданина) назвать того, кому из круга баллотирующихся лиц он доверяет представлять его в определенном публично-властном органе. Государством, как сказано в преамбуле Закона об основных гарантиях, гарантируется (обеспечивается и защищается) такое волеизъявление на демократических, свободных и периодических выборах. Никто не вправе оказывать воздействие на граждан с целью принуждения к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать их волеизъявлению. Вместе с тем принцип свободного волеизъявления предполагает предоставление надлежащих гарантий правопользования на основе баланса публичных и частных интересов в соответствии с предписаниями Конституции (ст. 1-3, 17 и 32) (см. Постановление КС РФ от 25.12.2001 N 17-П*(388)).
Активным избирательным правом, согласно положению п. 1 ст. Закона об основных гарантиях, можно пользоваться с достижением возраста 18 лет. Основные гарантии такого права установлены данным Законом, дополнительные - могут устанавливаться федеральными законами, законами субъектов Федерации. К числу основных гарантий относится, в частности, то, что выборы организуют и проводят специальные (избирательные) комиссии, вмешательство в деятельность которых со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается (п. 7 ст. 3 Закона). В п. 2 ст. 4 Закона воспроизводится также - применительно к активному избирательному праву - конституционный принцип запрета дискриминации (ч. 2 ст. 19 Конституции).
Наряду с этим, в соответствии с п. 4 ст. 4 Закона названным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Одновременно указывается, что активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа. При этом соответствующие нормативные конструкции Закона соотнесены с правовыми позициями Конституционного Суда РФ (Постановление от 24.11.1995 N 14-П*(389)), в которых было подчеркнуто, что свобода выбора места жительства является конституционным правом каждого российского гражданина (см. комментарий к ч. 1 ст. 27). Сам по себе факт отсутствия гражданина на момент составления списков избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа ему во включении в список избирателей на соответствующем избирательном участке.
Как это вытекает из п. "б" и "н" ч. 1 ст. 72 Конституции, субъекты РФ обладают возможностью активного участия в нормативном правовом регулировании избирательных отношений, реализуя которую они принимают избирательные кодексы или специальные законы о выборах отдельных органов государственной и муниципальной власти. На данной основе обеспечиваются избирательные права граждан применительно к соответствующему уровню выборов, а кодекс (закон) субъекта РФ выступает при этом в качестве конкретизирующего нормативного регулятора субъективных избирательных прав граждан. Такое регулирование производно от базового, устанавливаемого - в соответствии с принципом единства системы правового регулирования избирательных прав, вытекающим из ст. 4 (ч. 2), 15 (ч. 1), 32 (ч. 1 и 2), 71 (п. "в"), 72 (п. "б" ч. 1) и 76, - Конституцией и федеральными законами. Вводя конкретные избирательные процедуры, законодатель субъекта РФ должен - с учетом особенностей предмета правового регулирования - предусматривать необходимые дополнительные гарантии избирательных прав граждан и, во всяком случае, не должен снижать уровень федеральных гарантий этих прав; не вправе также вводить какие-либо ограничения конституционных избирательных прав и тем более - устанавливать такие процедуры и условия, которые затрагивают само существо права на свободные выборы. В силу этого значительно возрастают требования к правотворческой компетентности законодателя субъекта РФ.
Например, Закон об основных гарантиях устанавливает в качестве соответствующих гарантий процент допустимого выбытия кандидатов из списка кандидатов, выдвинутых от избирательного объединения (политической партии). Системное конституционно-правовое толкование раскрывает ориентирующее значение данного положения для законодателя субъекта РФ при конкретизации им другого положения этого Закона - о числе региональных групп, уменьшение которого влечет отказ в регистрации списка кандидатов. Законодатель субъекта РФ не может не учитывать того обстоятельства, что факт недостаточного числа региональных групп как основание отказа в регистрации списка кандидатов, выдвинутых политической партией, федеральный законодатель обусловил выбытием значительного числа кандидатов и региональных групп, стремясь к обеспечению баланса таких конституционных ценностей, как плюралистическая демократия, многопартийность, свобода деятельности политических партий, пассивное и активное избирательное право граждан. Руководствуясь целью и действительным смыслом Закона об основных гарантиях, для предотвращения неправомерного ограничения права на свободные выборы законодатель субъекта РФ вправе, в частности, установить минимальное и максимальное число региональных групп, на которые может быть разбит список кандидатов, либо определить максимальное число региональных групп, предоставив право избирательному объединению самостоятельно принимать решения о формировании той или иной группы, избегая неблагоприятных последствий в виде отказа в регистрации (см. Постановление КС РФ от 11.03.2008 N 4-П).
Специфика пользования активным избирательным правом при выборе высших органов государственной власти, главы государства предопределяет дополнительные федеральные гарантии и возможности голосования (см., например, п. 8 ст. 27 Закона о выборах Президента РФ). Вместе с тем содержательные конкретизации основных избирательных прав применительно к избираемым лицам нельзя отождествлять с конституционными правами как таковыми и, следовательно, нельзя априори проецировать соответствующие возможности выбора (и избрания) на все органы государственной власти и должностных лиц. В частности, как указал Конституционный Суд в Постановлении от 21.12.2005 N 13-П*(390), право принимать участие в прямых выборах высшего должностного лица субъекта РФ и быть избранным на эту должность не закреплено в качестве конституционного права гражданина РФ. Нет такого права и в числе тех общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, которые в Конституции не названы, а значит, их законодательная отмена не может трактоваться как ограничение конституционных прав и нарушение ст. 32 и 55 Конституции.
Но в отдельных случаях, как подчеркнул Суд в том же Постановлении от 25.12.2001 N 17-П, нарушения основных избирательных прав могут повлечь искажение самого принципа свободного волеизъявления народа на выборах, что ставит под сомнение их конституционную ценность и является основанием для признания их недействительными. Предусмотренная законодателем возможность отмены решения об итогах голосования и признания итогов голосования, результатов выборов недействительными, если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей (п. 1, 1.2 ст. 77 Закона об основных гарантиях), является исключительным средством государственного гарантирования и правосудного обеспечения избирательных прав.
Заявляя требования судебной защиты избирательных прав, необходимо в полной мере учитывать содержательные (нормативные) различия активных и пассивных избирательных полномочий граждан. Например, Верховный Суд придерживается позиции, согласно которой правоприменительный акт, хотя бы и затрагивающий пассивное избирательное право кандидатов в депутаты, включенных в список избирательного объединения, либо кандидата в депутаты по одномандатному избирательному округу, не касается (не нарушает) активных избирательных прав иных граждан, поскольку по смыслу таких конституционных прав каждый избиратель может голосовать за любой зарегистрированный список кандидатов или за любого зарегистрированного кандидата, включенных в списки для голосования (см. определения ВС РФ от 04.03.2004 N 45-Г04-11, от 04.03.2004 N 45-Г04-12, от 23.12.2003 N 56-Г03-21).
Пользование основным активным избирательным правом может вступать в определенные противоречия с действиями других лиц, основанными на требованиях гарантирования свободы мысли и слова, права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, свободы массовой информации (ч. 1, 4 и 5 ст. 29 Конституции). Соответствующая правовая коллизия может быть преодолена только на основе конституционно сбалансированной регламентации процесса выборов (см., например, Постановление КС РФ от 30.10.2003 N 15-П*(391)).
2.2. Пассивное избирательное право граждан означает, по своей сути, возможность выдвигаться в установленном законом порядке для избрания депутатом, членом представительного (законодательного) органа государственной власти, органа местного самоуправления или выборным должностным лицом публичной власти и возможность быть избранным в соответствии с адекватно выявленным результатом непосредственного волеизъявления народа (населения) в лице необходимого большинства соответствующего избирательного корпуса.
Пассивное избирательное право ограничено непосредственно Конституцией в части возрастных цензов: Президентом РФ может быть избран гражданин не моложе 35 лет, депутатом Государственной Думы - достигший 21 года (ч. 2 ст. 81, ч. 1 ст. 97). Для кандидатов на выборах Президента установлено также требование их постоянного проживания в Российской Федерации не менее 10 лет. Конституционный Суд подтвердил конституционный характер обусловленных этими требованиями законодательных установлений о порядке и условиях осуществления пассивного избирательного права (см., например, Определение от 08.07.1999 N 122-О*(392)).
Способы установления действительной воли избирателей на выборах зависят от вида избирательной системы, которая во всяком случае должна обеспечивать реальность избирательных прав. В этой связи Конституционный Суд РФ в Постановлении от 10.06.1998 N 17-П впервые обратился к оценке конституционности пропорциональной системы выборов как таковой; одновременно указал, что тот или иной так называемый "заградительный" барьер в различных конкретных конституционно значимых юридических условиях может выступать и как допустимый, соответствующий Конституции, и как чрезмерный, подрывающий конституционные принципы; обосновал допустимость выражения воли избирателей посредством голосования "против всех кандидатов". Позднее, с учетом изменений Федерального избирательного законодательства, КС РФ в упомянутом Постановлении от 16.07.2007 N 11-П признал обоснованным повышение требований к минимальной численности членов политических партий и указал, что эти требования в условиях пропорциональной избирательной системы призваны обеспечить интеграцию интересов и потребностей общества и его различных социальных и территориальных слоев и групп и их адекватное выражение в Государственной Думе; они, однако, не должны приводить к монополизации политической деятельности и однопартийности*(393). При этом сам по себе переход федеральной избирательной системы от смешанного типа к пропорциональному Суд оценивает как укладывающийся в пределы конституционно допустимой дискреции федерального законодателя, который вправе установить тот или иной порядок формирования Государственной Думы, соблюдая, однако, при этом конституционные принципы народного представительства и избирательного права (см. Определения КС РФ от 15.11.2007 N 845-О-О, от 18.12.2007 N 920-О-О, N 921-О-О *(394)).
Конкретизируя содержание институтов пропорциональной избирательной системы, законодатель должен учитывать, что по своей природе пассивное избирательное право индивидуальное, а не коллективное; поэтому оно должно включать, например, гарантированную возможность снять свою кандидатуру на выборах в течение определенного законодателем (в целях предотвращения злоупотребления свободой участия в выборах) срока. Но, более того, и этот срок не может быть препятствием для снятия кандидатом своей кандидатуры, если возникли обстоятельства, вынуждающие его к этому (тяжелая болезнь, стойкое расстройство здоровья и другие аналогичные обстоятельства) (см. Постановление КС РФ от 11.06.2002 N 10-П*(395)). С этим же, в конечном счете, связано признание в Постановлении КС РФ от 25.04.2000 N 7-П*(396) неконституционным положения, предусматривающего отказ в регистрации федерального списка кандидатов в Государственную Думу от избирательного объединения, блока или отмены регистрации в случае выбытия одного или более кандидатов из первой тройки по списку (кроме выбытия по вынуждающим обстоятельствам); такое положение необоснованно ограничивает пассивное избирательное право других кандидатов из списка, нарушает принцип равенства.
В то же время в ситуации, когда на выборах в Государственную Думу число избирателей в субъекте Федерации оказывается меньше установленной нормы представительства, Конституционный Суд признал допустимыми - в рамках поиска баланса конституционных ценностей и в качестве вынужденной меры - определенные отступления от требования равного избирательного права, в частности в пользу принципов федерализма и равноправия субъектов Федерации. Такое ограничение возможно в целях сохранения государственного единства и стабильности конституционного строя, без которых невозможна нормальная реализация прав и свобод человека, а также для обеспечения надлежащего представительного характера федерального парламента (см. Постановление КС РФ от 17.11.1998 N 26-П*(397)).
Одновременно при решении вопроса о конституционности ограничений пассивного избирательного права следует учитывать объективные (имманентно присущие) пределы его нормативного содержания, из чего вытекает допустимость некоторых специальных условий правопользования. Такими специальными условиями, в равной мере распространяющимися на всех кандидатов (принцип равноправия), КС РФ были признаны, в частности, требование о представлении избирательных документов, необходимых для регистрации кандидата и положение о необходимости создания избирательных фондов для обеспечения контроля за финансированием выборов, пополняемых в том числе за счет средств, выделенных избирательной комиссией. Не являются ограничениями пассивного избирательного права также нормативные запреты на совмещение публично-властных должностей, законоположения о досрочном прекращении депутатских полномочий лиц, условно осужденных или признанных виновными в совершении преступления вступившим в силу приговором суда, нормы института отзыва депутата (другого должностного лица) в целом и т.п. Вместе с тем, с учетом оговоренных выше пределов полномочий законодателя субъекта РФ, нарушением требований равенства было признано установление на соответствующем уровне дополнительных, противоречащих федеральным гарантиям и стандартам условий приобретения пассивного избирательного права (далее по тексту) (см. Постановления КС РФ от 24.07.1997 N 9-П, от 27.04.1998 N 12-П *(398)).
2.3. Конституционное право участвовать в референдуме (референдарное право) в силу ч. 2 и 3 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130 Конституции относится к основным политическим правам, определяющим электорально-правовой статус гражданина РФ, важнейшую форму непосредственного участия в управлении делами государства, включая практику осуществления местного самоуправления. Обе высшие формы непосредственной демократии (выборы и референдум), имея собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга (см. Постановление КС РФ от 11.06.2003 N 10-П*(399)). В конституционном механизме осуществления народовластия средствами волеобразования и воле изъявления народа институт референдума обеспечивает открытость процессов принятия легитимных политических решений (см. Постановление КС РФ от 21.03.2007 N 3-П*(400)). Вместе с тем референдумы не должны рассматриваться, на что обращает внимание Парламентская Ассамблея Совета Европы (Рекомендация 1704 (2005) от 29 апреля 2005 г.), в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права (п. 5 и 8).
В доктринальном плане под референдумом следует понимать способ непосредственного решения народом в целом или населением в тех или иных регионах (муниципальных образованиях) наиболее важных вопросов государственной жизни либо (применительно к местному референдуму) вопросов местного значения. В ст. 1 Закона о референдуме установлено, что референдум - это всенародное голосование граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.
Необходимо, однако, подчеркнуть, что в Конституции говорится о праве участвовать в референдуме, и, следовательно, одной возможностью голосования по публично значимым вопросам это основное право не исчерпывается, оно должно включать и иные институциональные правомочия, что подтверждается в законодательстве. Так, по смыслу положений ч. 1, 4 и 5 ст. 2 Закона о референдуме, а также согласно легальной дефиниции право на участие в референдуме - это конституционное право граждан РФ голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума (п. 11 ч. 2 ст. 4 Закона о референдуме). Аналогичная формулировка содержится в п. 51 ст. 2 Закона об основных гарантиях.
Важно также иметь в виду, что нормативное содержание правомочий граждан по участию в референдуме имеет определенные особенности, связанные с классификационными характеристиками отдельных видов референдумов: это могут быть, например, обязательные и факультативные референдумы, а в рамках последних - инициативные (петиционные) референдумы. Референдум считается факультативным, если в нормативных правовых актах устанавливается возможность, но не обязательность его проведения по определенному кругу вопросов. Так, Конституционное Собрание может вынести разработанный им проект новой Конституции на всенародное голосование (ч. 3 ст. 135 Конституции).
Референдумы, инициируемые гражданами (петиционные референдумы), предполагают более широкий набор правомочий граждан на участие в референдуме, чем в тех референдумах, которые проводятся по инициативе органов государственной власти. В петиционном референдуме фактически совмещаются два института непосредственной демократии: народная инициатива (подача петиции) и собственно референдум. Аналогом права на петицию в системе конституционных прав и свобод российских граждан выступает право на обращение (см. комментарий к ст. 33). Однако возможность обращения граждан, инициирующего референдум, следует трактовать именно в контексте содержания права на участие в референдуме.
Особенностью комментируемого конституционного права является то, что инициировать конкретный референдум и обеспечить принятие решения о его назначении граждане могут только совместно, на коллективной основе участников такого (инициируемого) референдума, а число таких участников определяется в зависимости от уровня референдума (федеральный, субфедеральный, местный). Так, согласно Закону о референдуме, инициативная группа по проведению референдума должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов РФ, в каждую из которых должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Федерации, где она образована (ч. 2 ст. 15). Инициатива проведения федерального референдума принадлежит не менее чем 2 млн граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта Федерации или в совокупности за пределами территории РФ находится место жительства не более 50 тыс. из них (ч. 1 ст. 14 Закона). Все названные условия принципиально преодолимы и соотнесены с целью обеспечения подлинности народного волеизъявления.
Такое же значение имеют законодательные установления периодов, в течение которых инициатива проведения референдума не может быть выдвинута. Для законодательного решения данного вопроса важное значение имела правовая позиция Конституционного Суда, выработанная в Постановлении от 11.06.2003 N 10-П*(401). В этом решении Суд, признав не противоречащим Конституции установление федеральным законодателем запрета на проведение референдума и выдвижение инициатив о проведении референдума в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ, а также в случае, если проведение референдума РФ приходится на последний год полномочий Президента, Государственной Думы, указал, что такое правовое регулирование может рассматриваться как конституционное, поскольку по его смыслу период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума РФ и непосредственно участвовать в нем, должен во всяком случае составлять не менее двух лет, с тем чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов.
Реальность конституционного права граждан участвовать в референдуме как форме непосредственного волеизъявления народа во многом зависит также от законодательного решения вопроса о предмете референдума. Так, в соответствии с положениями ст. 6 Закона о референдуме, на референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией к ведению РФ, а также к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ч. 4); определен перечень вопросов, которые не могут выноситься на референдум (ч. 5); вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод (ч. 6). Таким образом, за рамками перечня и требований, в которых фактически конкретизированы и установлены конституционные ограничения и регулирующие условия пользования правом на участие в референдуме в отношении возможностей его инициирования, законодателем утверждается свобода принятия принципиального (о необходимости) и содержательных (о предмете референдума) решений правообладателями.
Некоторые из положений указанной статьи были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который подчеркнул, что федеральный законодатель не вправе отменить или умалить само принадлежащее гражданам РФ право на участие в референдуме, а свобода усмотрений законодателя при регламентации данного права ограничена особенностями и предназначением референдума как высшей формы непосредственного народовластия. Одновременно Суд признал конституционную соразмерность ограничения, предусматривающего, что на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств РФ (п. 6 ч. 5 ст. 6); при этом вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого решения (ч. 7 ст. 6 Закона о референдуме) (см. Постановление КС РФ от 21.03.2007 N 3-П*(402)). В первом случае в основание решения Конституционного Суда был положен тезис о самостоятельном конституционном значении форм непосредственной и представительной демократии, во втором - о необходимости гарантировать адекватность принимаемых на референдуме решений действительной воле граждан, которым принадлежит конституционное право участия в данной форме непосредственного осуществления народом-сувереном своей власти.
Референдумы субъектов РФ и местные референдумы в субъектах РФ проводятся в соответствии с конституционными принципами, в том числе получившими отражение в ст. 2 Закона о референдуме, других федеральных законах, а также в соответствии с конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами.
Права граждан на участие в референдуме субъекта РФ и местном референдуме следует рассматривать как конкретизированные возможности пользования правом, закрепленным в ч. 2 ст. 32 Конституции. При этом важно учитывать, что как в комментируемой норме, так и в ч. 3 ст. 3 Конституция оперирует собирательной категорией "референдум", лишь местный референдум, как это вытекает из ч. 2 ст. 130 (см. комментарий к данной норме), получает свою более конкретную конституциализацию. Это, в свою очередь, является подтверждением достаточно широкой дискреции федерального законодателя при решении вопроса об условиях и порядке проведения федерального и регионального референдумов, на что обращает внимание и Конституционный Суд (см. абз. 3 п. 2.1 мотивировочной части Постановления от 11.06.2003 N 10-П; абз. 2 п. 2 мотивировочной части Постановления от 21.03.2007 N 3-П*(403)).
3. Положения ч. 3 ст. 32 устанавливают специальные конституционные ограничения избирательных прав граждан, закрепленных в ч. 2 данной статьи. Эти ограничения распространяются только на лиц, признанных судом недееспособными, а также содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Непосредственно конституционный характер ограничений означает, что они имеют высшую юридическую силу и не могут быть отменены или "ослаблены" законодателем, поскольку их цель и соразмерность уже определены в духе общей установки о допустимости ограничений, обусловленных необходимостью защиты иных конституционных ценностей (ч. 3 ст. 55 Конституции). Вместе с тем непосредственное конституционное закрепление ограничивающих требований в отношении пользования соответствующими политическими правами не может рассматриваться как установление принципиально исчерпывающего перечня нормативных ограничений этих прав, поскольку оно направлено на установление безусловных, не подлежащих законодательному пересмотру в парламентской процедуре, изъятий из конституционной правосубъектности личности. Часть 3 ст. 32, стало быть, не исключает возможности федерального законодателя, руководствуясь конституционными ценностями и целями, получившими свое отражение в нормах ч. 3 ст. 55 Конституции, ввести дополнительные ограничения электорального правопользования. Из этого исходит и Конституционный Суд. Так, в Определении от 04.12.2007 N 797-О-О*(404), опираясь в том числе на нормы международного права (ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах) и прецедентную практику Европейского Суда по правам человека, он установил, что Конституция, как и общепризнанные принципы и нормы международного права, допускает введение законодательных ограничений избирательных прав, в том числе в виде исключений из принципа всеобщности избирательного права.
Особенностью комментируемых ограничений является то, что они начинают действовать в отношении тех или иных конкретных граждан только на основании вступивших в законную силу правосудных решений (см. Постановление КС РФ от 27.02.2009 N 4-П*(405)). Недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством, может быть признан судом гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими; если основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным, отпали, суд признает его дееспособным (ст. 258-263 ГПК, ст. 29 ГК). При этом законодатель устанавливает дополнительные гарантии законности такого рода решений. В Законе РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" подчеркивается недопустимость ограничения прав и свобод лиц, страдающих психическими расстройствами, только на основании психиатрического диагноза, фактов нахождения под диспансерным наблюдением в психиатрическом стационаре либо в психоневрологическом учреждении (ст. 5).
В то же время Федеральный закон от 05.12.2006 N 225-ФЗ, внося изменения в Закон об основных гарантиях, отнес к лицам, которые не обладают пассивным избирательным правом, в частности, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений или осужденных за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных УК, и имеющих на день голосования на выборах неснятую или непогашенную судимость; подвергнутых административному взысканию за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.3 КоАП (демонстрирование фашистской атрибутики или символики в целях ее пропаганды), если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым этому наказанию.
Как было особо отмечено в Определении КС РФ от 06.11.1998 N 151-О, непосредственные конституционные ограничения правопользования распространяются и на сферу местного самоуправления. Вопрос о распространении этих ограничений на конституционное право граждан участвовать в референдуме не имеет официального решения. Как представляется, с учетом смыслового и функционального наложения прав, закрепленных в ч. 2 ст. 32 Конституции, возможность участия в референдуме граждан, перечисленных в ч. 3 ст. 32, также исключается.
4. Нормативное содержание ч. 4 комментируемой статьи многопланово. С одной стороны, речь идет о конституционном праве граждан на доступ к государственной службе, что неоднократно подчеркивалось в решениях КС РФ. С другой стороны, имеет место фактическая конкретизация конституционного принципа равенства основных прав и свобод в соответствующей сфере отношений (ст. 19 Конституции). И наконец, использованная формулировка недвусмысленно, посредством категории "доступ", подчеркивает, что комментируемое право содержательно характеризуется не полномочиями государственной службы как таковыми, а возможностями претендовать на получение и сохранение таких статусных полномочий, при условии соответствия претендента и подтверждения соответствия служащего (если речь идет о продлении или прекращении полномочий) равно определенным требованиям.
Равенство доступа к государственной службе должно пониматься как равенство конституционное, а не фактическое или формально юридическое. Такое равенство вполне соотносится с положениями Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому (п. "с" ст. 25) каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Вместе с тем его обеспечение не исключает, а предполагает конституционное дифференцирование, критерии отбора претендентов по тем или иным обоснованным признакам (образование, возраст, профессионализм, компетентность, деловые качества и т.д.)*(406). Необходимое конституционное дифференцирование в этих вопросах предполагает и учет национальных традиций, сложившейся системы и практики государственной службы. В силу чего, как подчеркнул Европейский Суд по правам человека, соответствующее право не фигурирует ни в Европейской конвенции, ни в Протоколах к ней, а отказ произвести назначение какого-либо лица на государственную службу не может как таковой служить основанием для жалобы в соответствии с Конвенцией. Объем свободы усмотрения государств при установлении различий в юридическом обращении варьируется в зависимости от обстоятельств, сфер применения и контекста*(407).
Тем не менее ограничения основного права на доступ к государственной службе чаще всего оцениваются в связи с проблематикой равенства и общим принципом недискриминации правообладателей, исходя из профессионально-трудового характера государственной службы. Федеральным законом от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (в ред. от 01.12.2007) государственная служба определяется как профессиональная служебная деятельность российских граждан по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации и субъектов РФ, их органов государственной власти и иных государственных органов; лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ. По видам государственная служба делится на гражданскую, военную и правоохранительную.
Специфика государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях, а пользование комментируемым конституционным правом всегда тесно соотнесено с гарантированным Конституцией правом каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37). Как подчеркивает Конституционный Суд, регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила, обусловленные задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала). На это направлены, в частности, общее требование о соблюдении возрастных критериев при замещении государственных должностей государственной службы; специальные правила, касающиеся условий замещения отдельных должностей и оснований освобождения от них для лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям. Если такие различия являются объективно оправданными, основанными на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, согласно п. 2 ст. 1 Конвенции МОТ N 111, и соответствуют конституционно значимым целям, они не считаются дискриминацией и вполне согласуются с предписаниями ч. 3 ст. 55 Конституции о допустимых ограничениях конституционных прав, гарантированных ч. 4 ст. 32 и ч. 1 ст. 37 Конституции (см. Постановления КС РФ от 06.06.1995 N 7-П, от 27.12.1999 N 19-П *(408)).
По отношению к гражданам, претендующим на занятие определенной должности, например, в милиции, законодатель вправе устанавливать особые требования, в том числе к их личным и деловым качествам, которые обеспечили бы их способность исполнять возложенные на сотрудников милиции обязанности (см. Определение КС РФ от 21.12.2004 N 460-О*(409)).
Содержательная конкретизация комментируемого права может проводиться также применительно к отдельным направлениям осуществления государственной власти. Так, притязанием, сопряженным с правом на равный доступ к государственной службе, является возможность для гражданина РФ быть судьей и в данном качестве осуществлять правосудие (см. Определение КС РФ от 27.12.2005 N 522-О*(410)). Применительно к замещению должностей судей федеральных судов необходимость специального правового порядка обусловлена особым местом судебных органов в системе государственной власти, значимостью и общеобязательным характером принимаемых ими решений (см. Постановление КС РФ от 24.03.2009 N 6-П*(411)).
Конституционный Суд РФ исходит из основополагающего значения ч. 4 ст. 32 Конституции и для практики муниципальной службы. Согласно положениям ст. 1-4 Закона об основах муниципальной службы в РФ, муниципальная служба - это профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Граждане РФ имеют равный доступ к муниципальной службе.
Конституционные ограничения, установленные для государственных и муниципальных служащих (запреты заниматься предпринимательской и иной экономической деятельностью, принимать участие в забастовках, допускать определенные публичные высказывания, особые имущественные обязательства и т.п.), затрагивают иные конституционные права и свободы человека и гражданина. В этом плане уточняющие адресные новеллы в законодательство о публичной службе были внесены Федеральным законом от 02.03.2007 N 24-ФЗ*(412).
Федеративное единство системы государственной власти (ст. 5, ч. 3, Конституции) предполагает и единство правовых и организационных основ государственной и муниципальной службы, порядка пользования комментируемым конституционным правом. В частности, как указал КС РФ, закрепление единого подхода и справедливых исключений из общих правил конкурсного подбора для замещения должностей государственной гражданской службы, является прерогативой федерального законодателя, и законодатель субъекта РФ не может расширить круг таких исключений, поскольку это явилось бы дискриминационным ограничением права граждан на равный доступ к государственной службе в зависимости от места их жительства (см. Постановление от 03.02.2009 N 2-П*(413)).
5. Закрепленное в ч. 5 комментируемой статьи основное право граждан участвовать в отправлении правосудия необходимо толковать в системной связи с конституционными положениями, согласно которым правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом, а судьями могут быть отвечающие установленным профессиональным требованиям российские граждане (ч. 1 ст. 118, ст. 119). Согласно ч. 3 ст. 1 Закона о статусе судей судьями являются лица, наделенные в конституционном порядке полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе. Вместе с тем, как отметил Конституционный Суд, поскольку не установлено, в каком именно составе - коллегиально или единолично - суды могут рассматривать подсудные им дела, не исключается возможность создания для рассмотрения тех или иных категорий дел судебных коллегий, в состав которых - наряду с профессиональными судьями - входили бы присяжные, народные или арбитражные заседатели (см. Определение от 23.06.2005 N 292-О*(414)). В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона о судебной системе РФ судебная власть в России осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей.
Привлечение граждан к осуществлению правосудия традиционно рассматривается как существенный признак демократии. Вместе с тем конституционные понятия осуществления судебной власти, правосудия и участия граждан в отправлении правосудия имеют разное значение. Последнее понятие даже применительно к гражданам, наделенным соответствующими полномочиями наравне с профессиональными судьями (арбитражные заседатели), не означает их судебно-властной профессиональной деятельности. Даже входя в состав суда определенной инстанции, и, как судьи, участвуя в коллегиальном разрешении конкретного дела (определенной подведомственности), в том числе при принятии судебного акта, они действуют не на профессиональной основе. Поэтому, хотя все судьи в таких делах обладают равным статусом и одинаковыми правомочиями, обязаны действовать непредвзято, без предубеждения и пристрастия (см. Постановление КС РФ от 25.03.2008 N 6-П*(415)), трактовать комментируемое конституционное право как определенную возможность отправлять правосудие (регулярным образом, в качестве носителя судебной власти), - нет оснований. Участие заседателей является, кроме того, их гражданским долгом*(416), гарантией конституционного права на судебную защиту (см. комментарий к ч.1 ст. 46), а также одной из форм общественного контроля за деятельностью судебной власти.
В соответствии с ч. 4 ст. 123 Конституции в случаях, предусмотренных федеральным законом, судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей. Иные формы участия граждан в отправлении правосудия, требования, которым эти граждане должны соответствовать, и особый правовой статус заседателей устанавливаются федеральным законодательством на основании принципов, закрепленных в ст. 32 Конституции и Законе о судебной системе РФ.
В настоящее время основные формы реализации гражданами права на участие в отправлении правосудия определены нормами институтов присяжных и арбитражных заседателей. Установленные законами - Законом о военных судах, Законом о присяжных заседателях, УПК (гл. 42), Законом об арбитражных заседателях, АПК - специальные требования к таким заседателям, порядку их формирования выступают, в зависимости от содержания, как ограничения или регулирующие условия правопользования, призванные особым образом гарантировать конституционность принимаемых с участием заседателей судебных решений, а также права обвиняемых и других участников судопроизводств. Ограничения комментируемого права устанавливаются, в частности, положениями ч. 2 ст. 3 Закона о присяжных заседателях, согласно которым присяжными заседателями и кандидатами в присяжные заседатели не могут быть лица: 1) не достигшие к моменту составления списков кандидатов в присяжные заседатели возраста 25 лет; 2) имеющие непогашенную или неснятую судимость; 3) признанные судом недееспособными или ограниченные судом в дееспособности; 4) состоящие на учете в наркологическом или психоневрологическом диспансере в связи с лечением от алкоголизма, наркомании, токсикомании, хронических и затяжных психических расстройств.
Статус кандидата в присяжные заседатели гражданин приобретает с момента включения его в соответствующие списки (общий и запасной), которые каждые четыре года составляются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ при участии исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований. Включение в списки присяжных заседателей является общим предварительным условием конституционного правопользования, тогда как положения ч. 3 ст. 3 Закона о присяжных заседателях, устанавливающие, что к участию в рассмотрении судом конкретного уголовного дела в качестве присяжных заседателей не допускаются также лица: 1) подозреваемые или обвиняемые в совершении преступлений; 2) не владеющие языком, на котором ведется судопроизводство; 3) имеющие физические или психические недостатки, препятствующие полноценному участию в рассмотрении этого дела судом, - надлежит трактовать как регулирующие условия, в том числе связанные с усмотрениями председательствующего в отношении лиц, включенных в предварительный список кандидатов в присяжные заседатели, при формировании коллегии присяжных заседателей в подготовительной части судебного заседания (ст. 328 УПК). Регулирующее значение этих оснований подтверждается положением ч. 2 ст. Закона, согласно которому кандидаты в присяжные заседатели, вызванные в суд, но не прошедшие в состав коллегии присяжных, могут быть привлечены для участия в качестве присяжных заседателей по другому делу в порядке, определяемом ч. 1 ст. 326 УПК РФ (см. Определение КС РФ от 24.06.2008. N 357-О-О*(417)).
Специальными гарантиями надлежащего учета ограничительных требований при составлении списков кандидатов в присяжные заседатели и одновременно законности осуществления правосудия выступают условия об уведомлении граждан о включении их в такие списки, об опубликовании списков в СМИ соответствующего муниципального образования, а также право граждан обращаться в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ с письменными заявлениями о необоснованном включении в списки кандидатов в присяжные заседатели, об исключении их из указанных списков или исправлении неточных сведений о кандидатах в присяжные заседатели, содержащихся в этих списках (ч. 4, 9 и 10 ст. 5 Закона о присяжных заседателях).
Возможности участия граждан в отправлении правосудия в статусе арбитражных заседателей ограничены функционально ("по сфере действия") практикой рассмотрения арбитражными судами субъектов Федерации в первой инстанции подведомственных им дел, возникающих из гражданских правоотношений (ч. 1 ст. 1 Закона об арбитражных заседателях). Однако в ч. 3 ст. 17 АПК устанавливается, что арбитражный суд первой инстанции в составе судьи и двух арбитражных заседателей рассматривает экономические споры и иные дела, возникающие из гражданских и иных (кроме публичных и административных) правоотношений. В любом случае в стадии возбуждения дела и при подготовке дела к судебному разбирательству судья совершает процессуальные действия единолично.
Содержательная полнота этой формы участия в отправлении правосудия значительно превосходит возможности присяжных заседателей. Арбитражные заседатели, привлекаемые к рассмотрению дел по ходатайству стороны, принимают участие в рассмотрении дела и принятии решения наравне с профессиональными судьями; при осуществлении правосудия они пользуются правами и несут обязанности судьи, независимы и подчиняются только Конституции и закону (ч. 2, 4 ст. 1 Закона об арбитражных заседателях). Согласно положениям ч. 6 и 7 ст. 19 АПК, судья и арбитражный заседатель при рассмотрении дела, разрешении всех вопросов, возникающих при рассмотрении и принятии судебных актов, пользуются равными процессуальными правами, хотя арбитражный заседатель не может быть председательствующим в судебном заседании.
Списки арбитражных заседателей формируются арбитражными судами субъектов Федерации на основе предложений торгово-промышленных палат, ассоциаций и объединений предпринимателей, иных общественных и профессиональных объединений из числа граждан, достигших 25 лет, с безупречной репутацией, имеющих высшее профессиональное образование и стаж работы в сфере экономической, финансовой, юридической, управленческой или предпринимательской деятельности не менее пяти лет.
Косвенной формой участия граждан в отправлении правосудия является также осуществление гражданами полномочий членов квалификационных коллегий судей, представляющих общественность или несудебные органы публичной власти*(418). Квалификационные коллегии судей выступают элементом организационного механизма обеспечения осуществления правосудия, а их члены реализуют функцию содействия надлежащему функционированию аппарата судебной власти и контроля над ним прежде всего с точки зрения профессионализма.
Участие граждан в отправлении правосудия в системе действующего правового регулирования обеспечивается, кроме того, посредством установления в ст. 6 Закона о мировых судьях возможности избрания непосредственно населением мировых судей, если решение о применении такого порядка наделения полномочиями мировых судей будет принято на уровне соответствующего субъекта РФ. Вместе с тем до настоящего времени названная норма федерального законодательства находится в "спящем" режиме, поскольку электоральный механизм замещения должностей мировых судей не предусмотрен ни в одном из субъектов РФ. Такой подход региональных законодателей вряд ли можно признать продуктивным и целесообразным. Ведь избрание мировых судей гражданами, проживающими на территории судебного участка, предполагает, что судья приобретает свой особый публично-правовой статус и властные полномочия в силу воли народа, а потому перед ним ответствен и ему подконтролен. Соответственно, как сам по себе этот механизм наделения полномочиями, так и складывающиеся на его основе взаимоотношения между мировым судьей и избравшими его гражданами представляют собой важную форму опосредованного участия граждан в отправлении правосудия, обеспечивают демократизацию судебной власти и повышение доверия к ней со стороны населения.
 
Статья 33
1. Закрепленное в ст. 33 Конституции право граждан может быть определено как право на индивидуальное или совместное (коллективное) обращение в публичные (государственные и муниципальные) органы. На международно-правовом уровне это право соотносится с положениями ст. 19 Всеобщей декларации прав человека и ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах. Историческим и понятийно-категориальным аналогом данного элемента конституционного статуса граждан РФ является право петиций, которое было закреплено еще в Конституции Франции 1791 г. и сегодня указывается в конституциях ряда зарубежных стран.
Нормативная конституционная характеристика комментируемого права обнаруживает его сложную юридическую природу как основного права, обладающего всеми характеристиками субъективных правомочий и отражающего в этом качестве не только личную, но и публичную потребность индивида в эффективной организации государственной и общественной жизни. В этом качестве право на обращение традиционно относится к числу политических прав, связанных с обеспечением участия граждан в реализации публичной политической власти, и имеет ярко выраженные гарантирующие свойства, т.е. выступает своего рода правом-гарантией всех иных (не только политических) конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов. Соответственно, оно имеет не только субъективно-личную, но и выраженную публичную направленность.
Несмотря на личную заинтересованность граждан в предусмотренных обращениях, они должны быть по своей направленности и публично-правовыми, т.е. затрагивать вопросы, составляющие конституционные начала управления делами государства (ст. 32), эффективного решения стоящих перед обществом и государством в лице их органов, организаций, хозяйствующих субъектов задач, включая и надлежащее обеспечение и защиту прав и свобод (иметь политическую направленность в широком смысле). Вопросы сугубо частного характера (частной жизни как сферы исключительно личностного самоопределения) в таких обращениях не должны ставиться. Право на обращение может рассматриваться и как одна из важных форм обратной связи в системе государственного управления (в широком смысле), посредством которой обеспечиваются проверка, установление соответствия между характером и содержанием государственного воздействия на те или иные общественные отношения и фактической общественной практикой, складывающейся в соответствующей социальной сфере.
Нормативное содержание комментируемого конституционного права включает в себя ряд правомочий, основными среди которых являются:
1) правомочие личного обращения в государственные органы и органы местного самоуправления - определяет возможность лица напрямую в устной форме (на личном приеме) довести до сведения органа государственной или муниципальной власти предложение, заявление или жалобу;
2) правомочие направлять в названные органы индивидуальные и коллективные обращения - характеризует письменную форму петиционных взаимоотношений личности и государства, которая может быть реализована как одним лицом, так и группой лиц. Особой формой совместного пользования правом на обращение являются обращения юридических лиц. Как подчеркнул Конституционный Суд, комментируемое право по своей природе относится к числу тех, которые могут принадлежать объединениям граждан в форме юридических лиц (см. Определение от 22.04.2004 N 213-О*(419));
3) правомочия требования рассмотрения обращения в разумный срок компетентным лицом аппарата публичной власти и получения на него мотивированного и обоснованного, по существу поставленных в обращении вопросов, ответа, содержащего указание на конкретные обстоятельства, положенные в его основу. Закрепляя конституционно-правовой статус личности, Конституция исходит из того, что гражданин во взаимоотношениях с публичной властью выступает не объектом государственной деятельности, а как равноправный, наделенный неотъемлемым личным достоинством субъект, могущий защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов (см., например: Постановление КС РФ от 03.05.1995 N 4-П; Определение КС РФ от 25.01.2005 N 42-О*(420)). В соответствии с этим, принимая во внимание также, что Конституция призвана установить и гарантировать реальные конституционные права, право на обращение охватывает собой инициирование, процесс и результат петиционных отношений личности и государства, при том что "выпадение" из его нормативного содержания хотя бы одного из названых элементов (их непризнание или необеспечение) неизбежно приводит к неэффективности названного конституционного права в целом.
Субъектами конституционного права на обращения, непосредственно поименованными в комментируемом положении Конституции, являются граждане РФ. Вместе с тем в силу ч. 3 ст. 62 Конституции данным правом могут пользоваться иностранные граждане и лица без гражданства, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором. Соответственно, федеральный законодатель вправе предусмотреть для иностранных граждан и лиц без гражданства определенные изъятия и ограничения в отношении их правосубъектности права на обращение. Так, в соответствии с Федеральным законом от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. от 06.05.2008) заявление иностранного гражданина о выдаче разрешения на временное проживание в Российской Федерации рассматривается территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере миграции.
2. Нормативное содержание конституционного права на обращения конкретизируется в действующем федеральном законодательстве, а также в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий в области правового регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина - на уровне субъектов РФ.
2.1. В федеральном законодательстве в течение достаточно продолжительного времени, в том числе после принятия Конституции РФ 1993 г., порядок работы с обращениями граждан регламентировался Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12.12.1968 "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", который действовал в части, не противоречащей Конституции, а также Закону об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, вплоть до 2006 г., когда был принят и введен в действие Закон об обращениях.
Согласно Закону об обращениях термин обращение означает направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. При этом содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина (ч. 3 ст. 13 Закона). Кроме того, в ч. 3 ст. 7 Закона об обращениях оговаривается возможность направления сообщения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования. Такое обращение, даже будучи изначально устным, приобретает форму закрепленной информации и подлежит рассмотрению в общем порядке.
Как это вытекает из Закона об обращениях (ст. 4), возможны следующие виды обращений: 1) предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества; 2) заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц; 3) жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. В соответствии с Законом об обращениях (ст. 10) каждый государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, рассматривая поступившее обращение, принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина. Значение этих установлений определяется и общим характером конституционных требований (ст. 18), и не конкретизированным по кругу потенциальных адресатов содержанием права.
Законом об обращениях устанавливается бесплатный характер их рассмотрения (ч. 3 ст. 2). Однако в специально установленных случаях с физических лиц и организаций при их обращении в государственные органы (кроме консульских учреждений), органы местного самоуправления взимается особый сбор - государственная пошлина.
Многие положения Закона об обращениях могут трактоваться как юридические гарантии и комментируемого конституционного права, и прав и свобод человека в целом. Принципиально конституционными и гарантирующими являются, в частности, положения ч. 2 ст. 2 Закона о свободной и добровольной реализации права на обращение, которая в то же время не должна нарушать права и свободы других лиц. В ст. 6 конкретизируются гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением: 1) запрещается преследование за критику; 2) не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Нарушение представителями публичной власти определяемых этими гарантиями требований может послужить основанием уже для обращения за судебной защитой и решения вопроса об их юридической ответственности.
В ст. 5 Закона об обращениях перечисляются права гражданина при рассмотрении обращения. По своей сути и с учетом принципа обязательности принятия обращения к рассмотрению (ст. 9 Закона) это легальная конкретизация законодателем содержания основного права, закрепленного в ст. 33 Конституции. Соответствующими правомочиями - как конкретизированными элементами основного права граждан - признаны: 1) право представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; 2) право знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную*(421) или иную охраняемую федеральным законом тайну; 3) право получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов (за исключением особо оговоренных случаев) или уведомление о переадресации письменного обращения по компетенции; 4) право обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ; 5) право обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения. Этим правам корреспондируют закрепленные в ч. 1 ст. 10 Закона обязанности государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц. Определены и сроки исполнения названных обязанностей (ст. 10, 12 Закона).
Установленный в ч. 6 ст. 8 Закона об обращении запрет направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется, соответствует общепризнанному принципу права о недопустимости быть судьей в собственном деле. В качестве дополнительной гарантии Закон устанавливает для таких случаев обязанность властных органов и должностных лиц разъяснить гражданину его право обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд. С той же целью в ч. 2 ст. 11 Закона указывается, что обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.
Установленный Законом об обращениях порядок рассмотрения отдельных обращений включает правила, выражающие современные мировые тенденции совершенствования способов противодействия злоупотреблениям правом. Именно к числу таких средств относится норма, закрепленная в ч. 5 ст. 11 Закона. Она предусматривает, что в случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. Гражданин, направивший обращение, уведомляется о данном решении. Конституционность этих законоположений подтверждена практикой Конституционного Суда (Определения от 18.12.2007 N 906-О-О, от 15.04.2008 N 239-О-О *(422)), который исходит из того, что названные нормы во взаимосвязи с другими положениями Закона об обращениях обязывают полномочные органы публичной власти и должностных лиц обеспечивать объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение, давать на него ответ по существу, что корреспондирует конституционному праву граждан РФ на индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы публичной власти, при том, что одной из гарантий права граждан на обращение является их право обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действия (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ (п. 4 ст. 5 Закона).
Важно отметить, что нормы, направленные на противодействие петиционным злоупотреблениям, впервые были сформулированы на подзаконном уровне, а именно в п. 1.4 Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и ведения делопроизводства по ним в Судебном департаменте при ВС РФ, введенной в действие приказом Судебного департамента при ВС РФ от 23.12.1998 N 112 (в ред. от 05.05.2004), где установлено, что не принимаются к рассмотрению обращения, содержащие оскорбительные выражения. Разрешая дело по заявлению гражданина П. о признании данного положения недействительным, Кассационная коллегия ВС РФ в Определении от 23.12.2004 подчеркнула, что в соответствии с Конституцией (ч. 3 ст. 17) осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, в частности достоинство личности, охраняемое государством (ч. 1 ст. 21). Из анализа данных конституционных норм в их взаимосвязи следует, что закрепленное в ст. 33 Конституции право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления не означает наличие права на употребление в этих обращениях оскорбительных выражений, несомненно, унижающих достоинство тех, кому они адресованы, поэтому употребление таких выражений в обращениях в государственные органы является недопустимым злоупотреблением правом на свободу слова и выражения мнения.
Необходимым элементом механизма обеспечения установленного порядка рассмотрения обращений выступает институт юридической ответственности уполномоченных должностных лиц. Диспозиции норм, определяющих конкретные составы возможных правонарушений при рассмотрении обращений граждан, частично закреплены в различных отраслях законодательства, частично - должны "конструироваться" правоприменителем с учетом положений Закона об обращениях, включая его ст. 15, которая, однако, как и ч. 1 ст. 16, не имеет самостоятельного правоприменительного значения. Подобный подход характерен для федерального законодателя, но вряд ли вполне соответствует цели оптимального обеспечения возможности пользования правом на личное обращение к государству. Среди нормативных положений, которые могут применяться для достижения этой цели, а равно и обеспечения принципа правозаконности, следует выделить положения ч. 2 ст. 136, ч. 2 ст. 137, ч. 2 ст. 138, ст. 140, 293 УК; ст. 5.39, 17.2, 19.7, 19.7.1, 19.8, 19.9 КоАП (административная ответственность должностных лиц за правонарушения, связанные с рассмотрением обращений граждан может устанавливаться и законами субъектов РФ); ст. 57 и 58 Закона о госслужбе; ст. 27 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"; ст. 192-194 ТК; ст. 16, 1069, ч. 3 ст. 1081, § 2 гл. 59 ГК.
Статья 15 Закона об обращениях выступает и общей нормативной предпосылкой привлечения к юридической ответственности за нарушения порядка личных обращений к государству со стороны граждан (правообладателей). Актуальной нормативной конкретизацией такой ответственности является положение ч. 2 ст. 16 Закона, согласно которой в случае, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.
2.2. Федеральные правовые нормы о порядке рассмотрения обращений граждан развиваются в законах субъектов РФ, что соответствует конституционным полномочиям субъектов РФ по нормативному обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина (п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции). Вместе с тем после принятия Закона об обращениях объем регионального правового регулирования защиты права на обращения существенным образом сузился, что, очевидно, связывалось, с одной стороны, с урегулированием основных элементов петиционных отношений в названном Законе, а с другой - с необходимостью устранения противоречий в этой сфере между федеральным и региональным правом.
В то же время ряд субъектов РФ, руководствуясь нормой ч. 2 ст. 3 Закона об обращениях, предусматривающей возможность установления законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ положений, направленных на защиту права граждан на обращение, в том числе введения ими гарантий названного права, дополняющих гарантии, установленные Законом, либо приняли новые законодательные акты, либо внесли изменения и дополнения к ранее действующим законам, детализируя в своем законодательстве основные положения Закона. Следует отметить, впрочем, что не все из такого рода нововведений представляются конституционно обоснованными.
Так, ст. 3 Закона Московской области от 05.10.2006 "О рассмотрении обращений граждан" предусматривается возможность увеличения срока рассмотрения обращений, написанных на иностранном языке или точечно-рельефным шрифтом слепых, при том что продление срока возможно на время, необходимое для перевода. Очевидно, что сама соответствующая возможность и использованное оценочное понятие входят в известное противоречие с федеральными стандартами обеспечения комментируемого конституционного права. Не случайно близкое, по сути, положение п. 1 ст. 16 Закона Республики Тыва от 30.06.1999 "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Тыва" (в ред. от 04.07.2000) о не предусмотренном федеральным законодателем ограничении срока подачи жалоб лицу, являющемуся по своему правовому статусу государственным органом субъекта РФ, Определением Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 03.10.2007 было признано недействующим как незаконное и необоснованное. Между тем, в Законе Республики Башкортостан от 12.12.2006 "Об обращениях граждан в Республике Башкортостан" содержатся правила безотлагательного и первоочередного рассмотрения отдельных категорий обращений. Постановлением администрации Тверской области от 21.10.2008 N 385-па "О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в органы государственной власти Тверской области" закреплено право внеочередного приема граждан по личным вопросам руководителями соответствующих исполнительных органов для инвалидов I и II групп. Подобные решения должны проводиться с учетом требований ч. 2 ст. 19 Конституции и понимания сущности субфедерального конституционного гарантирования прав человека.
3. Предусмотренный Законом об обращениях порядок их рассмотрения распространяется на все обращения граждан (носит универсальный характер), за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (ч. 2 ст. 1 Закона). К числу таких законов относятся прежде всего те, которые определяют осуществление судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводств.
Возможность обращения граждан к соответствующим судам за защитой своих прав и свобод, обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц гарантируется Конституцией отдельно (ч. 1 и 2 ст. 46). Каждая процессуальная модель таких обращений носит специальный - по отношению к общим требованиям практики правосудного обеспечения (защиты) прав и свобод - характер, и одновременно каждая из них не входит в столь же самостоятельные правовые режимы, устанавливаемые Законом об обращениях. Как подчеркнул в одном из определений Конституционный Суд (см. Определение от 08.04.2003 N 157-О*(423)), применяя материальные и процессуальные нормы отраслевого законодательства, определяющие основания и порядок обращений граждан в суды для защиты своих прав и законных интересов, суды [общей юрисдикции] должны учитывать, что эти нормы находятся в общей системе конституционно-правового регулирования и не могут полагаться препятствием к осуществлению конституционного права на обращение в государственные органы.
Содержательная близость прав, закрепленных в ст. 33 и ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции, не должна вести к их отождествлению. В этой связи, например, Конституционный Суд РФ не нашел признаков совмещения исполнительной и судебной функций в режиме правового регулирования оснований и процедуры отмены регистрации кандидатов в депутаты федеральным законодательством об основных гарантиях избирательных прав граждан, а также подчеркнул, что право на обращение к государству, в смысле ст. 33 Конституции, не включает право на судебную защиту, способы и процедуры реализации которого регламентированы специальными федеральными конституционными и федеральными законами (см. Определение от 25.12.2003 N 458-О*(424)).
Процессуальные права, конкретизирующие возможности обращений, связанных с пользованием правом на судебную защиту, закреплены, в частности, Законе о Конституционном Суде РФ, ГПК, АПК, УПК, КоАП, Законе об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. В тех же законах конкретизированы и процессуальные права, определяющие возможности обращений (заявлений, жалоб, ходатайств) граждан к иным органам и должностным лицам - участникам соответствующих судопроизводств, что подтверждает принципиальное общеправовое гарантирующее значение комментируемого конституционного права. Понимание и учет этого обстоятельства выступают необходимыми предпосылками обеспечения конституционной законности и защиты прав и свобод человека.
Далее необходимо учитывать специальные порядки, призванные обеспечить возможность досудебного обжалования гражданами решений и действий правоохранительных государственных органов, связанных с установлением и применением мер юридической ответственности или иных принудительных мер. Досудебный порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях предусмотрен КоАП (гл. 30). Порядки подачи, рассмотрения и разрешения жалоб, направляемых в таможенные органы на решения, действия (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц, запросов о причинах принятых такими органами и должностными лицами решений устанавливаются Таможенным кодексом. Налоговый кодекс определяет порядки досудебного обжалования не вступивших (апелляционная жалоба) и вступивших в силу решений о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решений об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.
В соответствии с п. 4 ст. 20 Закона об основных гарантиях избирательные комиссии обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании, кампании референдума обращения о нарушении закона, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в установленные Законом сроки. Согласно положениям ст. 75 Закона решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в непосредственно вышестоящую комиссию, которая обязана, не направляя жалобу в нижестоящую комиссию, за исключением случаев, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом рассмотрения нижестоящей комиссии, рассмотреть жалобу и вынести одно из предусмотренных Законом решений. Предварительное обращение в вышестоящую избирательную комиссию не является обязательным условием для обращения в суд.
Специфика порядка публичных обращений граждан к государству ("личных обращений") может быть обусловлена не только природой тех общественных отношений, в связи с которыми лицо приходит к выводу о необходимости обращения (в этой связи специальные правила обращений устанавливаются, например, Федеральными законами "О лицензировании отдельных видов деятельности" и "О гражданстве Российской Федерации"), но и особенностями статусных характеристик потенциальных субъектов обращений. Особенные порядки обращений предусмотрены, например, для военнослужащих. Предложения, заявления и жалобы военнослужащих, связанные с прохождением воинской службы, рассматриваются в соответствии с Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 10.11.2007 N 1495 (в ред. от 23.10.2008). Порядок обращения к государственным органам лиц, обвиняемых и подозреваемых в совершении преступления и находящихся в местах принудительного содержания, регламентируется ст. 16 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", а также подзаконными Правилами внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, утвержденными приказом Минюста России от 14.10.2005 и соответствующими административными регламентами. Специальный порядок публичных обращений и их рассмотрения установлен также для лиц, ходатайствующих о признании их беженцами, Федеральным законом от 19.02.1993 N 4528-1 "О беженцах" (в ред. от 23.07.2008). Близкий по содержанию правовой режим обращений устанавливается Законом РФ от 19.02.1993 N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" (в ред. от 23.07.2008). При этом, как подчеркнул КС РФ, статусные ограничения комментируемого конституционного права (в частности, для лиц, занимающих судейские должности), не могут устанавливаться корпоративными нормативными актами (см. Постановление от 28.02.2008 N 3-П*(425)).
4. В контексте идущей в стране административной реформы важное значение для определения нормативной конфигурации механизма обеспечения пользования правом на обращение к государству и повышения его эффективности приобретают административные регламенты, принимаемые различными органами исполнительной власти в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" и от 28.07.2005 N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти". В п. 11.5 Типового регламента, в частности, установлено, что федеральный орган исполнительной власти в пределах своей компетенции обеспечивает рассмотрение обращений граждан и организаций, поступивших непосредственно в его адрес, принятых при личном приеме или направленных ему иными федеральными органами государственной власти и должностными лицами. По результатам рассмотрения обращения федеральный орган исполнительной власти принимает необходимые меры и направляет ответ в срок до одного месяца с даты поступления, а также по просьбе направивших обращение государственных органов уведомляет их о принятом решении. При необходимости срок рассмотрения может продлеваться, но не более чем на один месяц, о каждом продлении сообщается заявителю с указанием причин.
Вместе с тем текущая административная практика показывает, что проблематика надлежащего отношения органов исполнительной власти к исполнению соответствующих обязанностей по-прежнему актуальна. Так, Регламент Федерального казначейства (утв. приказом Федерального казначейства от 10.04.2006) отличается инновационными решениями вопросов организации приема и рассмотрения интернет-сообщений граждан; но в то же время первоначально установленный в нем порядок работы с обращениями граждан и организаций заметно отличался от предусмотренного Законом об обращениях, что потребовало серьезной корректировки текста Регламента, проведенной приказами от 06.08.2007 N 4н и от 16.01.2009 N 1н.
Например, приказом ФСБ России от 22.11.2007 N 21 утверждена Инструкция об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах Федеральной службы безопасности (в ред. от 04.04.2008). Приказом МЧС России от 31.01.2007 N 45 утверждена Инструкция по работе с обращениями граждан в системе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. 22 сентября 2006 г. издан приказ МВД России "Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России". Важным адресатом обращений граждан является прокуратура РФ. В соответствии с п. 2 ст. 10 Закона о прокуратуре поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы граждан рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Подзаконная конституционная конкретизация этого направления деятельности системы прокуратуры осуществляется посредством реализации своих полномочий Генеральным прокурором РФ. Принятие Закона об обращениях обусловило утверждение приказом Генеральной прокуратуры РФ от 17.12.2007 N 200 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации (в ред. от 05.09.2008).
Беспрецедентным по характеру и значению для процесса демократизации взаимодействия гражданского общества и государственной власти в России следует признать приказ Минобороны России от 28.12.2006 N 500 "Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации".
В Инструкции впервые регламентирован порядок регистрации и учета, ведения отчетности и организации работы с обращениями граждан, поступившими в органы военного управления, объединения, соединения, воинские части, организации Вооруженных Сил РФ и военные комиссариаты. Ведомственными инструкциями последнего времени конкретизированы также порядки обращения граждан в таможенные органы РФ*(426) и ФТС России, Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и другие правоохранительные органы.
 
Статья 34
1. В литературе высказывалось мнение рассматривать право на предпринимательство как одно из равноценных правомочий конституционного статуса личности, как предметную форму конкретизации понятия экономической свободы. Особенностью данного права - по отношению к другим статусным элементам - является его органическая связь с правом частной собственности, в значительной мере определяющим специфику предпринимательских правомочий*(427). В юридической литературе обращено внимание на двойственную природу конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности*(428). При этом, однако, при внешней схожести о двойственности рассматриваемого основного права сложились различные доктринальные представления.
С нашей точки зрения, двойственность означает наличие у него двух сторон - публично-правовой и частно-правовой. Демонстрируя свое публично-правовое содержание, норма ч. 1 комментируемой статьи действует в сфере отношений между государством и индивидом, определяя объем гарантируемой экономической свободы. Когда же данная норма обнаруживает свое частно-правовое содержание, она проявляет свою генетическую связь с частно-правовыми нормами гражданского законодательства и в силу этого может действовать и в сфере частных ("горизонтальных") отношений. С точки зрения Н.С. Бондаря, двойственность возникает в силу того, что Конституция сочетает в рамках института социально-экономических прав два внутренне противоречивых принципа: принцип рыночной свободы и принцип социальной справедливости. По мнению И.Ю. Крылатовой, в силу своей двойственной природы (как право человека и как основные направления государственной политики) конституционные экономические права воплощают в себе сочетание частных и публичных интересов.
1.1. Сложная юридическая природа конституционного права на предпринимательскую и иную экономическую деятельность объясняется также тем, что оно выполняет триединую функцию: 1) учредительную, 2) правонаделительную (общедозволительную) и 3) охранительно-стимулирующую.
Учредительная функция нормы ч. 1 ст. 34 состоит в признании частных лиц основными субъектами экономических отношений. Данная норма конституирует определенный экономический строй и в этом состоит ее государственно-правовой аспект. Частно-правовое содержание нормы обнаруживается в том случае, если ее рассматривать с точки зрения тех правомочий, которыми наделены субъекты данного права. Частно-правовое содержание основного экономического права как лично-свободного права обеспечивает защиту прав конкретного предпринимателя, собственника. Анализ частно-правового аспекта позволяет выявить глубинную связь и взаимодействие конституционной нормы и норм гражданского права.
Правонаделительная функция конституционной нормы, содержащейся в комментируемой статье, проявляется в том, что ею закладываются основы общего (конституционного) правового статуса различных предпринимателей. Структуру его образуют следующие элементы: 1) экономические права и обязанности, 2) конституционные принципы в сфере экономики, 3) конституционные гарантии.
В ст. 34 Конституции содержится важнейшее положение: дозволено использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, которое выполняет функцию общедозволительного регулирования. Общедозволительный характер данного положения способствует определению меры экономической свободы и предопределяет основы общедозволительного типа правового регулирования, столь характерного для нового гражданского законодательства России.
Функции общедозволительного регулирования, выполняемые нормой ст. 34 Конституции, можно образно сравнить с хромосомами в генетике. Как в хромосомах с помощью генов закодированы важнейшие признаки организма, сконцентрирована наследственная информация, так и в общедозволительных положениях рассматриваемых норм заложены основы общедозволительного типа регулирования. В общедозволительных положениях ст. 34 проявляется высшая степень нормативных обобщений, они обладают предельно возможной юридической наполненностью, в них содержится квинтэссенция дозволения, составляющая фундамент частного права. Конституционный принцип "дозволено все, кроме запрещенного законом" в сфере экономики на правовом уровне достаточно адекватно выражает автономию личности, меру ее свободы в экономической сфере. Он гарантирует со стороны государства самостоятельную, творческую, инициативную деятельность субъекта, составляет саму суть экономической свободы.
Охранительно-стимулирующая функция нормы ч. 1 ст. 34 проявляется в ее системной взаимосвязи с положениями ст. 8 и 45 Конституции. В Постановлении КС РФ от 19.12.2005 N 12-П*(429) указывается на то, что провозглашение Российской Федерации демократическим правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции), в котором гарантируются свободы экономической деятельности и утверждается право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, обязывает государство, по смыслу ч. 1 ст. 45 Конституции во взаимосвязи с ее ст. 2, 17 и 18, создавать наиболее благоприятные условия для рыночной экономики как путем непосредственно-регулирующего государственного воздействия, так и через стимулирование свободной экономической деятельности, основанной на принципах самоорганизации, баланса частных и публичных интересов, корпоративного взаимодействия и сотрудничества, в целях выработки отвечающей интересам и потребностям общества государственной экономической политики, в частности в сфере финансового оздоровления и банкротства.
Субъектами основного экономического права являются не только физические, но и юридические лица. Распространение на юридических лиц частного права является результатом действия принципа равенства правового режима функционирования различных организационно-правовых структур. Взятые в совокупности положения ч. 1 ст. 19 и ст. 8 Конституции позволяют утверждать, что права как физических, так и юридических лиц в сфере предпринимательства равным образом: 1) признаются государством (что означает определенные условия законодательного регулирования); 2) защищаются различными органами государства, и прежде всего судами.
Предпринимательской признается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК). Таким образом, с точки зрения гражданского законодательства необходимым условием участия гражданина в предпринимательской деятельности является государственная регистрация его в качестве индивидуального предпринимателя*(430). Специальный гражданско-правовой статус предпринимателя возникает только в результате государственной регистрации. Если гражданин осуществляет реально предпринимательскую деятельность, но без государственной регистрации, то к сделкам, которые он совершает, суд может применить положения, установленные для предпринимателей. В частности, к нему применяются правила об ответственности предпринимателя без вины за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств (п. 3 ст. 401 ГК), о недопущении ограничения ответственности перед потребителем (п. 2 ст. 400 ГК). Следовательно, ГК, отдавая дань значимости государственной регистрации для возникновения статуса предпринимателя, тем не менее не стоит на строго формальных позициях, предоставляя возможность суду учитывать, а не являлась ли реальная деятельность гражданина предпринимательской. Учитывая это обстоятельство, необходимо решать вопрос и о том, на кого распространяется конституционное право, содержащееся в ч. 1 ст. 34. Допустимо исходить из того, что если субъект права осуществляет деятельность, которая по своим объективным характеристикам подпадает под признаки, закрепленные в абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК, то, несмотря на отсутствие официального статуса предпринимателя, на него должны распространяться конституционные положения ч. 1 ст. 34. Возможна, впрочем, и иная ситуация - когда гражданин обладает официальным статусом индивидуального предпринимателя, однако по сущностным характеристикам осуществляемой им деятельности она не может быть признана предпринимательской с точки зрения конституционного права. В этом случае понятие "предпринимательская деятельность" в конституционном праве приобретает определенное "автономное" значение, еще раз показывая, что идеальных формулировок не бывает.
Рассматривая вопрос о конституционности абз. 8 п. 1 ст. 20 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (в ред. от 01.12.2007), Конституционный Суд РФ установил, что процедуры банкротства носят публично-правовой характер, они предполагают принуждение меньшинства кредиторов большинством, а потому, вследствие невозможности выработки единого мнения иным образом, воля сторон формируется по другим, отличным от искового производства, принципам. В силу различных, зачастую диаметрально противоположных интересов лиц, участвующих в деле о банкротстве, законодатель должен гарантировать баланс их прав и законных интересов, что, собственно, и является публично-правовой целью института банкротства.
Достижение этой публично-правовой цели призван обеспечивать арбитражный управляющий, утверждаемый арбитражным судом в порядке, установленном ст. 45 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", и для проведения процедур банкротства наделяемый полномочиями, которые в значительной степени носят публично-правовой характер: он обязан принимать меры по защите имущества должника, анализировать финансовое состояние должника и т.д., действуя добросовестно и разумно в интересах должника, кредиторов и общества (п. 4 и 6 ст. 24). Решения арбитражного управляющего являются обязательными и влекут правовые последствия для широкого круга лиц. Наличие в деятельности, осуществляемой арбитражным управляющим, назначаемым судом, значительного количества публично-правовых полномочий, позволило Конституционному Суду поставить перед законодателем вопрос - а не должно ли в таком случае количество переходить в иное качество?
Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" в качестве обязательного требования к арбитражному управляющему называет необходимость его регистрации в качестве индивидуального предпринимателя (абз. 2 п. 1 ст. 20), что с учетом ст. 2 ГК о предпринимательской деятельности как самостоятельной, осуществляемой на свой риск деятельности, направленной на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг, не сочетается с реальным характером деятельности арбитражного управляющего как лица, осуществляющего преимущественно публичные функции.
Действуя в рамках своих дискреционных полномочий при определении тех или иных требований и условий осуществления профессиональной деятельности, имеющей публичное значение, федеральный законодатель, указал Конституционный Суд, во всяком случае должен исходить из необходимости обеспечения непротиворечивого регулирования отношений в этой сфере и, устанавливая элементы правового статуса арбитражного управляющего, учитывать, что публичные функции, возложенные на арбитражного управляющего, выступают в качестве своего рода предела распространения на него статуса индивидуального предпринимателя.
В соответствии с Постановлением КС РФ от 19.12.2005 N 12-П законодатель в Федеральном законе от 30.12.2008 N 296-ФЗ изложил ст. 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в новой редакции, исключив при этом из нее обязанность регистрации арбитражного управляющего в качестве индивидуального предпринимателя, что подлежит применению с 1 января 2010 г.
Проверяя конституционность абз. 3 п. 1 ст. 446 ГПК в связи с жалобами ряда граждан (Постановление от 12.07.2007 N 10-П*(431)), Конституционный Суд также обратил внимание на то, что необходимо учитывать сущностные признаки предпринимательской деятельности, а не исходить из формально-статусных характеристик. Оспариваемая норма предусматривала, что взыскание по исполнительным документам не может быть обращено на земельные участки, принадлежащие гражданину-должнику на праве собственности, использование которых не связано с осуществлением гражданином-должником предпринимательской деятельности. Конституционный Суд выразил мнение, согласно которому в целях реализации не формального, а эффективного правосудия суду при рассмотрении дел, связанных с возможностью обращения взыскания по исполнительным документам на принадлежащие гражданину-должнику на праве собственности земельные участки, на которых расположены объекты, указанные в абз. 2 ст. 446 ГПК, а также земельные участки, использование которых не связано с осуществлением гражданином-должником предпринимательской деятельности, необходимо исследовать весь комплекс вопросов, в том числе если даже земельный участок используется для личных, семейных и иных потребительских целей, но гражданин осуществляет продажу выращенной продукции, и эта деятельность подпадает под признаки предпринимательской деятельности, предусмотренной абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК, т.е. является самостоятельной, осуществляемой на свой риск, направленной на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, то на земельный участок может быть обращено взыскание, а также необходимо исследовать вопрос, является ли земельный участок единственным или нет.
1.2. Дифференциация различных видов предпринимательской деятельности, правовое регулирование различных организационно-правовых форм предпринимательства, особенно корпоративных, является прерогативой гражданского законодательства. Это обстоятельство, однако, не должно умалять значение конституционного права, которое в силу своей внутренней логики способно предложить иные критерии для классификации видов предпринимательской деятельности.
Прежде всего это касается различий между предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью. Не случайно Конституционный Суд неоднократно обращался к этой проблеме, постепенно вырабатывая соответствующие конституционно-правовые критерии классификации. Рассматривая в Постановлении от 06.04.2004 N 7-П*(432) вопрос о конституционности положений п. 2 ст. 87 Кодекса торгового мореплавания РФ и постановления Правительства РФ от 17.07.2001 N 538 "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов", Суд исходил из того, что Конституция закрепляет в качестве одной из основ конституционного строя РФ принцип свободы экономической деятельности (ч. 1 ст. 8) и предусматривает возможность осуществления экономической деятельности в различных формах, что вытекает, в частности, из комментируемой статьи. Данное конституционное положение получило нормативную конкретизацию в Кодексе торгового мореплавания РФ, регламентирующем возникающие из торгового мореплавания отношения, включая имущественные, которые основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (ст. 1), в том числе отношения, связанные с деятельностью по лоцманской проводке судов (ст. 2).
Лоцманская проводка судов, согласно данному Кодексу, преследует цели обеспечения безопасности плавания судов, предотвращения происшествий с судами и защиты морской среды и осуществляется морскими лоцманами, которые должны удовлетворять требованиям положения о морских лоцманах (ст. 86 и 87). Лоцманская проводка судов, таким образом, представляет собой общественно необходимую функцию, направлена на достижение общественно полезных целей, а на лоцманов - независимо от их принадлежности к государственной лоцманской службе или к негосударственной организации по лоцманской проводке судов - возлагается ряд обязанностей публично-правового характера относительно обстоятельств и происшествий, создающих угрозу мореплаванию и окружающей среде (ст. 92 Кодекса). Поскольку основу данной деятельности составляет именно публичный интерес, государство, допуская негосударственные организации к осуществлению деятельности по лоцманской проводке судов, обязано создавать условия для надлежащего выполнения таких функций, что означает необходимость наделения их соответствующим статусом и установление порядка возмещения ущерба, причиненного в результате ненадлежащей лоцманской проводки.
Что же касается вводимых федеральным законодателем ограничений конституционного права, предусмотренного ч. 1 ст. 34, то, рассматривая вопрос о проверке конституционности ст. 74 и 77 Федерального закона от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (в ред. от 29.04.2008) (Постановление от 24.02.2004 N 3-П*(433)), Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что поскольку осуществление конституционного права на свободную экономическую деятельность затрагивает публичные интересы, оно может подвергаться соразмерным ограничениям в соответствии с правилами, установленными в ч. 2 и 3 ст. 44 Конституции. Данное конституционное право отличается от личных основных прав. Особенно наглядно это различие проявляется, когда частные собственники реализуют свое право частной собственности "совместно с другими лицами" (ч. 2 ст. 35 Конституции) в такой организационно-правовой форме, как открытое акционерное общество, число акционеров в котором не ограничено (п. 2 ст. 7 Закона). Элементы публичности в организации открытых акционерных обществ объективно приводят к возрастанию потребности в ограничении права, предусмотренного ч. 1 ст. 34 Конституции, в целях поиска баланса интересов ОАО и государства, а также баланса интересов обладателей крупных пакетов акций и мелких акционеров. В связи с этим при ограничении основного права, предусмотренного ч. 1 комментируемой статьи, законодатель вправе учитывать как публичные интересы, так и общие интересы акционерного общества.
Вместе с тем законодатель должен учитывать, что Конституция устанавливает конституционные пределы государственного регулирования корпоративных отношений. По смыслу ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции, государство ни при каких обстоятельствах не может лишать субъекты предпринимательской деятельности тех полномочий, которые образуют основное содержание или сущность права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34, ч. 2 ст. 35, ч. 3 ст. 56). Конституционные гарантии права частной собственности, предусмотренные в ч. 3 ст. 35 Конституции, также входят в основное содержание конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, как и полномочие, связанное с обязанностью государства обеспечить поддержку конкуренции (причем как на внутреннем, так и на внешнем рынке).
Предназначение конституционного права, предусмотренного ч. 1 ст. 34, состоит в выделении охраняемых конституционным правом интересов предпринимателей, являющихся, по сути, неприкасаемым ядром, основным содержанием данного права. "Разрушение" этого ядра квалифицируется как отмена или умаление конституционного права, и в Конституции устанавливается абсолютный запрет для законодателя на такого рода "опустошение" нормативного содержания основного права. Конечно, понятие неприкасаемого ядра основного права на предпринимательскую деятельность представляет собой одну из абстракций в праве. И эта правовая абстракция существует до тех пор, пока законодатель, воспользовавшись своим правом, предусмотренным в ч. 3 ст. 55 Конституции, не ограничит право на предпринимательскую деятельность. И тогда возникает необходимость соотнести абстрактное представление об основном содержании конституционного права с конкретной ограничительной нормой. Конституционный Суд РФ выработал универсальные критерии, необходимые при оценке и прежде всего осуществляемой в рамках судебно-конституционного контроля допустимости вводимых ограничений.
По смыслу ч. 3 ст. 55 во взаимосвязи со ст. 8, 17, 34 и 35 Конституции, возможные ограничения федеральным законом права владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц, носить общий и абстрактный характер, не иметь обратной силы и не затрагивать само существо конституционного права, т.е. не ограничивать пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм (см. Постановление КС РФ от 01.04.2003 N 4-П*(434)).
1.3. В Постановлении от 24.02.2004 N 3-П Конституционный Суд пришел к выводу, что право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности служит основой конституционно-правового статуса участников хозяйственных обществ, в частности акционеров акционерных обществ - юридических лиц, а также физических лиц, в том числе не являющихся предпринимателями, которые реализуют свои права через владение акциями, удостоверяющими обязательственные права их владельца по отношению к акционерному обществу. Вместе с тем деятельность акционеров не является предпринимательской (она относится к иной не запрещенной законом экономической деятельности), однако и она влечет определенные экономические риски, поскольку само акционерное общество предпринимательскую деятельность осуществляет.
Формулируя этот вывод, Конституционный Суд РФ руководствовался внутренней логикой гражданского законодательства, которое, следуя известной европейской традиции, различает товарищество как объединение лиц (предпринимателей) и хозяйственное общество как объединение капиталов. Объединения лиц, в отличие от обществ, объединяющих капиталы, предполагают непосредственное, т.е. личное участие в делах товарищества. А так как речь идет об участии в предпринимательской деятельности, участник которой должен иметь статус либо индивидуального предпринимателя, либо коммерческой организации, то только такие лица и могут быть участниками товариществ (абз. 1 п. 4 ст. 66 ГК). В хозяйственных обществах могут принимать участие любые лица, а не только обладающие статусом предпринимателя (абз. 2 п. 4 ст. 66 ГК). Это, конечно, не означает, что акционеры не являются предпринимателями. Видимо, не следует забывать, что акционеров весьма условно можно разделить на две группы: преобладающих по доле участия в капитале акционерного общества, вкладывающих значительные средства в целях получения контроля над управлением деятельностью акционерного общества и, соответственно, возможности определять стратегию развития общества, и "миноритарных" акционеров, "инвесторов", задача которых сводится исключительно к получению дивидендов. На это обстоятельство обратил внимание С.С. Алексеев, который, описывая ситуацию, когда акционер оказывается обладателем контрольного пакета акций, отмечает, что тот фактически обретает положение полного безраздельного собственника всего имущества акционерного общества*(435). И хотя, как точно подметил С.С. Алексеев, положение владельца контрольного пакета акций как полного собственника всего имущества - сугубо фактическое, оно дает безбрежные права - права вне (или, быть может, точнее - сверх) права, за формальными пределами правового поля данного государства вообще. В связи с этим выявляется еще одна грань отношений между конституционно-правовым регулированием и правовой жизнью, правовой действительностью: в отличие от иных отраслей права, которые могут "удовлетвориться" правовым полем, официально признанным в данном обществе, конституционное право, находящееся в постоянном поиске "добра и справедливости" (преамбула Конституции), должно учитывать фактически обретаемые полномочия.
Конституционное право позволяет преодолеть известную ограниченность гражданского законодательства, содержащего определение предпринимательской деятельности как деятельности, направленной исключительно на систематическое получение прибыли. Это определение упрощает, обедняет все многообразие правовой действительности. Ведь врач, занимающийся индивидуальной трудовой деятельностью, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя, наряду с целью получения прибыли несет общественно-политическую ответственность, формируемую сквозь призму "клятвы Гиппократа". Даже юрист, работающий в сфере оказания платных юридических услуг, не может, исходя из конституционного права, руководствоваться только целями извлечения прибыли. В Постановлении КС РФ от 23.01.2007 N 1-П*(436) выражено мнение, согласно которому свобода договора имеет объективные пределы, которые определяются основами конституционного строя и публичного правопорядка. В частности, недопустимо распространять договорные отношения и лежащие в их основе принципы на те области социальной жизнедеятельности, которые связаны с публично-правовыми полномочиями.
С точки зрения гражданского права редакция СМИ - это обычный правовой субъект, осуществляющий предпринимательскую деятельность с целью извлечения прибыли. С точки зрения конституционного права указанный субъект является одновременно участником иных, в том числе конституционно-правовых отношений, а это означает, что правовая природа редакции СМИ обладает известной двойственностью, обусловленной теми важными функциями, которые несут СМИ в демократическом обществе. К "форматированию" собственно предпринимательской деятельности такого рода субъектов должны подключаться основные принципы конституционного права, в том числе принцип добросовестности.
Плюрализм социально-культурных течений, необходимость поддержания свободной циркуляции мнений и идей вполне могут быть признаны такой конституционно-значимой целью, которая оправдывает более глубокие, интенсивные ограничения, вводимые законодателем в отношении редакции СМИ, осуществляющей как деятельность по информированию общества, так и предпринимательскую деятельность. В частности, законодатель вправе ввести нормы, ограничивающие прямое или опосредованное участие лица в капитале организации, либо занимающейся выпуском печатной продукции, либо являющейся оператором вещания. Законодатель, исходя из цели информирования общества о реальных руководителях СМИ, вправе установить их финансовую транспарентность и т.д. Частно-правовые и публично-правовые компоненты можно обнаружить также в деятельности аудиторских организаций*(437) и частных охранных предприятий.
1.4. Предприниматели при осуществлении своей деятельности несут ответственность перед обществом и государством. В силу конституционного принципа справедливости, проявляющегося, в частности, в необходимости обеспечения баланса прав и обязанностей всех участников рыночного взаимодействия, свобода, признаваемая за лицами, осуществляющими предпринимательскую и иную не запрещенную законом экономическую деятельность, и гарантируемая им защита должны быть уравновешены обращенным к этим лицам требованием ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их хозяйственная деятельность (Постановление КС Российской Федерации от 18.07.2008 N 10-П по делу о проверке конституционности положений абз. четырнадцатого ст. 3 и п. 3 ст. 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" в связи с жалобой гр. В.В. Михайлова).
2. Своеобразной "средой обитания", в которой способно осуществляться право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, являются рыночные экономические отношения. Конкуренция - одно из непременных условий рыночной экономики.
Государство, с одной стороны, ставит перед собой цель постоянного поддержания и развития конкуренции на рынке, а с другой - должно стремиться к тому, чтобы конкуренция протекала в цивилизованных формах, носила добросовестный характер. Первая задача разрешается в рамках антимонопольного законодательства, вторая - в законодательстве о недобросовестной конкуренции*(438). В России правовое регулирование вопросов недобросовестной конкуренции включено в Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (в ред. от 30.06.2008). Сущность конкуренции состоит в том, чтобы привлечь клиентов, которых имеет другой хозяйствующий субъект либо которых он также пытается привлечь. Никто не имеет права на неприкосновенность своего положения на рынке*(439).
Запрет экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, подразумевает возможность применения мер государственного воздействия в отношении лиц, нарушающих антимонопольное законодательство. В частности, Федеральный закон "О защите конкуренции" возлагает на антимонопольный орган полномочие выдавать предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства. При этом, как установил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24.06.2009 N 11-П, антимонопольные органы не вправе выдавать предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного хозяйствующим субъектом вследствие нарушения антимонопольного законодательства, без установления его вины и без указания суммы, которую обязан перечислить в бюджет каждый из хозяйствующих субъектов, участвовавших в таком правонарушении в составе группы лиц.
Положение ч. 2 комментируемой статьи применялось Конституционным Судом при проверке конституционности ст. 2, 4, 6 и 7 Закона РФ "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров". Заявители в своей жалобе в Суд указывали, что названные статьи Закона - в той мере, в какой они позволяют регистрировать в качестве товарного знака словесное обозначение, не являющееся объектом авторского права и используемое в коммерческом обороте неопределенное по продолжительности время, на имя только одного субъекта предпринимательской деятельности, - противоречат ч. 3 ст. 17, ч. 1 ст. 19, ст. 34, ч. 1 ст. 44 Конституции.
Конституционный Суд пришел к выводу, что отмена исключительных прав на зарегистрированные товарные знаки, в том числе на товарные знаки, представляющие собой широко применявшиеся ранее в коммерческом обороте наименования, привела бы к свободному использованию - в смысле ст. 4 названного Закона - товарного знака любым хозяйствующим субъектом, без принятия им на себя соответствующих обязательств в отношении качества продукции. Это не только нарушило бы охраняемые в соответствии с ч. 1 ст. 44 Конституции права владельца интеллектуальной собственности, но и повлекло бы за собой существенное ущемление прав потребителей такой продукции. Следовательно, ст. 2 и 4 Закона РФ "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров" закрепляя исключительное право владельца зарегистрированного товарного знака пользоваться и распоряжаться товарным знаком и запрещать его использование другими лицами, направленные на реализацию ч. 1 ст. 44 Конституции, ограничивают права хозяйствующих субъектов, закрепленные в ч. 3 ст. 17, ч. 1 ст. 19 и ст. 34 Конституции, в той мере, в какой согласно ч. 3 ст. 55 Конституции это необходимо в целях защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц (Определение КС РФ от 20.12.2001 N 287-О*(440)).
В силу прямого действия положения, содержащегося в ч. 2 ст. 34, допустимо его использование в целях конституционно-правового истолкования оспариваемых норм. В Определении от 03.07.2007 N 633-О-П "По жалобе гражданина Тимова Евгения Михайловича на нарушение его конституционных прав рядом положений Федерального закона "О радиационной безопасности населения" и Положения о лицензировании деятельности в области использования источников ионизирующего излучения"*(441) Конституционный Суд обосновал вывод о том, что взаимосвязанные нормативные положения, содержащиеся в оспоренных нормативных актах, по своему конституционно-правовому смыслу не предполагают ограничения возможности индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензию на медицинскую деятельность по выполнению работ и оказанию услуг в сфере рентгенологии, обладающих рентгеновскими аппаратами, в частности радиовизиографами, и имевших ранее лицензию на деятельность в области использования этих источников ионизирующего излучения, получить такую новую лицензию и на деятельность в области использования данных источников ионизирующего излучения. При этом Суд исходил из того, что в Конституции содержатся положения, относящиеся как к законодательным органам, так и к органам исполнительной власти, обладающим полномочиями по принятию подзаконных нормативных актов, в том числе и в области лицензирования отдельных видов деятельности.
Федеральный законодатель, в частности, не вправе создавать нормы, способствующие недобросовестной конкуренции (ч. 2 ст. 34 Конституции). По смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции, вводимые законодателем ограничения, связанные с лицензированием, должны содержаться только в федеральных законах, принимаемых в рамках реализации полномочия, предусмотренного п. "ж" ст. 71 Конституции. Одним из конституционных принципов осуществления лицензирования, вытекающих из предписаний ч. 1 ст. 19 Конституции, является принцип установления единого порядка лицензирования на территории РФ как в отношении юридических лиц, так и в отношении индивидуальных предпринимателей (ст. 3 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности").
Норма ч. 2 комментируемой статьи адресована как органам публичной власти, так и субъектам гражданского оборота, занимающихся предпринимательской деятельностью. В тех случаях, когда она адресована субъектам гражданского права, ее дополняет и конкретизирует норма части второй п. 1 ст. 10 ГК РФ: "Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке". Когда же её адресатами являются органы публичной, включая и суды, ее требования означают, что если принимается законодательное, управленческое или судебное решение, имеющее экономические последствия, оно также не должно приводить к монополизации или недобросовестной конкуренции.
 
Статья 35
1. В Конституции 1993 г. впервые появились такие понятия, как право частной собственности, свобода экономической деятельности, недобросовестная конкуренция, монополизация, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, предпринимательская деятельность, имущество, интеллектуальная собственность, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, защита чести, доброго имени и т.д. Все эти понятия генетически связаны с гражданским правом. Ряд конституционных норм и принципов воспроизводят нормы гражданского права и, наоборот, нормы ГК зачастую воспроизводят конституционные положения. Конституционная гарантия права частной собственности, содержащаяся в ч. 3 ст. 35 Конституции, более детально регламентируется в нормах ст. 279-283 ГК. А нормы ч. 2 п. 2 ст. 1 ГК близки по своему юридическому содержанию конституционной норме, содержащейся в ч. 3 ст. 55 Конституции.
Конечно, эти нормы однородны, в известном смысле гомогенны, но не тождественны. Норма Конституции всегда занимает более высокое положение в иерархии правовых норм. Она, в отличие от отраслевых норм, всегда характеризуется большей юридической насыщенностью, т.е. более значительной плотностью юридического содержания, что создает возможность многообразных юридических интерпретаций с учетом изменения жизненных обстоятельств или субъективного правопонимания. Конституционные нормы предопределяют содержание однородных отраслевых норм, порой корректируя их в процессе правоприменения.
Такие конституционные понятия, как право частной собственности, неприкосновенность частной жизни, состязательность и т.д., могут быть названы смежными (с отраслевыми) конституционно-правовыми понятиями, поскольку их содержание в конституционном праве может не совпадать с содержанием одноименных отраслевых понятий.*(442)
В решении Федерального Конституционного Суда Германии по делу Люта*(443) содержится идея о том, что конституционные нормы и принципы должны определять порядок истолкования судами общей юрисдикции обычных законов. По мнению ФКС, Основной закон ФРГ установил "объективный порядок ценностей", под влиянием которого оказались как публичное, так и частное право. В указанном решении отмечается, что "положение частного права должно согласовываться с данной системой ценностей и каждое из них должно быть истолковано в духе этой системы". Обычные суды должны проводить создаваемые ими в процессе истолкования обычных законов правоположения в соответствии с установленной Основным законом системой ценностей.
Включение в текст Конституции ст. 35 имеет важные последствия для развития гражданского права. В частности, вряд ли можно оспорить общедозволительную природу конституционной нормы, содержащейся в ч. 2 ст. 35, в соответствии с которой каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Причем в конституционной норме нет указания на то, что виды и содержание вещных прав должны быть исчерпывающим образом определены в законе. Это обстоятельство может иметь решающее значение для разрешения теоретического спора о том, носит ли перечень вещных прав в ГК исчерпывающий характер*(444).
Положения ст. 35 находятся в системно-логических связях с другими положениями Конституции, образуя при этом своеобразные нормативные комплексы, создающие новый кумулятивный эффект в правовом регулировании. Сложение конституционных положений в определенный комплекс порождает, по сути дела, новые нормативные предписания. Так, взятая в совокупности с принципом свободы экономической деятельности ст. 35 создает совершенно иное представление об объектах и назначении права частной собственности. На основе данного конституционного комплекса коренным образом изменилось гражданско-правовое регулирование ограничения объектов права собственности, которое в прежнем гражданском законодательстве (ГК РСФСР 1964 г.) носило столь обширный характер, что приводило к такому новому качеству, как строго потребительский характер права личной собственности граждан. В соответствии с п. 2 ст. 213 ГК РФ 1994 г. не подлежат ограничению количество, а также стоимость объектов права собственности граждан.
В настоящее время в соответствии с комментируемой статьей ГК предусматривает, что: собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом (п. 1 ст. 209); он вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц (п. 2 ст. 209); в собственности граждан может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам. Количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в целях, предусмотренных п. 2 ст. 1 ГК (п. 1 и 2 ст. 213). С учетом нового конституционного и гражданского законодательства в настоящее время нет ограничений по предельным размерам жилых строений, возводимых на садовых земельных участках. Строительство на садовых и дачных земельных участках унифицированно регулируется строительными нормами и правилами (см. Постановление КС РФ от 14.04.2008 N 7-П*(445)).
Обязанность по охране права частной собственности является конституционной обязанностью государства (ч. 1 ст. 35). Эта обязанность исполняется прежде всего путем принятия законов (как федеральным государством, так и субъектами РФ). Но какие правовые последствия могут возникнуть, если государство в течение достаточно долгого времени не принимает мер по охране с помощью закона права частной собственности?
В жалобе в Конституционный Суд РФ нескольких акционерных обществ оспаривалась конституционность нормы п. 8 ч. 1 ст. 33 КЗоТ РФ. По мнению заявителей, данная норма в той мере, в какой ею запрещается увольнение работника за совершение по месту работы хищения имущества, не являющегося государственным или общественным, противоречит Конституции, ее ч. 2 ст. 8 и ч. 1 ст. 35. Конституционный Суд применил положения ст. 8 и ч. 1 ст. 35 Конституции, из которых следует, что все субъекты права собственности должны иметь одинаковые возможности защиты своего имущества (объектов собственности), как правило, без каких-либо привилегий или ограничений. По сути дела, новое нормативное положение образовалось из совместного действия конституционных положений ст. 8 и ч. 1 ст. 35, которые при этом создают своеобразный синергетический эффект. В Постановлении от 24.02.2004 N 3-П*(446) Конституционный Суд отметил, что положение ч. 1 ст. 35 Конституции о том, что право частной собственности охраняется законом, предполагает конституционную обязанность законодателя обеспечить неприкосновенность права частной собственности, в том числе путем установления надлежащих юридических процедур принятия решений общим собранием акционеров.
Несмотря на то что в ч. 1 комментируемой статьи содержится норма о том, что охраняется законом право частной собственности, Конституционный Суд исходит в своей практике из более широкой интерпретации данной нормы, полагая, что под защитой Конституции находится широкий спектр вещных прав. Конституционная обязанность государства охранять право частной собственности не ограничивается деятельностью по законодательному регулированию. С учетом такой социальной ценности, как добросовестное владение, Суд обосновал необходимость того, чтобы и суды как органы государства участвовали в поиске разумного баланса между правом частной собственности и добросовестным владением, которое, по его мнению, изложенному в Постановлении от 21.04.2003 N 6-П*(447) является субъективным вещным правом.
В ст. 12 ГК названо 11 способов защиты нарушенных субъективных гражданских прав. Например, для защиты права собственности можно воспользоваться таким способом, как восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право, т.е. можно воспользоваться виндикационным или негаторным иском (ст. 302, 305 ГК). Другим способом защиты является признание оспоримой сделки недействительной по правилам ст. 167 ГК. При этом отдаваемый судами общей юрисдикции приоритет такому способу защиты, как признание сделки недействительной, влекущему реституцию, по сути дела, означает прособственническую правовую позицию этих судов. Арбитражные суды в большей степени оказались склонны отдавать приоритет такому способу защиты, как виндикационный иск, занимая в результате провладельческую позицию, защищая добросовестных владельцев.
Конституционный Суд не воспринял ни идею о том, что добросовестный владелец является собственником, ни противоположную ей идею о том, что незаконное добросовестное владение - это фактическое состояние, а не субъективное право. Обычно Суд не торопится высказывать свое мнение по проблеме, дискутируемой в доктрине. Что же заставило Суд в данном случае сделать исключение? По всей видимости, осознание того, что проблема состоит в поиске очень тонкого баланса между законными интересами как собственника, так и добросовестного приобретателя. Если исходить из того, что у собственника - полноценное субъективное право, а владение добросовестного приобретателя - это лишь фактическое состояние, то поиск такого баланса заведомо обречен на провал. В таком случае бесполезно пытаться применить конституционный принцип соразмерности и пропорциональности (ч. 3 ст. 55 Конституции), всегда предполагающий поиск баланса равнозащищаемых ценностей.
2. В упомянутом Постановлении 21.04.2003 N 6-П Конституционный Суд пришел к выводу, что по смыслу ч. 2 комментируемой статьи во взаимосвязи со ст. 8, 34, 45, 46 и ч. 1 ст. 55 Конституции, права владения, пользования и распоряжения имуществом обеспечиваются не только собственникам, но и иным участникам гражданского оборота. В тех случаях, когда имущественные права на спорную вещь, возникшие на предусмотренных законом основаниях, имеют другие, помимо собственника, лица - владельцы и пользователи вещи, этим лицам также должна быть гарантирована государственная защита прав. К числу таких имущественных прав, по мнению Суда, относятся и права добросовестных приобретателей.
На первый взгляд, это положение может показаться крайне спорным. Толкуя конституционную норму ч. 2 ст. 35, Конституционный Суд в качестве самостоятельных имущественных прав рассматривает собственность (которая предполагает обладание такими правомочиями, как владение, пользование и распоряжение) и владение. Получается, что ст. 35 Конституции гарантирует государственную защиту не только субъективного конституционного права частной собственности, но и широкого спектра различных имущественных прав. Очевидно, что такое истолкование очень напоминает интерпретацию конвенционной нормы об уважении собственности, содержащейся в ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейским Судом по правам человека.
Однако не повлечет ли такая интерпретация и государственную защиту владения, скажем, вора? Нет. Есть одна принципиальная деталь, на которой, собственно, и построены все последующие логические рассуждения Суда: о добросовестных владельцах как обладателях именно имущественного права можно говорить только с учетом того, что они являются участниками "гражданского оборота". При внимательном изучении текста Постановления КС РФ от 21.04.2003 N 6-П становится понятным, почему и в Определении КС РФ от 27.11.2001 N 202-О*(448) признание прав добросовестными приобретателями нерастаможенных автомобилей увязывается с их приобретением "в ходе оборота". Оговорка о гражданском обороте во многом объясняет, почему в результате судебного решения состояние фактического незаконного владения превращается в субъективное имущественное право добросовестного владельца.
По всей видимости, не случайно Конституционный Суд утверждает, что добросовестный владелец обладает субъективным правом, называя его достаточно абстрактно имущественным правом. С нашей точки зрения, это имущественное право является новым вещным правом. В силу обладания этим правом добросовестный владелец приобретает возможность непосредственно воздействовать на вещь и отражать посягательство на свое право со стороны третьих лиц. При этом непосредственное воздействие на вещь не следует понимать только как физическое обладание вещью. Владение добросовестного приобретателя, в отличие от простого держания, предполагает определенную меру имущественной власти. Не препятствует признанию рассматриваемого субъективного права вещным то обстоятельство, что оно ограничено во времени в отличие от большинства абсолютных прав. В конце концов временный характер права пожизненного наследуемого владения не мешает признавать его вещным.
Очевидной особенностью права добросовестного владения является специфика основания его возникновения. В отличие от других вещных прав непременным условием для его возникновения является наличие в сложном юридическом составе, влекущем возникновение данного права, судебного решения, в силу которого оно и возникает. Пока не состоится судебное решение в пользу добросовестного владельца, его состояние определяется как незаконное добросовестное владение. При этом в силу ограничений на виндикацию у добросовестного приобретателя появляется субъективное имущественное право. Обязательность наличия судебного акта обусловливается тем, что установление добросовестности - это акт правосудия, которое в силу ч. 1 ст. 118 Конституции осуществляется только судом. Новое имущественное право добросовестного приобретателя возникает и в случае истечения срока давности по виндикационному иску (ст. 199 ГК). Добросовестность владения должна подтверждаться судом с помощью определенных юридических фактов.
Итак, Конституционный Суд в Постановлении от 21.04.2003 N 6-П признал имущественное право добросовестного приобретателя. В резолютивной части Постановления зафиксировано, что положения ст. 167 ГК в их конституционно-правовом истолковании означают, что они не могут распространяться на добросовестного приобретателя, если это непосредственно не оговорено законом. Значит ли это, что Суд не считает возможным применение ст. 167 ГК в случае, если жилое помещение или иное имущество истребуется собственником у любого добросовестного приобретателя? Можно ли понять это Постановление как явно выраженный приоритет имущественного права добросовестного приобретателя над правом собственности? Полагаем, что такое понимание Постановления КС РФ носило бы чрезмерно прямолинейный характер. И если раньше суды общей юрисдикции пренебрегали применением гражданско-правовых норм, ограничивающих право собственников на виндикацию, отдавая предпочтение применению положений ст. 167 ГК, предусматривающих реституцию, то "буквальное" понимание данного Постановления опасно как иная крайность. К сожалению, превратное понимание правовой позиции Конституционного Суда можно встретить и в литературе.*(449)
На самом деле Конституционный Суд не высказал мнение о приоритете имущественного права добросовестного приобретателя, обеспечиваемого с помощью норм об ограниченной виндикации (ст. 302 ГК). В п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ подтверждается, что ГК в соответствии с вытекающими из Конституции основными началами гражданского законодательства (п. 1 ст. 1 ГК) не ограничивает гражданина в выборе способов защиты нарушенного права и не ставит использование общих гражданско-правовых способов защиты в зависимость от наличия специальных, вещно-правовых способов; граждане и юридические лица в силу ст. 9 ГК вправе осуществить этот выбор по своему усмотрению.
Право на выбор способа государственной защиты прав и свобод можно вывести и из основного содержания конституционного права, предусмотренного ст. 45 Конституции. Реституция, как справедливо отметил К.И. Скловский, по своей юридической природе очень своеобразное требование: не являясь ни вещным, ни обязательственным, оно имеет сильный публично-правовой элемент, т.е. это не чисто частноправовое средство защиты.*(450) Виндикация, напротив, представляет собой типично частно-правовое средство защиты. А поэтому применение реституции с ее значительным публично-правовым элементом не всегда позволяет обеспечить баланс законных интересов собственника и добросовестного приобретателя.
Для того чтобы обеспечить искомое равновесие в определенных случаях, предпочтительным является применение виндикации. Собственники, стороны в договоре, третьи лица, добросовестные приобретатели - все это участники гражданского оборота. Исходя из общеправового принципа справедливости, защита прав собственника и имущественного права добросовестного приобретателя должна осуществляться на основе соразмерности и пропорциональности, с тем чтобы был обеспечен баланс прав и законных интересов всех участников гражданского оборота. Осуществляя регулирование оснований возникновения и прекращения права собственности и других вещных прав, договорных и иных обязательств, оснований и последствий недействительности сделок, федеральный законодатель должен предусматривать такие способы и механизмы реализации имущественных прав, которые обеспечивали бы защиту не только собственникам, но и добросовестным приобретателям как участникам гражданского оборота (п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 21.04.2003 N 6-П).
С целью установить, в каких случаях приоритет должен отдаваться защите права собственника, а в каких - праву добросовестного приобретателя, Конституционный Суд предложил судам использовать в качестве объективного критерия (теста) два конституционных принципа: а) соразмерности и пропорциональности и б) стабильности гражданского оборота. Ключевое для понимания смысла правовой позиции Суда положение заключается в следующем.
Права лица, считающего себя собственником имущества, не подлежат защите путем удовлетворения иска к добросовестному приобретателю с использованием правового механизма, установленного п. 1 и 2 ст. 167 ГК. То есть если между собственником имущества и добросовестным приобретателем не было заключено сделки, то последнего надо рассматривать как третье лицо, к которому нельзя предъявлять иск о признании сделки недействительной и о применении последствий признания сделки недействительной. Такая защита возможна лишь путем удовлетворения виндикационного иска, если для этого имеются те предусмотренные ст. 302 ГК основания, которые дают право истребовать имущество и у добросовестного приобретателя (безвозмездность приобретения имущества добросовестным приобретателем, выбытие имущества из владения собственника помимо его воли др.).
Иное истолкование положений п. 1 и 2 ст. 167 ГК означало бы, что собственник имеет возможность прибегнуть к такому способу защиты, как признание всех совершенных сделок по отчуждению его имущества недействительными, т.е. требовать возврата полученного в натуре, не только когда речь идет об одной (первой) сделке, совершенной с нарушением закона, но и когда спорное имущество было приобретено добросовестным приобретателем на основании последующих (второй, третьей, четвертой сделок и т.д.). Таким образом, появляется объективный критерий - количество заключенных сделок между собственником и добросовестным приобретателем. Цепочка этих сделок - это часть гражданского оборота, стабильность которого должна поддерживаться как конституционным, так и гражданским законодательством. При наличии в этой цепочке нескольких звеньев интересы добросовестного приобретателя начинают перевешивать право собственника, ибо в интересе приобретателя объективируется идея стабильности гражданского оборота.
Использование положения ч. 2 ст. 35 Конституции как предусматривающего государственное признание и защиту такого имущественного права, как право добросовестного владельца, оказалось необходимым для того, чтобы суды, применяя ст. 167 ГК, обладая достаточной степенью дискреции, в каждом конкретном случае самостоятельно решали вопрос, какой способ защиты целесообразно применить, исходя из необходимости поиска разумного баланса между законными интересами собственника и добросовестного владельца. С помощью конституционно-правового истолкования ст. 167 ГК Конституционный Суд продемонстрировал значимость мегапринципа частного права - обеспечения стабильности, предсказуемости и надежности гражданского оборота. В противном случае для широкого круга добросовестных приобретателей, проявляющих при заключении сделки добрую волю, разумную осмотрительность и осторожность, будет существовать риск неправомерной утраты имущества, которое может быть истребовано у них в порядке реституции. Подобная незащищенность вступает в противоречие с конституционными принципами свободы экономической деятельности и свободы договоров, дестабилизирует гражданский оборот, подрывает доверие его участников друг к другу, что несовместимо с принципами правового государства.
Свое развитие правовая позиция Конституционного Суда, в соответствии с которой Конституцией гарантируется не только право собственности, но и иные вещные (имущественные) права, получила в Постановлении от 13.12.2001 N 16-П*(451). Согласно ч. 3 комментируемой статьи никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Раскрывая конституционно-правовой смысл понятия "имущество", использованного в данной статье, Суд пришел к выводу, что им охватываются не только право собственности, но и вещные права (Постановления от 16.05.2000 N 8-П и от 03.07.2001 N 10-П *(452)). Следовательно, ч. 3 ст. 35 Конституции гарантируется защита не только права собственности, но и таких имущественных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком. Данная конституционная гарантия, адресованная прежде всего собственникам, во всяком случае не может толковаться как отрицающая государственную защиту других признанных имущественных прав граждан и умаляющая в какой-либо мере возможности такой защиты для законных землепользователей. На этом основано и действующее гражданско-правовое регулирование: согласно ГК имущество как объект вещного права, в частности принадлежащее лицу на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, включая земельные участки, подлежит защите по правилам, действующим также применительно к праву собственности (ст. 216, 279, 283, 304 и 305).
Такой подход, как указал Конституционный Суд в Постановлении от 16.05.2000 N 8-П, корреспондирует толкованию понятия "свое имущество" Европейским Судом по правам человека, лежащему в основе применения им ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Европейский Суд исходит из того, что каждый имеет право на беспрепятственное пользование и владение своим имуществом, в том числе в рамках осуществления вещных прав, также подлежащих защите на основании указанного Протокола (решения от 23 сентября 1982 г. по делу "Спорронг и Лоннрот (Sporrond and Lonnroth) против Швеции", от 21 февраля 1986 г. по делу "Джеймс и другие (Games and Others) против Соединенного Королевства", а также содержащее ссылки на них решение от 30 мая 2000 г. по делу "Карбонара и Вентура (Cardonara and Ventura) против Италии"). Таким образом, по смыслу ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 35 и ч. 1 ст. 55 Конституции во взаимосвязи с соответствующими международно-правовыми нормами, в отношении права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельными участками действует механизм защиты, гарантируемый ст. 45 и 46 Конституции.
3. В ч. 3 комментируемой статьи содержатся две конституционные гарантии неприкосновенности права частной собственности - судебная и стоимостная. Судебная гарантия состоит в том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Стоимостная гарантия предполагает, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
Что касается судебной гарантии неприкосновенности права частной собственности, то Суд ввел в оборот понятия предварительного и последующего судебного контроля, обратив внимание на различие в механизмах защиты права собственности применительно к юридическим лицам (последующий судебный контроль) и к физическим лицам (предварительный судебный контроль) (см. Постановление от 17.12.1996 N 20-П*(453)). В основе Постановления КС РФ от 20.05.1997 N 4-П, касавшегося Таможенного кодекса *(454), лежит идея о том, что концепция права частной собственности, включая ее конституционные гарантии, должна выводиться из самой Конституции, а не только из норм гражданского законодательства, уровень которого ниже. Границы юридических гарантий права частной собственности не должны определяться только на базе частноправового регулирования. Следовательно, используемые в Конституции понятия "имущество", "лишение имущества" могут быть шире по объему, нежели гражданско-правовые понятия "имущество" и "утрата права собственности". На основе этой методологической посылки Суд обосновал ряд правовых позиций.
Прежде всего, Конституционный Суд определил сферу применения судебной гарантии права собственности, которая применяется как в частно-правовой, так и в публично-правовой сфере, т.е. в отношениях между органами государства, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами - с другой. Публичный интерес обеспечения экономической безопасности обусловливает необходимость в рамках публично-правовых отношений задействовать специфические механизмы судебной защиты. И если в частно-правовой сфере судебная гарантия права частной собственности предполагает наличие только предварительного судебного контроля (т.е. одно частное лицо может лишить имущества другое лицо только по суду), то в сфере публично-правовых отношений возможен как предварительный, так и последующий судебный контроль.
Что касается отношений, возникающих между таможенными органами и лицами, нарушающими таможенное законодательство, что влечет конфискацию (т.е. санкцию за нарушение таможенных правил) определенного имущества, то Конституционный Суд признал достаточным лишь последующий судебный контроль. По мнению Суда, вынесение таможенными органами постановления о конфискации имущества при наличии гарантии последующего судебного контроля за законностью конфискации не противоречит требованиям ст. 35 Конституции. Однако из Постановления не следует, что в публично-правовой сфере во всех случаях достаточен лишь последующий судебный контроль.
Для разрешения возникшего конституционно-правового спора Суд истолковал конституционное понятие "лишение имущества" и установил, что судебная гарантия применяется при наличии следующих предпосылок: 1) данное имущество является частной собственностью; 2) оно должно быть "своим", т.е. принадлежать лицу на законном основании; 3) такое имущество не могут составлять вещи, которые по закону изъяты из оборота; 4) субъектом упомянутой конституционной гарантии является только собственник, но не любое иное лицо, в чьем владении, распоряжении или пользовании оказалось это имущество, хотя бы и на законном основании; 5) лишение собственника принадлежащего ему имущества производится принудительно, т.е. вопреки его воле и согласию; 6) лишение имущества означает переход права собственности на него к другому собственнику (государству, муниципальному образованию, юридическому или физическому лицу); 7) не признается лишением предварительное изъятие (арест) в качестве превентивной меры в целях обеспечения заявленного требования о передаче этого имущества в собственность другого лица (в том числе государства, муниципального образования).
О возможности законодателя использовать либо последующий, либо предварительный судебный контроль при лишении имущества Конституционный Суд высказывался в 17 своих решениях, что позволяет сформулировать определенные общие выводы. Во-первых, Суд признал, что сферой применения "судебной гарантии" ч. 3 ст. 35 Конституции являются не только эпизодические административно-правовые отношения, возникающие при лишении собственника его имущества, но и систематически возобновляемые налоговые отношения. Во-вторых, данная гарантия не распространяется на случаи лишения имущества, которое не является "своим", в силу того, что владение этим имуществом запрещено или противоправно по каким-либо причинам (Определение КС РФ от 03.12.1998 N 201-О). В-третьих, судебный контроль за лишением имущества собственника может реализовываться законодателем в двух формах: а) как последующий судебный контроль и б) как предварительный судебный контроль. При этом выбор одной из этих форм не является абсолютной дискрецией законодателя, поскольку должен предопределяться природой возникающих правоотношений. В Определении КС РФ от 10.03.2005 N 97-О*(455) сформулирован очень важный общий вывод: если возникают публично-правовые отношения, приводящие к изменению юридической судьбы вещи, т.е. имеет место не временное изъятие имущества, меняется титул собственника, то допустим только предварительный судебный контроль.
Природа возникающих при лишении собственника его имущества правоотношений во многом зависит от того, что является их объектом. В литературе отмечается, что объекты права собственности становятся все более неосязаемыми. К ним начинают относить, помимо привычных вещей, акции и облигации, банковские вклады, страховые полисы, товарные знаки, патенты и даже деловую репутацию.*(456)
Отчуждение имущества у частного собственника без возмещения стоимости вообще недопустимо. Конституционный Суд Постановлением от 16.05.2000 N 8-П признал не соответствующими Конституции, ее ч. 3 ст. 35, ч. 1 ст. 46 и ч. 2 и 3 ст. 55, положения п. 4 ст. 104 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в той части, в какой они по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, позволяют передавать муниципальным образованиям жилищный фонд социального назначения, детские дошкольные учреждения, объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, без выплаты должникам-собственникам, находящимся в процедуре конкурсного производства, разумной, справедливой компенсации, обеспечивающей баланс между публичными и частными интересами.*(457)
Вопрос о том, какой должна быть стоимость отчуждаемого для государственных нужд имущества частных собственников, приобретает принципиальное значение. Что означает равноценное возмещение? Надо ли оценивать экономическую ценность изымаемой вещи исходя из существующей ценности по рыночным ценам или же необходимо принимать во внимание ту экономическую ценность от эксплуатации вещи, которая в будущем может возрасти (т.е. с учетом будущей потенциально более высокой стоимости)?
При определении размера компенсации необходимо учитывать многие конституционные ценности. Право частной собственности призвано защищать только разумный эгоизм. При определении размера компенсации необходимо также учитывать потребности всего общества в развитии транспорта, средств связи и т.д. Компенсация не должна достигать таких размеров, чтобы всякие публично-значимые инновации становились экономически невыгодными в силу высоких затрат на компенсацию за изъятие имущества. Развитие технического прогресса не может стопориться в силу права частной собственности. Необходимо принимать во внимание также то обстоятельство, что источник выплаты компенсации частным собственникам - это не какие-то "закрома Родины", а налоговые поступления, которыми облагаются все другие собственники.
В Конституции определены важнейшие критерии возмещения при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд - оно должно быть равноценным. Между тем Европейский Суд по правам человека допускает возможность снижения размера возмещения, в результате которого оно уже не будет "равноценным". В решении от 23 сентября 1982 г. по иску "Спорронг и Лоннрот против Швеции" (Sporrong and Lonnroth v. Srueden) Европейский Суд указал, что суды должны определять, "было ли соблюдено справедливое равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав личности.*(458)
Сравнение этих двух различных способов определения размера возмещения при отчуждении имущества для публичных нужд позволяет сделать вывод о том, что предусмотренная в ч. 3 ст. 35 Конституции норма о возмещении построена на частноправовых принципах неприкосновенности собственности и обеспечения восстановления нарушенных прав, в то время как правовая позиция Европейского Суда исходит из того, что отношения, возникающие при отчуждении имущества у частных собственников, представляют собой сферу прежде всего публичного права.
Возможны и такие ситуации, когда, приняв закон, государство вводит такой правовой режим, таким образом устанавливает порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, что, не изымая имущество юридически, фактически приводит к изменению экономической структуры, т.е. фактически изымает собственность. В практике Федерального Конституционного Суда Германии возникло дело, когда проверялся нормативный акт, устанавливающий для собственников зданий, являющихся памятниками старины, такой объем затрат на содержание этих зданий, что они оказывались вынужденными продавать свое имущество. Последствия такого законодательного регулирования фактически могут быть такими же, что и при национализации имущества без выплаты компенсации.
Понятие лишения имущества в конституционном праве РФ может иметь смысл, отличный от его традиционной интерпретации в гражданском праве, превращаясь в автономное правовое понятие конституционного права. Две конституционные гарантии ч. 3 ст. 35 входят в состав комплексного межотраслевого института неприкосновенности собственности, образуя его конституционно-правовую основу. Гражданско-правовой принцип неприкосновенности собственности (п. 1 ст. 1 ГК) в определенном смысле обладает более широким нормативным содержанием, поскольку означает обеспечение собственникам возможности использовать принадлежащее им имущество в своих интересах, не опасаясь его произвольного изъятия или запрета либо ограничений в использовании.*(459) Действие гражданско-правового принципа неприкосновенности собственности исключает возможность неосновательного присвоения чужого имущества (гл. 60 ГК). С другой стороны, "автономность" понятия "лишение имущества" помимо воли собственника в конституционном праве может означать, что оно охватывает случаи, ситуации, не находящиеся в орбите гражданско-правового принципа неприкосновенности собственности. С точки зрения гражданского права лишение может иметь место в случаях физического воздействия на объект собственности, в то время как с точки зрения конституционного права лишение части собственности может иметь место и без физического воздействия. Примером может служить случай устройства рядом с элитным домом кладбища, в результате чего стоимость квартир резко снижается. Закон может возложить на собственников объектов недвижимости, относящихся к памятникам старины, такие обязанности по их сохранению и содержанию, что они будут вынуждены произвести их отчуждение. Несоразмерное перенесение бремени несения расходов, возникающих в целях достижения какого-либо общего, публичного блага, на индивида - собственника приводит к лишению собственности в конституционно-правовом смысле.
В отличие от гражданско-правового принципа неприкосновенности собственности, который призван защищать субъектов вещных прав, с точки зрения конституционного права нет разумных оснований для отказа распространения конституционных гарантий права частной собственности и на интеллектуальные права. Так, права на товарный знак, по смыслу п. 2 ст. 132 ГК, входят в состав имущества организации. Следовательно, лишить правообладателя этих прав может только суд (ч. 3 ст. 35 Конституции). Палата по патентным спорам является не судебным органом, а значит полномочиями по лишению права на это имущество обладать не может.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи право частной собственности охраняется законом. В силу ч. 1 ст. 44 Конституции интеллектуальная собственность охраняется законом. Конституция возлагает на федерального законодателя обязанность посредством принятия законов равным образом обеспечить охрану и частной, и интеллектуальной собственности. Право на товарный знак является имущественным правом и в конституционно-правовом смысле представляет собой такое имущество, которого никто не может быть лишен иначе, как по решению суда (ч. 3 ст. 35 Конституции).
Ряд решений Конституционного Суда, основанные на применении конституционных гарантий ч. 3 ст. 35, свидетельствуют о появляющейся в судебной доктрине сдержанности при решении, по сути дела, экономических вопросов. В Постановлении от 24.02.2004 N 3-П*(460) о дробных акциях содержится общий вывод о том, что судебный контроль призван обеспечивать защиту прав и свобод акционеров, а не проверять экономическую целесообразность решений, принимаемых советом директоров и общим собранием акционеров, которые обладают самостоятельностью и широкой дискрецией при принятии решений в сфере бизнеса. Следовательно, суды, осуществляя контроль, не должны оценивать экономическую целесообразность принятых решений, поскольку в силу рискового характера предпринимательской деятельности существуют объективные пределы в возможности судов выявлять наличие в ней деловых просчетов.
Конституция не исключает ограничение права частной собственности ч. 3 ст. 55 и лишение этого права ч. 3 ст. 35, однако возможность перераспределения собственности уравновешивается конституционно-правовым принципом неприкосновенности частной собственности. Конституционный Суд РФ в ряде своих постановлений пришел к выводу, что данный принцип может быть выведен из совокупности конституционно-правовых положений и включает в свое нормативное содержание конституционные гарантии обеспечения частным собственникам возможности свободного использования принадлежащего им имущества, стабильности отношений собственности, недопустимости произвольного лишения имущества либо несоразмерного ограничения права собственности.
Конституционный Суд РФ расширил границы применения гарантии неприкосновенности права частной собственности, содержащиеся в ч. 3 ст. 35 Конституции, поскольку определил, что принудительное отчуждение имущества возможно при условии предварительного и равноценного возмещения не только при отчуждении имущества для государственных нужд, но и в тех случаях, когда оно осуществляется в определенных публичных целях - "общего для акционерного общества блага" (Постановление от 24.02.2004 N 3-П).
Несмотря на то что пока в практике Суда неприкосновенность собственности рассматривается только как конституционный принцип, вполне допустимо утверждать, что системно-логическое единство (комплекс) взаимосвязанных конституционных положений, содержащихся в ч. 1 ст. 1 - о правовом государстве, в ч. 1 ст. 35, в ст. 45 и ч. 1 ст. 55, образуют конституционно-правовой институт неприкосновенности собственности, распространяющийся как на право частной, так и на право публичной собственности.
4. Конституционное право частной собственности по своему содержанию предполагает возможность распоряжения объектами права частной собственности (ст. 35, ч. 2). Конституционной гарантией этого права является положение о том, что право наследования гарантируется (ч. 4 ст. 35). Комментируемая норма существенно отличается от аналогичной нормы ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г., в которой закреплялось положение об охране государством права наследования и не упоминалось о гарантии права наследования. Федеральным законом от 26.11.2001 N 147-ФЗ введена в действие часть третья ГК, состоящая из двух разделов - разд. V "Наследственное право" и разд. VI "Международное частное право".
Положение ч. 4 комментируемой статьи применялось Конституционным Судом в ряде решений, в частности в Постановлении от 16.01.1996 N 1-П "По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 560 Гражданского кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина А.Б. Наумова"*(461), в Определении от 09.12.1999 N 209-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Куркиной Елены Анатольевны на нарушение ее конституционных прав статьей 535 ГК РСФСР"*(462).
 
Статья 36
1. Данная статья подлежит толкованию в контексте с положениями ч. 2 ст. 8 Конституции о признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, ч. 2 ст. 9 о возможности нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, ст. 30 о праве каждого на объединение, свобода деятельности которых гарантируется, и ч. 1 ст. 35 Конституции об охране права частной собственности законом.
Такое привлечение внимания к формам собственности на природные ресурсы и особенно к частной собственности на землю обусловливается значением земли и других природных ресурсов (ч. 1 ст. 9 Конституции), периодом подготовки, обсуждения и принятия Конституции 1993 г., когда после 90 лет исключительной собственности на природные ресурсы российское общество и законодатель установили экономическое многообразие и обеспечили, закрепили собственность десятков миллионов граждан на земельные участки.
Если в ч. 1 и 3 комментируемой статьи речь идет лишь о земле, то в ч. 2 имеются в виду не только земля, но и иные природные ресурсы. Выделение земли и ее определяющее значение обусловливаются тем, что она используется не только как основное средство производства в сельском и лесном хозяйстве, но и является пространственным базисом для подавляющего числа видов деятельности человека, для расположения под и на ней всех других природных ресурсов - недр, вод, лесов, животного и растительного мира.
Согласно Определению КС РФ от 06.07.2000 N 133-О, касавшемуся положений Указа Президента РФ от 24.12.1993 N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации", конституционно-правовое регулирование прав граждан на землю - это прежде всего такие базовые положения, как относящиеся к основам конституционного строя принципы свободы экономической деятельности и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 8 Конституции). Земля рассматривается Конституцией как объект права частной собственности (ст. 35 и 36) и как товар (ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 74).*(463)
Одной из основных проблем применения комментируемой статьи является разграничение действия публичных и частно-правовых требований, земельного и гражданского законодательства РФ. Как отмечалось в указанном выше Определении, Конституция исходит из того, что земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства. Упомянутый Указ определяет основы разграничения земельного и гражданского законодательства в регулировании земельных отношений. Вариант этого разграничения в сфере регулирования земельных правоотношений закреплен в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции в ГК, а также в иных федеральных законах.
В Определении КС РФ от 06.07.2001 N 151-О*(464) в связи с запросом Думы Приморского края о проверке конституционности постановления Правительства РФ "О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации" указывалось, что согласно ст. 1 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" (в ред. от 06.12.2007) водные биологические ресурсы внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ относятся к объектам животного мира как предмета регулирования данного Закона. Его ст. 4 предусматривает, что отношения по владению, пользованию и распоряжению объектами животного мира регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы этим Законом.
В ГК урегулированы вопросы заключения договора на торгах, организации и проведения торгов. Заключение сделки купли-продажи имущественных прав на вылов (добычу) водных биологических ресурсов и определение покупателя происходит в результате аукционных торгов, что предусмотрено в ст. 447-449 ГК.
Владение, пользование и распоряжение гражданами и их объединениями земельными участками, как и иными объектами гражданского оборота, основывается прежде всего на требованиях ст. 48-88 ГК. Земельные и иные экологические интересы граждан нередко объединяют их вокруг общих природоресурсных и природоохранных целей, причем не только масштабных, планетарных, но и региональных, местных. Реализация земельных и иных экологических прав становится более эффективной и значимой при объединении граждан в группы, в некоммерческие и иные общественные объединения, в неправительственные организации. Они образуют "третий сектор" в использовании и охране природных ресурсов, проводятся результативные акции, осуществляется более эффективно самозащита земельных, иных экологических прав, оказывается влияние на государственную земельную политику, формируется массовая правовая и экологическая культура. Защита права частной и иных форм собственности на землю предусматривается в ст. 59-64 ЗК, а более широкие права объединений граждан - на иные природные ресурсы, в области окружающей среды - в Законе об охране окружающей среды.
Общественные объединения граждан в соответствии с законодательством РФ вправе:
- участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на землю, иные природные ресурсы и окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан;
- организовывать и проводить слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред землям, иным природным ресурсам и окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;
- организовывать и проводить общественную экологическую экспертизу; рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы;
- подавать в органы власти, местного самоуправления и в суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на природные ресурсы и окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении этой деятельности.
2. Поскольку в комментируемой статье используются преимущественно гражданско-правовые термины, полезно привести положение ст. 124 ГК "Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - субъекты гражданского права" о том, что указанные субъекты права выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
Положения ч. 2 ст. 8, ст. 9 и ч. 2 ст. 36 Конституции конкретизируются в ч. 3 ст. 129, ч. 3 ст. 209, ст. 212-215 ГК. Государственная собственность в виде федеральной и субъектов Федерации на землю, воды, леса, животный мир остается преобладающей, а на недра - исключительной, что обусловливает распространение требований ч. 2 ст. 36 не только на собственников - граждан, но и на публичных собственников природных ресурсов.
Согласно Постановлению КС РФ от 07.06.2000 N 10-П право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение, должно устанавливаться в соответствии со ст. 9, ч. 3 ст. 11, ст. 36, п. "в-"д", "к" ч. 1 ст. 72 и ст. 76 Основного Закона. Конституция не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов РФ и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.
Справедливо отмечено в мнении судьи Конституционного Суда РФ В.О. Лучина по этому делу, что основания приобретения (возникновения) и прекращения права собственности устанавливаются гражданским законодательством, которое в соответствии с Конституцией (п. "о" ст. 71) относится к ведению РФ. Республика Алтай (добавим - как и другие субъекты РФ) не вправе: устанавливать препятствия для использования природных ресурсов на своей территории в интересах всего многонационального народа РФ; провозглашать изначальное (первичное) право собственности на природные ресурсы с претензией на правомочия собственника на те объекты, которые ей не принадлежат; устанавливать приоритет какой-либо формы собственности, поскольку эти вопросы решаются либо непосредственно Конституцией (ст. 8, 9, 36, 71), либо на ее основе федеральными законами.
Среди проблем осуществления прав на природные ресурсы наиболее актуальными являются проблемы реализации земельных прав - как наиболее массовых, от которых во многом производны иные природоресурсные права.
Большое внимание в земельном праве РФ уделяется относительно новому праву собственников на использование земельных участков. В соответствии с ЗК собственник земельного участка имеет право использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, пруды и обводненные карьеры. Согласно ст. 19 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (в ред. от 18.07.2008) землеобладатели вправе осуществлять без применения взрывных работ добычу песка, глины, торфа и других общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м.
В соответствии с региональным законодательством можно сооружать, устраивать и эксплуатировать бытовые колодцы и скважины на первом водоносном горизонте, не являющемся источником централизованного водоснабжения. Собственник участка вправе возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения и сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.
В соответствии с разрешенным использованием можно проводить оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные закрытые водоемы в соответствии с установленными в законодательстве РФ специальными требованиями. Эти требования предусматриваются прежде всего в Федеральном законе от 10.01.1996 N 4-ФЗ "О мелиорации земель".
Специальные требования при мелиорации земель содержатся в ст. 43 Закона об охране окружающей среды. Это принятие мер по обеспечению водохозяйственного баланса и экономному использованию вод, охране земель, почв, лесной и иной растительности, животных и других организмов. Мелиорация земель не должна приводить к ухудшению состояния окружающей среды, нарушать устойчивое функционирование естественных экологических систем.
Собственник земельного участка имеет права собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации, за исключением случаев, если он передает земельный участок в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение либо безвозмездное срочное пользование. Эта, как и некоторые другие нормы ЗК, имеет гражданско-правовой характер, обусловленный представлением о земле не только как о природном ресурсе, но и как о недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных прав на землю, что соответствует ст. 261 ГК "Земельный участок как объект права собственности". Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, водах, лесах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха, иными законами и не нарушает прав других лиц.
К иным законам может быть отнесен Воздушный кодекс, в котором регулируются использование воздушного пространства, включая полеты воздушных судов, ракет и других объектов, строительство высотных сооружений, выброс в атмосферу ухудшающих видимость веществ, проведение могущих представлять угрозу безопасности воздушного движения взрывных работ, запуск и перемещение в воздушном пространстве материальных предметов и иная деятельность, осуществляемая в целях удовлетворения потребностей граждан.
Не менее актуальными для реализации прав на землю и иные природные ресурсы остаются права пользователей, владельцев и арендаторов смежных земельных участков, иных природных объектов. Лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют вышеназванные права собственников земельных участков; однако права лиц, использующих земельный участок, иной природный объект на основании частного сервитута, определяются договором; права лиц, использующих земельный участок, иной природный объект на основании публичного сервитута, определяются законом или иным нормативным правовым актом, которым установлен публичный сервитут. Институт сервитутов природных ресурсов приобретает большое значение ввиду конституционных требований о свободе и определенном ограничении права собственности на природные ресурсы и переходе от исключительно государственной собственности на них к многообразию форм собственности.
Право ограниченного пользования чужим земельным участком, иным природным объектом (сервитут) регулируется в ст. 23 ЗК и в ст. 274-277 ГК. Сервитут может предполагать обеспечение прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладку и эксплуатацию линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечение водоснабжения и мелиорации, других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком. Сервитут устанавливается по соглашению заинтересованных в нем лиц и собственника и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. При недостижении соглашения о плате за пользование участком и по иным условиям сервитута спор разрешается судом. Сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу. По требованию собственника сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен.
Часть 2 ст. 36 распространяется на все природные ресурсы - землю, недра, воды, леса, животный мир. В Постановлении КС РФ от 09.01.1998 N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации"*(465) (хотя этот Кодекс и признан 4 декабря 2006 г. утратившим силу) сформулирован публичный характер лесного фонда ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов. Этот принцип экологического и общественного значения лесов сохранен в ст. 1 "Основные принципы лесного законодательства", ст. 5 "Понятие леса", ст. 11 "Пребывание граждан в лесах" и др. ЛК 2006 г.
Будучи собственником животного мира и иных природных ресурсов, государство обязано соблюдать требования ч. 2 комментируемой статьи и иных статей Конституции. В соответствии с упомянутым Определением КС РФ от 06.07.2001 N 151-О из конституционных полномочий Правительства РФ вытекает, в частности, и его обязанность обеспечить такое регулирование потребления (изъятия) из природной среды объектов животного мира, которое не создавало бы угрозы сохранению его биологического разнообразия, способности к воспроизводству и устойчивому существованию. Установление квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов является средством охраны природных ресурсов как одной из основ жизни и деятельности народов РФ (ч. 1 ст. 9 Конституции). Выделение квот на вылов - одно из направлений государственной политики в сфере рационального использования и сохранения природных ресурсов, о чем свидетельствует гл. 2 Федерального закона от 17.12.1998 N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (в ред. от 14.07.2008).
В Постановлении КС РФ от 13.12.2001 N 16-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской"*(466) указано, что Конституция закрепляет основные начала, которыми государство должно руководствоваться в сфере признания и охраны в том числе имущественных прав граждан. При этом согласно ч. 1 ст. 55 Конституции перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
В контексте названных положений Конституции право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком не может не рассматриваться как обеспечивающее основу жизнедеятельности людей и направленное на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности. Соответственно, в отношении данного права действует конституционный механизм защиты от произвольного умаления или ограничения, что предполагает предоставление государственных гарантий лицам, имеющим на законных основаниях не подлежащие изъятию в соответствии с федеральным законом земельные участки.
Раскрывая конституционно-правовой смысл понятия "имущество", использованного в ч. 3 ст. 35 Основного Закона, Конституционный Суд пришел к выводу, что им охватываются не только право собственности, но и вещные права. Следовательно, в ч. 3 ст. 35 Конституции гарантируется защита не только права собственности, но и таких имущественных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком. Земельный участок является для землепользователя именно "своим имуществом", что должно признаваться всеми субъектами права. Данная конституционная гарантия, адресованная прежде всего собственникам, не может толковаться как отрицающая государственную защиту других признанных имущественных прав граждан и умаляющая в какой-либо мере возможности такой защиты для законных землепользователей. На этом основано и действующее гражданско-правовое регулирование: согласно ГК имущество как объект вещного права, в частности принадлежащее лицу на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, включая земельные участки, подлежит защите по правилам, действующим также применительно к праву собственности (ст. 216, 279, 283, 304 и 305 ГК).
Соблюдение комментируемых конституционных требований обеспечивается с помощью прокурорского надзора и судебного контроля. Более 15 лет функционируют Волжская межрегиональная и иные природоохранные прокуратуры, призванные осуществлять общий и иной надзор за соблюдением законодательства о земле и других природных ресурсах. Органами прокуратуры присущими им методами и способами выявляются и решаются злободневные проблемы самовольной застройки и самоуправства в водоохранных зонах, предотвращения вредного воздействия сотен захоронений и скотомогильников в местах забора воды для питьевого водоснабжения, обнаружения и подъема затонувших судов, причиняющих вред здоровью человека, рыбным и иным биологическим ресурсам.
Приняты постановления Пленума ВС РФ "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения", "О судебной практике по делам о возмещении вреда, причиненного повреждением здоровья". Пленум ВАС РФ принял постановление "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства".
Поскольку большинство природных объектов и ресурсов включено в имущественный, рыночный оборот, комплекс мер защиты права собственности на природные ресурсы включает гражданско-правовые средства, в том числе предусмотренные в ст. 12 ГК. Порядок государственной регистрации прав на землю, иной природный объект или сделки с землей, иным природным объектом, установленных решением суда общей юрисдикции, арбитражного суда или третейского суда, регулируется в Федеральном законе от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в ред. от 30.06.2008).
Нарушенное право на земельный участок, иной объект природопользования подлежит восстановлению в случаях признания судом недействительным акта публичной власти, самовольного занятия участка и в иных, предусмотренных федеральными законами случаях. Действия, нарушающие права на природные объекты, могут быть пресечены путем приостановления исполнения незаконных актов публичной власти, приостановления промышленного, гражданско-жилищного и иного строительства, разработки месторождений полезных ископаемых, торфа, приостановления эксплуатации объектов и проведения разного рода работ.
Признание акта исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления недействительным может осуществляться не только в судебном порядке в соответствии с ГК, ГПК и АПК, но и на основании Закона об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, которым предусматриваются возможности обжалования не только актов, но и действий, а также бездействия указанных органов и их должностных лиц; причем не только в судебном, но и по выбору гражданина в административном порядке, в порядке подчиненности.
Специфическим способом обеспечения прав и законных интересов других лиц является восстановление природного объекта в натуре, возвращение его в естественное, прежнее состояние. На основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав других природопользователей, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре - восстановлению плодородия почв, возведению снесенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и других информационных знаков, к сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению земельных участков и иных природных объектов в прежних границах.
Возложение обязанности по восстановлению нарушенного состояния видно из следующего рассмотренного судом дела. Прокурор Республики Башкортостан в интересах Госкомитета Республики Башкортостан по охране окружающей природной среды обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с иском к ОАО "Урало-Сибирские магистральные нефтепроводы им. Д.А. Черняева" о взыскании в возмещение вреда, причиненного в результате утечки из магистрального нефтепровода нефти и загрязнения земельного участка. Решением суда иск был удовлетворен на основании ст. 77 Закона об охране окружающей среды и ст. 1064, 1079 ГК. Апелляционная инстанция решение отменила, в иске отказала со ссылкой на то, что ответчиком фактически проводятся работы по устранению причиненного вреда и восстановлению природных ресурсов, окружающей среды, в связи с чем оснований для взыскания суммы ущерба не имеется. Прокурор с постановлением апелляционной инстанции не согласился, просил его отменить и оставить в силе первое решение.
Кассационная инстанция указала, что возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде, производится добровольно либо по решению суда, и взыскиваемые суммы возмещаются потерпевшей стороне для принятия мер по восстановлению потерь в окружающей среде, причиненный вред может быть возмещен посредством возложения обязанности по восстановлению нарушенного состояния природных ресурсов, окружающей среды на ответчика за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. Судом апелляционной инстанции правильно установлены обстоятельства дела, из которых следует, что ответчиком по согласованию с органами охраны природы проводятся работы по устранению последствий утечки нефти и восстановлению нарушенного состояния природных ресурсов, в том числе принимаются меры к проведению биологической рекультивации земель, следовательно, вывод суда об отсутствии оснований для удовлетворения исковых требований правомерен.
Ограничения права собственности на природные ресурсы связаны также с обязанностями природопользователей (см. комментарий к ст. 58).
3. Часть 3 комментируемой статьи имеет определяющее значение для выстраивания системы, иерархии земельного законодательства и разграничения полномочий по регулированию земельных отношений. В соответствии с ее требованиями в ч. 1 ст. 2 ЗК предусматривается, что земельное законодательство состоит из ЗК, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК. Эти законоположения способствуют единообразию земельной политики и обеспечению равных прав граждан на землю в России.
В упоминаемом Постановлении КС РФ от 13.12.2001 N 16-П указывалось, что линия развития земельной реформы последовательно выдерживалась в федеральном законодательстве: в Законе РФ от 23.12.1992 N 4196-1 "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства", Указе Президента РФ от 07.03.1996 N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" (в ред. от 25.01.1999) и ЗК.
Из конституционных принципов равенства и справедливости вытекает требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку иное не может обеспечить ее единообразное применение, не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной практике и, следовательно, неизбежно ведет к произволу. Наличие на момент принятия Закона г. Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками и их перерегистрации, исключает для законодательного органа субъекта РФ установление собственного регулирования в противоречие с федеральным. Такой запрет вытекает из ч. 2 ст. 15 и ч. 1, 2 и 5 ст. 76 Конституции. Принятые вопреки данному запрету, т.е. с нарушением компетенции, акты субъектов РФ применению не подлежат, а ограничиваемые ими права граждан во всяком случае могут и должны быть восстановлены в процессе правоприменения на основе прямого действия Конституции и приоритета федерального закона.
 
Статья 37
Данная статья провозглашает те конституционные права и свободы, частью которых обладает в России каждый человек независимо от рода его занятий, а частью - только те физические лица, которые работают по трудовому договору у определенного работодателя. Конституционные права и свободы, перечисленные в ст. 37, - это не все права и свободы, которыми наделяется человек в сфере труда, а лишь основные из них. Большинство прав и свобод человека в данной сфере включаются в категорию так называемых социально-экономических прав человека, которые не принадлежат ему от рождения, а приобретаются путем вступления в правоотношения по поводу использования своих способностей к труду, например посредством заключения трудового договора.
Конкретный перечень социально-экономических прав гражданина формируется каждым государством самостоятельно, в индивидуальном порядке, на основе учета максимальных пределов имеющихся у него ресурсов (ч. 1 ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах). В этом смысле объем социально-экономических прав граждан экономически процветающих государств обычно превышает объем аналогичных прав в слаборазвитых либо развивающихся странах.
Вместе с тем в силу требований норм международного права некоторые социально-экономические права и свободы человека поставлены в один ряд с гражданскими и политическими правами, что означает необходимость обеспечения их равной доступности и эффективной правовой защиты во всех странах мирового сообщества безотносительно к имеющимся у них экономическим и финансовым ресурсам (ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах). К правам такого рода относятся:
а) право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и на защиту от безработицы;
б) право на равную оплату за равный труд без какой-либо дискриминации;
в) право на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное человека существование для него самого и его семьи и дополняемое при необходимости другими средствами социального обеспечения;
г) право создавать профессиональные союзы и входить в профессиональные союзы для защиты своих интересов;
д) право на отдых и досуг, включая право на разумное ограничение рабочего дня и на оплачиваемый периодический отпуск (ст. 23 и 24 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.).
Все эти права, а также свободы человека в сфере труда отражены в комментируемой статье.
1. В числе первых ч. 1 ст. 37 называет свободу труда, которую следует рассматривать как универсальный конституционно-правовой принцип, применимый ко всем видам законопослушной трудовой деятельности человека. Под трудовой деятельностью в данном случае имеется в виду любой род или вид занятий человека, предполагающий применение и использование его физических и (или) интеллектуальных способностей, знаний и умений как на возмездной, так и на безвозмездной основе, как в эпизодическом, так и в периодическом либо систематическом порядке, как на основе трудового договора, так и на основе всякой другой допускаемой законом организационно-правовой формы привлечения людей к труду. Независимо от вида использования своих способностей труду каждый имеет право распоряжаться ими свободно, причем преимущественно в целях удовлетворения своих личных интересов и потребностей в любом избираемом им месте жительства (см. комментарий к ст. 27).
Провозглашаемая Конституцией свобода труда относится к тем социально-экономическим феноменам, которые обязательно должны присутствовать в экономике рыночного типа для ее нормального функционирования и поступательного развития. В силу этого свободу труда необходимо рассматривать в качестве основополагающего принципа рыночной экономики, являющейся единственно возможным надлежащим экономическим фундаментом для эффективного функционирования демократического правового государства, каковым и должна быть Российская Федерация в силу ч. 1 ст. 1 Конституции. В связи с основополагающей ролью данного принципа в современной России уместно напомнить о том, что в условиях нерыночной государственно-плановой экономики, на которой базировался Советский Союз, востребуется в качестве основного другой принцип - всеобщности труда, предполагающий возложение на каждого трудоспособного человека конституционной обязанности трудиться и применение мер юридической ответственности ко всем лицам, не исполняющим эту обязанность. Реализация этого принципа на практике всегда связана с применением принудительного труда.
Другим важнейшим принципом, на котором также основывается рыночная экономика, является свобода использования своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (см. комментарий к ст. 34). Как правило, в ходе осуществления этой деятельности применяется наемный труд, должную основу которого в условиях демократического и правового государства составляет свободно и добровольно заключаемый договор. Отсюда следует, что юридическим выражением конституционных начал свободы труда и свободы экономической деятельности является принцип свободы договора, который, обладая конституционно-универсальным характером, имеет определяющее значение для сферы применения и использования любого вида трудовой деятельности, в том числе осуществляемой на основе трудового договора. В последнем случае этот принцип трансформируется в принцип свободы трудового договора.
Однако следует заметить, что формулировка этого принципа не воспроизведена ст. 2 ТК в числе основных принципов правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. Данное обстоятельство, конечно, не означает, что принцип свободы трудового договора не действует в сфере отношений, регулируемых нормами отрасли трудового права. Он, несомненно, действует и в данной сфере, но с определенными ограничениями, о наличии которых, в частности, наглядно свидетельствует содержание норм российского трудового законодательства, регламентирующих заключение, изменение и прекращение трудового договора по инициативе работодателя.
Суть данных ограничений составляет сужение возможностей работодателя, как одной из сторон трудового договора, выстраивать свои взаимоотношения с работником, как другой стороной этого договора, исключительно на началах равенства, свободы и согласования воли (см. Постановление КС РФ от 06.06.2000 N 9-П*(467)). В реальности российский работодатель не обладает свободой воли ни при заключении, ни при изменении и уж тем более при расторжении трудового договора. Это подтверждается тем, что право работодателя расторгнуть трудовой договор со своим работником в большей мере связывается нормами трудового законодательства не с волеизъявлением работодателя, а с фактическим наличием неких объединяемых в исчерпывающий перечень обстоятельств, квалифицируемых данными нормами в качестве конкретных оснований расторжения трудового договора по инициативе работодателя (ст. 81 ТК).
Таким образом, можно констатировать, что в условиях сегодняшней российской правовой реальности действие принципа свободы трудового договора, содержание которого должна составлять свобода волеизъявления его сторон на заключение, изменение или расторжение данного договора, существенно ограничено, по крайней мере для работодателя. Это обстоятельство вызывает вопрос о конституционности такого рода ограничений. Поскольку в силу ч. 3 ст. 55 Конституции любые ограничения прав и свобод должны осуществляться лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц (см. комментарий к ст. 55), постольку и ограничение экономической свободы работодателя, не вызываемое указанными целями, в принципе не должно иметь места. Однако если в противоречие с данным требованием оно все-таки существует, то это может свидетельствовать о необоснованности либо несоразмерности ограничения его прав и свобод, что, в свою очередь, создает основу для признания неконституционными нормативных положений соответствующих правовых норм. Такие решения Конституционный Суд РФ принимал неоднократно (см.: Постановления от 24.01.2002 N 3-П, от 15.03.2005 N 3-П; Определение от 16.01.2007 N 160-О*(468)).
Следует обратить внимание на то, что данные решения привнесли в правовое регулирование трудовых и непосредственно связанных с ними отношений новую тенденцию к расширению свободы трудового договора, которая, кстати сказать, действительно необходима в рыночных условиях хозяйствования для придания этому регулированию необходимой гибкости. Весьма желательно, чтобы та же тенденция обозначилась и в деятельности отечественного законодателя, которому также полезно было бы осознать, что в экономически процветающих странах гибкость санкционированного законом договорного регулирования трудовых отношений признана одним из важнейших условий, напрямую определяющих эффективность и конкурентоспособность национальной экономики.
2. Присущая каждому, в силу ч. 1 комментируемой статьи, свобода труда предполагает не только возможность выбора человеком вида трудовой деятельности, организационно-правовой формы использования своих способностей к труду и места приложения этого труда, но также и возможность отказа от выполнения какого-либо труда вообще. Однако такой вариант поведения конкретного лица не должен влечь для него в современных российских условиях никаких отрицательных последствий, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 37 принудительный труд в нашей стране запрещен. В этом смысле данный запрет следует рассматривать и как конституционную гарантию свободы труда.
Необходимо отметить, что запрещение принудительного труда является одним из фундаментальных принципов не только российского, но и международного права. В частности, он зафиксирован в Международном пакте о гражданских и политических правах (п. 3 ст. 8), Конвенции о защите прав человека и основных свобод (п. 2 ст. 4) и Декларации об основополагающих принципах и правах в сфере труда и механизме ее реализации, которая была принята Международной Конференцией Труда (МКТ) в 1998 г. В качестве основного принципа правового регулирования трудовых отношений и иных связанных с ними отношений этот запрет воспроизведен также в отраслевом российском законодательстве, представленным ныне Законом РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (в ред. от 18.10.2007) и ТК. При этом ТК не только причисляет данный принцип к основным принципам правового регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений (ст. 2), но и посвящает его правовой регламентации отдельную ст. 4 "Запрещение принудительного труда". Такое обособление законодательной регламентации данного принципа в отдельной статье следует расценивать как показатель его особой значимости, которую российский законодатель счел необходимым подчеркнуть еще раз таким образом.
Следует также обратить внимание и на то, что наиболее детализированная правовая регламентация запрещения принудительного труда содержится не в ТК, а в актах международного трудового права, к числу которых относятся две конвенции Международной Организации Труда (МОТ): Конвенция 1930 г. N 29 "О принудительном или обязательном труде" и Конвенция 1957 г. N 105 "Об упразднении принудительного труда". Обе конвенции ратифицированы Россией.
В рамках же российской правовой системы наиболее развернутое определение принудительного труда дано в ч. 2 ст. 4 ТК. Оно почти полностью основывается на формулировке, приведенной в п. 1 ст. 2 Конвенции МОТ N 29, в которой сказано, что термин "принудительный, или обязательный труд" означает всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания, для которой это лицо не предложило добровольно своих услуг. Вместе с тем необходимо отметить, что существуют и определенные различия в характеристике принудительного труда по международному и российскому трудовому праву. Так, в отличие от определения, данного ТК, Конвенция N 29 как в самом названии, так и в содержании говорит не только о принудительном, но и об обязательном труде. При этом данная Конвенция не вкладывает никакого самостоятельного значения в термин "обязательный труд" в сравнении с термином "принудительный труд", в силу чего эти термины следует рассматривать как синонимы. Кстати, основываясь на этом, можно сделать вывод о правомерности использования российским законодательством лишь одного термина "принудительный труд".
Вместе с тем имеет смысл обратить внимание и на то, что характеристика принудительного, или обязательного, труда, представленная Конвенцией N 29, содержит два признака, к числу которых относятся: а) угроза наказания за неисполнение требуемой работы или службы и б) отсутствие добровольного предложения работником своих услуг для выполнения этой работы или службы. В свою очередь ТК ограничивается в характеристике принудительного труда указанием только на один признак, коим является угроза применения какого-либо наказания (насильственного воздействия) за невыполнение требуемой работы. Однако данное обстоятельство, вероятно, не следует рассматривать как нарушение отечественным законодателем положений Конвенции N 29, просто необходимо исходить из того, что он предпринял в данном случае более жесткий подход к квалификации конкретного труда в качестве принудительного. Если по нормам международного трудового права для этого требуется одновременное наличие двух признаков, то по российскому законодательству достаточно одного в виде угрозы применения какого-либо наказания (насильственного воздействия).
Каждый в случае его привлечения к принудительному труду имеет право отказаться от его выполнения, в том числе в связи с нарушением установленных сроков выплаты заработной платы или выплатой ее не в полном размере, равно как и в связи с возникновением непосредственной угрозы для жизни и здоровья работника вследствие нарушения требований охраны труда и, в частности, посредством его необеспечения средствами коллективной или индивидуальной защиты в соответствии с установленными нормами (ч. 3 ст. 4 ТК).
Определенные виды работ, требуемые от работника, имеют черты сходства с признаками принудительного труда, и тем не менее они не признаются в качестве разновидностей такового. Перечень таких работ содержится в ч. 4 ст. 4 ТК. В целом он согласуется с аналогичным перечнем, содержащимся в ст. 2 Конвенции МОТ N 29. Однако следует иметь в виду, что приводимый в Конвенции перечень несколько шире того, который дан в ст. 4 ТК, поскольку по сравнению с ней в него дополнительно включаются: а) всякая работа или служба, являющаяся частью обычных гражданских обязанностей граждан полностью самоуправляющейся страны; б) мелкие работы общинного характера, т.е. работы, выполняемые для прямой пользы коллектива членами данного коллектива, и которые поэтому могут считаться обычными гражданскими обязанностями членов коллектива, при условии, что само население или его непосредственные представители имеют право высказать свое мнение относительно целесообразности этих работ.
Несмотря на то, что наш законодатель отказался от воспроизведения в ТК формулировок этих исключений из видов принудительного труда, они имеют правовую силу и в отношении нашей страны, которая вытекает из факта ратификации указанной Конвенции. Это позволяет не считать принудительным трудом традиционные для нашей страны всякого рода "субботники" и "воскресники", разумеется, при условии добровольного участия граждан в их проведении. Отсюда же вытекает и вывод о том, что принудительным трудом не следует признавать те работы, которые выполняются для прямой пользы коллектива членами данного коллектива по благоустройству и санитарно-гигиенической профилактике зданий и территорий, занимаемых, к примеру, школами, интернатами, детскими и юношескими оздоровительными лагерями, а также учреждениями, ведающими исполнением административных и уголовных наказаний, при условии предоставления представителям данных коллективов права высказывать свое мнение относительно целесообразности проведения таких работ (см. Определение КС РФ от 24.03.2005 N 152-О).
3. Для подавляющего большинства представителей современной цивилизации труд является основным источником существования. В силу этого каждый способный трудиться человек должен иметь право на труд, и такое право ему действительно предоставлено ст. 23 Всеобщей декларации прав человека, а гражданам нашей страны еще и ч. 3 ст. 37 Конституции. Обладание конституционным правом на труд предоставляет каждому возможность зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который свободно соглашается (ст. 6 Пакта об экономических, социальных и культурных правах). В свою очередь реализация данного права позволяет каждому удовлетворять постоянно существующую потребность в создании материальных предпосылок для своего нормального существования и всестороннего развития посредством зарабатываемых средств.
Юридическое содержание права на труд образует ряд правомочий, реализация которых обеспечивает человеку возможность избирать род трудовой деятельности, профессию или специальность, определять место приложения своего труда как в пределах, так и за пределами РФ и выбирать контрагента по трудовому договору (физическое или юридическое лицо, государственный или муниципальных орган и пр.).
В условиях рыночной экономики право на труд не является субъективным в том смысле, что оно не дополняется чьей-либо обязанностью предоставлять каждому конкретному лицу желательную для него работу. Данный вывод подтверждается и Конституционным Судом, который в одной из сформулированных им правовых позиций отметил, что право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию не предполагает обязанности государства обеспечить занятие гражданином конкретной должности (см. Определение от 21.12.2000 N 252-О*(469)).
В то же время право гражданина на труд находится под особой защитой государства, которая проявляется, с одной стороны, в обеспечении каждому работающему лицу условий труда, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, выплаты вознаграждения за труд без какой-либо дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, охраны труда и содействия занятости, а с другой - в предоставлении различных мер поддержки лицам, утратившим работу и заработок. Отсюда следует, что Конституция предоставляет каждому не просто право зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который свободно соглашается, но и возможность реализовать это право в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены.
Наиболее детализированную характеристику содержания современных правовых норм, регулирующих отношения по охране труда работников, можно получить на основе анализа содержания статей ТК, помещенных в разд. Х "Охрана труда". В соответствии с содержащейся в нем ст. 209 охрана труда определяется как система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. Необходимость проведения всех этих мероприятий возлагается, главным образом в качестве конкретных обязанностей, на каждого работодателя (ст. 212 ТК). Трудовой кодекс также предоставляет каждому работнику возможности для защиты своего права на труд в условиях, отвечающих государственным нормативным требованиям охраны труда. С этой целью все работники наделяются рядом прав в области охраны труда (ст. 219). Устанавливая государственные нормативные требования охраны труда наемных работников, Российское государство в то же время способствует обеспечению безопасности труда для их жизни и здоровья.
Естественным правом каждого, кто использует свою рабочую силу на договорных началах в интересах другого лица, является право на вознаграждение за труд. В условиях рыночной экономики конкретный размер данного вознаграждения определяется прежде всего соглашением самих сторон трудового договора. Однако общеизвестно, что их экономические интересы, как правило, не совпадают, поскольку работодатель заинтересован в уменьшении своих расходов на заработную плату работника, а работник - в увеличении размера вознаграждения за свой труд. Практика свидетельствует о том, что разрешение данного конфликта интересов осуществляется, как правило, с позиции силы работодателя, у которого имеется экономическое преимущество, используемое им для минимизации оплаты труда работников, нередко вынужденных соглашаться на низкооплачиваемый труд ввиду реальности перспективы вообще остаться без какой-либо оплачиваемой работы. Учитывая данное обстоятельство, ч. 3 ст. 37 конкретизирует право каждого на вознаграждение за труд запретом любой дискриминации в оплате труда работников и обязанностью работодателя оплачивать данный труд на уровне не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда. Такой запрет призван способствовать утверждению начал справедливости в отношениях по оплате труда.
Труд разной ценности, конечно, должен оплачиваться по-разному. В силу этого действующее законодательство допускает дифференциацию в оплате различных видов труда. Данная дифференциация допустима и в оплате труда одного вида, но исключительно в зависимости от квалификации работников, а также сложности, количества, качества и условий выполняемой ими работы (ч. 1 ст. 129 ТК). Кроме того, не признается дискриминацией установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите (ч. 3 ст. 3 ТК).
Вместе с тем следует признавать дискриминацией в оплате труда ее дифференциацию, проводимую по любому из оснований, указных, наряду с ч. 2 ст. 19 Конституции, в ч. 2 ст. 3 ТК. Все перечисленные в этой статье ТК основания дискриминации имеют один общий признак - отсутствие у того или иного обстоятельства, ставшего основой для дифференциации оплаты труда, связи с деловыми качествами работника либо с объективными характеристиками его труда. В силу этого не могут служить основанием для правомерной дифференциации в оплате труда работников срочность или бессрочность заключаемого с ними трудового договора (см. Определение КС РФ от 06.03.2001 N 52-О), лояльность работников по отношению к органам или представителям работодателя, участие или неучастие в трудовых спорах, забастовках и другие подобные им обстоятельства, качества или свойства человека, дискриминирующие его в сфере вознаграждения за труд.
Применительно к труду лиц, работающих по трудовому договору, конституционное право на вознаграждение за труд дополняется ТК принципом выплаты каждому своевременной и в полном размере справедливой заработной платы, обеспечивающей достойное человека существование для него самого и его семьи и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда (абз. 7 ст. 2). Практическая реализация данного принципа может означать только одно - в Российской Федерации как социальном государстве необходимо обеспечить каждому добросовестно и эффективно работающему человеку возможность получения такого вознаграждения за труд, которое не было бы не только меньше сложившегося в стране прожиточного минимума, но и превышало его настолько, насколько это необходимо для обеспечения достойного существования как самому трудящемуся человеку, так и его семье. Кстати, именно такое содержание вкладывается международным сообществом в право на труд, которое принадлежит каждому в силу Всеобщей декларации прав человека (п. 3 ст. 23) и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (ст. 7). Однако, несмотря на то что данные международно-правовые акты являются составной частью правовой системы России (см. комментарий к ст. 15), современное российское законодательство устанавливает сегодня такой минимальный размер оплаты труда, который пока не достигает даже прожиточного минимума.
В качестве одного из важнейших конституционных прав ч. 3 ст. 37 называет право каждого на защиту от безработицы. Безработица лишает человека возможности реализовать свое право труд и обеспечить тем самым себе и своей семье достойное существование. По этой причине каждое государство должно стремиться к обеспечению наиболее полной и продуктивной занятости населения, на что, в частности, нацеливают Конвенция МОТ 1964 г. N 122 "О политике в области занятости" и Конвенция МОТ 1988 г. N 168 "О содействии занятости и защите от безработицы"*(470), которые рассматривают содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости первоочередной задачей и неотъемлемой частью экономической и социальной политики государства. К сожалению, ни одна из этих конвенций нашим государством не ратифицирована. Поэтому в части определения его современных намерений в области защиты от безработицы следует обращаться к Закону РФ "О занятости населения в Российской Федерации", который и определяет государственную политику в этой области. Как следует из содержания ст. 5 данного Закона, Российское государство пока не нацелено на обеспечение наиболее полной и продуктивной занятости применительно к каждому гражданину России, поэтому оно ограничивается в соответствующей области общественных отношений проведением политики содействия реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость. Эта политика, в частности, направлена на: обеспечение равных возможностей всем гражданам РФ в реализации права на добровольный труд и свободный выбор занятости; создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; поддержку трудовой и предпринимательской инициативы граждан, осуществляемой в рамках законности, содействия развитию их способностей к производительному, творческому труду; осуществление мероприятий, способствующих занятости граждан, испытывающих трудности в поиске работы (инвалиды, несовершеннолетние и пр.).
В соответствии с данной политикой государство гарантирует каждому гражданину РФ защиту от безработицы посредством оказания различных мер социальной поддержки, к числу которых относятся: выплата пособия по безработице, в том числе в период временной нетрудоспособности безработного; выплата стипендии в период профессиональной подготовки, повышения квалификации, переподготовки по направлению органов службы занятости, в том числе в период временной нетрудоспособности; возможность участия в оплачиваемых общественных работах (ст. 12 и 28 Закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации").
4. Часть 4 комментируемой статьи признает за каждым право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку. Право на возбуждение индивидуального или коллективного трудового спора принадлежит лишь тем, кто трудится на основании трудового договора. По этой причине детализированная характеристика реализации данного права содержится в ТК, который посвятил соответствующей проблематике гл. 60 "Рассмотрение и разрешение трудовых споров" и гл. 61 "Рассмотрение и разрешение коллективных трудовых споров".
Правом на обращение в органы по рассмотрению индивидуальных споров обладает персонально определенный работник, который полагает, что его трудовые права нарушены работодателем. Индивидуальные трудовые споры рассматриваются комиссиями по трудовым спорам, мировыми судьями и судами (ст. 382 ТК). Комиссия по трудовым спорам не является обязательной инстанцией по рассмотрению индивидуальных трудовых споров, поэтому работник вправе обратиться непосредственно к мировому судье или в суд, минуя данную комиссию.
В отличие от индивидуальных трудовых споров, разрешаемых в юрисдикционном порядке, коллективные трудовые споры рассматриваются и урегулируются самими спорящими сторонами в рамках примирительных процедур, осуществляемых при участии примирительной комиссии, посредника и (или) трудового арбитража (ч. 1 и 2 ст. 398 ТК). Правом выдвижения требований, служащих основанием для возбуждения коллективного трудового спора, наделены только работники в лице профсоюзов, их представительных органов либо иных представителей работников, трудящихся у конкретного работодателя и избранных на общем собрании или конференции работников (ч. 1 ст. 399, ст. 31 ТК).
Забастовка, как временный добровольный отказ работников от выполнения своих трудовых обязанностей, представляет собой один из способов разрешения коллективных трудовых споров, который в качестве крайней меры применим только по инициативе работников в случаях, когда примирительные процедуры не привели к разрешению коллективного трудового спора либо когда работодатель или представители работодателя уклоняются от участия в примирительных процедурах, не выполняют соглашение, достигнутое в ходе разрешения трудового спора или не исполняют решение трудового арбитража, имеющее обязательную силу (ч. 2 ст. 409 ТК).
Решение об объявлении забастовки принимается общим собранием (конференцией) работников организации (филиала, представительства или иного обособленного структурного подразделения), индивидуального предпринимателя по предложению представительного органа работников, ранее уполномоченного им на разрешение коллективного трудового спора (ч. 1 ст. 410 ТК).
В соответствии со ст. 455 ТК являются незаконными и не допускаются забастовки:
а) в периоды военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении; в органах и организациях Вооруженных Сил РФ, других военных, военизированных и иных формированиях, организациях (филиалах, представительствах или иных обособленных структурных подразделениях), непосредственно ведающих вопросами обеспечения обороны страны, безопасности государства, аварийно-спасательных, поисково-спасательных, противопожарных работ, предупреждения или ликвидации стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций; в правоохранительных органах; организациях (филиалах, представительствах или иных обособленных структурных подразделениях), непосредственно обслуживающих особо опасные виды производств или оборудования, на станциях скорой и неотложной помощи;
б) в организациях (филиалах, представительствах или иных обособленных структурных подразделениях), непосредственно связанных с обеспечением жизнедеятельности населения (энергообеспечение, отопление и теплоснабжение, водоснабжение, газоснабжение, авиационный, железнодорожный и водный транспорт, связь, больницы), в том случае, если проведение забастовок создает угрозу обороне страны или безопасности государства, жизни и здоровью людей.
Право на забастовку может быть также ограничено федеральным законом (ч. 1 и 2 ст. 413 ТК). Примерами таких ограничений являются провозглашенные различными законами: запрещение прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора для государственных гражданских служащих (п. 15 ч. 1 ст. 17 Закона о госслужбе); запрещение муниципальным служащим принимать участие в забастовке (п. 10 ст. 11 Закона об основах муниципальной службы в РФ); недопустимость забастовок как средства разрешения коллективных трудовых споров для работников железнодорожного транспорта общего пользования, деятельность которых связана с движением поездов, маневровой работой, а также с обслуживанием пассажиров, грузоотправителей (отправителей) и грузополучателей (получателей) (ст. 26 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"); авиационного персонала гражданской авиации, осуществляющего обслуживание (управление) воздушного движения (п. 1 ст. 52 Воздушного кодекса); запрещение проводить забастовки сотрудникам милиции (ст. 28 Закона о милиции); участвовать в забастовках военнослужащим (ст. 7 Федерального закона "О статусе военнослужащих"); проводить забастовки профессиональным союзам (ассоциациям) органов внутренних дел (ч. 2 ст. 56 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 23.12.1992 N 4202-1).
Применительно к реализации права на забастовку Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17.05.1995 N 5-П*(471) отметил, что возможность ограничения права на забастовку отдельных категорий работников, в том числе занятых в гражданской авиации, с учетом характера их деятельности и возможных последствий прекращения ими работы прямо вытекает из положений ч. 3 ст. 17 Конституции, предусматривающей, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, а также ч. 3 ст. 55 Конституции, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Тем самым Конституция определяет для законодателя рамки возможных ограничений.
Ограничение права на забастовку не противоречит и общепризнанным принципам и нормам международного права. Так, исходя из положений Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, запрет права на забастовку допустим в отношении лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции и администрации государства (ч. 2 ст. 8), а иные ограничения возможны, если они необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности или общественного порядка или для ограждения прав и свобод других лиц (п. "c" ч. 1 ст. 8). При этом регламентация права на забастовку международно-правовыми актами о правах человека отнесена к сфере внутреннего законодательства. Но это законодательство не должно выходить за пределы допускаемых ограничений.
5. Право на отдых является неотъемлемым правом человека согласно ч. 5 ст. 37 Конституции. В соответствии со ст. 24 Всеобщей декларации прав человека право на отдых является основным социальным правом человека, наличие и реализация которого создает для него необходимые предпосылки не только для развития личности, например посредством учебы в образовательных учреждениях, но и для реализации других его прав и интересов, связанных со спортом, творчеством, материнством, отцовством, участием в культурной жизни и пользовании учреждениями культуры и пр. (см. комментарий к ст. 41, 42 и 44).
Лицам, которые работают по трудовому договору, право на отдых гарантируется. Нормы, регулирующие отношения, связанные с отдыхом работника, включены в ТК (разд. V). При помощи этих норм установлены специальные правовые гарантии реализации права на отдых работниками в виде определения максимальной продолжительности их рабочего времени (не более 40 часов в неделю - ст. 91 ТК) и утверждения минимальной продолжительности различных видов времени отдыха, к примеру, таких, как: ежедневный перерыв для отдыха и питания, предоставляемый в течение рабочего дня (не менее 30 минут - ст. 108 ТК); выходные дни, представляющие собой еженедельный непрерывный отдых, продолжительность которого не может быть менее 42 часов (ст. 111 ТК); нерабочие праздничные дни, перечень которых для Российской Федерации в целом установлен ст. 112 ТК (она предусматривает 12 таких праздничных дней), ежегодный оплачиваемый отпуск, минимальная продолжительность которого составляет 28 календарных дней (ст. 115 ТК).
Поскольку трудовое законодательство отнесено к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, постольку субъекты Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, которыми могут вводиться более длительные периоды времени отдыха по сравнению с предусмотренными федеральным законодательством. Аналогичным правомочием обладают в отношении увеличения продолжительности отдыха своих работников и конкретные работодатели, которые вправе принимать по этому поводу соответствующие локальные нормативные акты.
 
Статья 38
1. Материнство, детство, семья, отцовство (о нем говорится в ст. 7 и п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции) - социальные ценности общественной жизни. Они представляют собой взаимосвязанную систему факторов, характеризующих состояние общества, смену и преемственность поколений. Защита материнства, детства, семьи, отцовства имеет комплексный характер, осуществляется разнообразными мерами государства, субъектов Федерации, муниципальных образований, путем действия многих норм различных отраслей права (административного, трудового, гражданского и т.д.). Защита семьи, материнства, детства, отцовства осуществляется также мерами общественного воздействия, деятельностью различных общественных объединений, системой нравственных отношений, сложившихся в обществе. Забота о семье, материнстве, детстве означают создание обществом и государством социально-экономических, политических, идеологических и нравственных предпосылок для прочной, здоровой семьи, полноценного материнства, отцовства и детства, заботу о матери и ребенке, охрану их прав. Защита семьи, материнства, детства предусматривается международными актами (Всеобщей декларацией прав человека 1948 г., Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Конвенцией ООН о правах ребенка 1989 г. и др.).
Вопросы семьи, ее развития актуальны для России. Почти половина семей не имеет детей, а в большинстве - только одного ребенка*(472). Кроме того, в детских домах, не имея семьи, находятся 170 тыс. ребят, а 3 млн бездомных и безнадзорных детей находят себе пристанище на улицах*(473). Поэтому фактически в каждой из четырех приоритетных национальных программ - "Здоровье", "Образование", "Достойное и комфортное жилье - гражданам России", "Развитие агропромышленного комплекса"*(474) - содержатся положения, относящиеся к охране и развитию семьи, материнства, детства.
В России "защита семьи, материнства, отцовства и детства" находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции). Конкретное распределение прав и обязанностей по этим вопросам между Федерацией и ее субъектами содержится в различных законах - Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан, Законе об образовании, Федеральном законе от 24.06.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" - в ред. от 30.06.2007 (в связи с ратификацией Россией в 2009 г. Конвенции ООН о правах ребенка в данный Закон внесены изменения о мерах по содействию физическому, интеллектуальному, психическому и нравственному развитию детей*(475); СК и др. Федеральное законодательство регламентирует также основные принципы и важнейшие положения, относящиеся к семье, материнству, отцовству, детству. Некоторые из этих положений реализуются посредством законов субъектов РФ с учетом местных условий (например, о брачном возрасте). Субъекты РФ могут также самостоятельно регулировать своими законами отдельные вопросы, но такие законы не должны противоречить Конституции и федеральным законам.
Законодательство об охране здоровья граждан закрепляет право каждой женщины самой решать вопрос о материнстве. Оно обеспечивается возможностями: получить бесплатные консультации в специализированных учреждениях по вопросам планирования семьи; пройти медико-генетические обследования с целью предупреждения наследственных заболеваний у потомства; произвести искусственное прерывание беременности в специализированных учреждениях; провести добровольную медицинскую стерилизацию при достижении 35-летнего возраста или наличии не менее двух детей (а также независимо от этого - по медицинским показаниям); произвести искусственное оплодотворение или имплементацию эмбриона; пользоваться в период беременности, во время и после родов бесплатной специализированной медицинской помощью; получить во время беременности и в связи с рождением ребенка специальные отпуска по беременности и родам, по уходу за ребенком (от 70 до 110 дней в зависимости от числа родившихся детей). В России существует сеть бесплатных женских консультаций, есть учреждения для временного проживания беременных женщин, матерей с детьми, несовершеннолетних матерей, принимаются специальные меры по их психологической и правовой поддержке, социальному устройству. Для поддержки таких учреждений, выполняющих государственный или муниципальный заказ в связи с беременностью, родами, уходом женщин за ребенком до одного года, приказами Минздравсоцразвития России от 15.01.2007 N 33 и от 19.01.2007 N 35 установлены новые условия государственных выплат учреждениям этого рода.
Поддержка материнства имеет в России особое значение, поскольку смертность превышает рождаемость (ежегодно население страны уменьшается приблизительно на 700 тыс. человек, а плотность населения втрое меньше общемировой)*(476). Работающие и неработающие женщины, вставшие на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, в связи с постановкой на учет получают 375 руб. (с 1 января 2009 г.). При уходе в отпуск по беременности и родам ("декретный отпуск") социальное пособие женщине выплачивалось с 2007 г. в предельном размере 16 125 руб. (раньше - меньше). Конституционный Суд РФ Постановлением от 22.03.2007 N 4-П*(477) признал такие ограничения неконституционными. Суд указал, что этим несоразмерно ограничивается размер пособия для работающих застрахованных женщин, чей средний заработок превышает установленную норму, и постановил, что в течение шести месяцев парламент должен привести законодательство в соответствие с данным Постановлением, что и было сделано. Новый предельный размер пособия по беременности и родам был установлен в размере 100% среднего заработка, но не выше 23 400 руб. в месяц (в среднем с 30 недель беременности), с 1 января 2009 г. эта сумма повышена до 25 390 руб.*(478)
Новые меры поддержки материнства установлены Федеральным законом от 05.12.2006 N 207-ФЗ*(479), который внес существенные изменения в Федеральный закон от 19.05.1995 N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", и Федеральным законом от 29.12.2006 N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей"*(480). Все выплаты, установленные этими законами, индексируются, в связи с чем суммы периодически возрастают. Первый из названных законов в несколько раз увеличил размеры государственных выплат матерям и некоторым другим лицам при рождении детей, второй ввел так называемый "материнский (семейный) капитал". Ранее ежемесячное пособие по уходу за ребенком было сравнительно небольшим и назначалось только матерям. Теперь оно выросло в десять с половиной раз, его могут получать также другие лица (отцы, опекуны, не работающие и не подлежащие обязательному социальному страхованию). С 2007 г. размер пособия по уходу за ребенком до полутора лет увеличен в несколько раз (40% от заработной платы, но с 1 января 2009 г. не менее 1873 руб., по уходу за вторым и последующими детьми - 3746 руб. (верхний предел, зависящий от заработной платы работающих женщин, составляет теперь 7492 руб.). Прогнозируется, что в 2020 г. пособие по уходу за ребенком составит 13 833 руб. (максимум). При рождении ребенка (любого по очередности) работающие женщины получают единовременное пособие с 1 января 2009 г. 9990 руб. (неработающие не получают). При рождении первого ребенка работающие женщины получают ежемесячное пособие 40% от среднего заработка, но не менее 1873 руб. и не более 7492 руб. (ранее - 700 руб.), при рождении второго и последующих детей - те же 40%, но не менее 3746 руб. и не более 7492 руб. Неработающие женщины при рождении первого ребенка получают такое пособие в размере 1500 руб. При рождении второго и последующих детей - 3000 руб. (ранее никакого пособия не получали). Государственные или муниципальные медицинские учреждения в соответствии с приказом Минздравсоцразвития России от 15.01.2007 N 33 при рождении ребенка выдают женщине родовой сертификат, по которому она получает деньги.
Материнский (семейный) капитал - это средства федерального бюджета, передаваемые в Пенсионный фонд РФ для дополнительных мер государственной поддержки. Он составляет 250 тыс. руб. и выдается в форме сертификата на получение этих средств гражданину РФ: 1) женщинам, родившим (усыновившим) второго ребенка; 2) женщинам, родившим (усыновившим) третьего ребенка или последующих детей, начиная с 1 января 2007 г., если ранее они не получили такую поддержку; 3) мужчинам, являющимся единственными усыновителями второго, третьего или последующих детей, если ранее они не воспользовались такой поддержкой и если решение суда об усыновлении вступило в силу, начиная с 1 января 2007 г. Сертификат на получение материнского капитала выдается один раз в жизни, независимо от количества рожденных или усыновленных детей. Сначала было установлено, что материнский капитал нельзя расходовать в течение первых трех лет после получения, а затем можно использовать только в определенных целях (образование ребенка, приобретение жилья и др.). Однако в условиях мирового финансового кризиса, сильно отразившегося и на России, Правительство РФ приняло постановления, разрешившие использовать материнский капитал ранее установленных сроков на приобретение жилья и некоторые другие цели, а также использовать проценты в размере инфляционных выплат (12%) на текущие нужды. Размер материнского капитала ежегодно пересматривается с учетом инфляции. Первоначальная сумма в 250 тыс. руб. в 2008 г. составляла уже 276 550 руб. а в 2009 г. она возрастет до 313 тыс. руб.*(481) При достижении ребенком совершеннолетия сертификат передается ему. Эти данные характеризуют конституционные нормы в действии. С 2009 г. использовать материнский капитал на погашение жилищных кредитов можно, если договор с банком заключал муж, а материнский сертификат выписан на жену, правда, необходимо представить множество документов (приказ Министерства здравоохранения и социального развития от 26.12.2008 N 779-н.*(482)
Правительство РФ постановлением от 30.12.2006 N 873 утвердило Правила о порядке выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал. Право на такую меру государственной поддержки возникает при рождении (усыновлении) ребенка, имеющего гражданство РФ: у женщины, родившей (усыновившей) второго ребенка, начиная с 1 января 2007 г.; у женщины, родившей (усыновившей) третьего или последующего детей, начиная с 1 января 2007 г., если она ранее не воспользовалась этим правом; у мужчины, являющегося единственным усыновителем второго, третьего или последующих детей, если ранее он не воспользовался этим правом и если решение суда об усыновлении вступило в законную силу, начиняя с 1 января 2007 г. Оговорка, начинающаяся словами "если" означает, что женщина или мужчина могут получить материнский капитал лишь один раз, независимо от количества последующих рождений (усыновлений) после 1 января 2007 г. Дети, рожденные до этого времени (хотя бы 31 декабря 2006 г.), а также дети, в отношении которых родители были лишены родительских прав или усыновление отменено, не учитываются. Лица, имеющие право на материнский (семейный) капитал, подают заявление с приложением необходимых документов в территориальный орган Пенсионного фонда РФ по месту жительства. В настоящее время сертификаты на материнский капитал получили 880 тыс. женщин*(483).
В дополнение к федеральным пособиям субъекты РФ, если они имеют средства, устанавливают меры дополнительной социальной помощи. Так, в Москве при усыновлении первого ребенка в дополнение к федеральным 8000 руб. выплачивается пятикратная величина прожиточного минимума (по Москве), при усыновлении второго - семикратная, третьего и последующих - 10-кратная, а при рождении одновременно трех и более детей родителям выплачивается единовременное пособие 20 тыс. руб., с 2009 г. при рождении первого ребенка выдается 5500 руб., каждого последующего - 6700 руб., а если родится тройня, семья получит 50 тыс. руб. В Московской области с 1 января 2009 г. при усыновлении двух детей выплачивается единовременное пособие в размере 30 тыс. руб., трех и более - 100-150 тыс. руб. Есть и другие городские пособия: для одиноких матерей, для детей военнослужащих по призыву, студенческим семьям и т.д.
В охране материнства важная роль принадлежит трудовому праву. В ТК содержится специальная гл. 41 "Особенности регулирования труда женщин, лиц с семейными обязанностями". Ограничивается применение труда женщин на тяжелых работах и работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на подземных работах (ст. 253), запрещается применение труда женщин на работах, связанных с подъемом или перемещением вручную тяжестей, превышающих предельно допустимые для них нагрузки (перечни таких работ утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений). По заявлению беременных женщин в соответствии с медицинским заключением им снижаются нормы выработки, нормы обслуживания либо такие женщины переводятся на другую работу, исключающую воздействие неблагоприятных производственных факторов, с сохранением среднего заработка по прежней работе. Если беременная женщина проходит обязательное диспансерное обследование в медицинских учреждениях, за ней сохраняется средний заработок по месту работы. Женщины, имеющие детей в возрасте до полутора лет, в случае невозможности выполнения прежней работы переводятся по их заявлению на другую работу с сохранением прежнего заработка до достижения ребенком возраста полутора лет (ст. 254). Женщинам по их заявлению и в связи с медицинским заключением предоставляются отпуска по беременности и родам продолжительностью 70 (в случае многоплодной беременности - 84) календарных дней до родов и 70 (в случае осложненных родов - 86, при рождении трех и более детей - 110) календарных дней с выплатой пособия по государственному социальному страхованию. При рождении ребенка независимо от очередности ребенка выплачивается единовременное пособие 8000 руб. Такое же пособие выплачивается при усыновлении, передаче ребенка в семью. По заявлению женщины ей предоставляется отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет (ст. 256). В этот период женщине выплачивается пособие по государственному социальному страхованию.
Работающим женщинам, имеющим детей в возрасте до полутора лет, предоставляются дополнительные перерывы для кормления ребенка не реже, чем через каждые три часа непрерывной работы продолжительностью не менее 30 минут каждый (не менее часа каждый, если детей в возрасте до полутора лет двое и более). Запрещаются направление беременных женщин в служебные командировки, привлечение их к сверхурочной работе, работе в ночное время, выходные и праздничные дни. Аналогичные меры в отношении женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет, допускаются только с их письменного согласия и при условии, что это не запрещено им медицинскими рекомендациями. Это относится также к работницам, имеющим детей-инвалидов, а также осуществляющим уход за больными (ст. 259). Очередной отпуск предоставляется женщине по ее желанию перед отпуском по беременности и родам или сразу после него. Расторжение трудового договора с беременной женщиной по инициативе работодателя не допускается (за исключением случаев ликвидации организации). Это относится также к женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет, одиноким матерям, воспитывающим детей в возрасте до 14 лет (есть некоторые исключения, предусмотренные в ТК). Возможны дополнительные отпуска без сохранения заработной платы для матерей, осуществляющих уход за детьми до достижения ими 14 лет. Есть и другие гарантии. Уголовный кодекс предусматривает уголовное наказание за отказ в приеме на работу женщины по мотивам беременности или в связи с послеродовым периодом (ст. 143).
Об отцовстве в законодательстве говорится меньше. Семейный кодекс устанавливает, что отцовство, как семья и материнство, находится под защитой государства (ч. 1 ст. 1). Отец может полностью или частично воспользоваться отпуском при рождении или усыновлении ребенка, если отпуском не воспользовалась мать (ст. 257 ТК). Отец, один усыновивший ребенка, может использовать отпуск с выплатой ему пособия со дня усыновления (70 дней после рождения ребенка), а при одновременном усыновлении двух и более детей - 110 календарных дней со дня их усыновления. Существуют ограничения для направления в командировку, привлечения к сверхурочным работам, в ночное время, в выходные дни отцов, имеющих детей-инвалидов, осуществляющих уход за больными членами семьи. Отцу, осуществляющему уход за детьми-инвалидами, предоставляются четыре дополнительных оплачиваемых выходных дня в месяц (если этим правом не воспользовалась мать).
Законодательное регулирование семьи, семейных отношений относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Основные положения устанавливает Федерация (действует СК), некоторые вопросы регулируют субъекты РФ (например, по вопросам оплаты и льгот приемным родителям при создании приемной семьи законы приняты в 23 субъектах РФ). Чаще всего семья создается в результате добровольного вступления в брак мужчины и женщины в их личном присутствии. Наряду с браком семья может быть создана другим путем: усыновления (удочерения) детей; при рождении ребенка вне брака; заключении договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью. Семейный кодекс устанавливает, что признается брак, заключенный только в органах ЗАГС (ч. 2 ст. 1). Венчание в церкви юридических последствий не влечет. В России ежегодно усыновляется 13-15 тыс. детей, около половины - иностранцами. В приемной семье ребенок живет с новыми родителями, но не имеет статуса усыновленного, таких детей ежегодно около 5 тыс. Под опеку передается в год около 84-85 тыс. детей*(484). Семейные отношения согласно СК должны строиться на чувствах взаимной любви и уважения, взаимопомощи и ответственности перед семьей всех ее членов. Произвольное вмешательство в дела семьи недопустимо, члены семьи вправе беспрепятственно осуществлять свои права, пользуясь, если это необходимо, судебной защитой своих прав. Защита семейных прав осуществляется также другими государственными органами, в том числе органами опеки и попечительства.
Брачный возраст устанавливается в 18 лет. Органы местного самоуправления могут разрешить вступление в брак с 16 лет, а при особых условиях законами субъектов РФ может быть разрешено вступление в брак и до 16 лет - с 14 лет. Брак не может быть заключен лицами, уже состоящими в браке, близкими родственниками, усыновителями и усыновленными (это относится и к удочерению), недееспособными по причине психических расстройств. Медицинское обследование лиц, вступающих в брак, добровольно, но если лицо скрыло от другого лица наличие венерической болезни, ВИЧ-инфекции и др., суд по заявлению стороны может признать брак недействительным.
Брак может быть расторгнут по желанию хотя бы одного из супругов, но муж не имеет права без согласия жены возбуждать дело о разводе во время беременности жены и в течение года после рождения ребенка. Расторжение брака при взаимном согласии супругов, не имеющих общих несовершеннолетних детей, а также в случае, если один из супругов признан судом безвестно отсутствующим, недееспособным или осужден к лишению свободы на срок свыше трех лет, производится в органах ЗАГС. В иных случаях расторжение брака осуществляется судом. Брак может быть признан судом недействительным, если нарушены условия для вступления в брак, а также в случае заключения фиктивного брака, когда супруги или один из них не имели намерения создать семью.
Супруги в семье равноправны. Семейный кодекс устанавливает их личные права и обязанности по отношению к детям (заботу, воспитание, выбор фамилии и т.д.), а также имущественные права супругов (в отношении совместной собственности, собственности каждого из супругов, договорного режима имущества на основании брачного договора и при его расторжении, ответственность супругов по обязательствам и др.). Семейный кодекс определяет права и обязанности детей в семье, порядок установления материнства и отцовства (в том числе в судебном процессе). При установлении отцовства в судебном порядке дети имеют такие же права и обязанности по отношению к родителям, как и дети, родившиеся в браке. Супруги обязаны материально поддерживать друг друга. При отказе от такой поддержки право требовать выплаты алиментов в судебном порядке имеют: нетрудоспособный нуждающийся супруг; жена в период беременности и в течение трех лет со дня рождения общего ребенка; нуждающийся супруг, осуществляющий уход за общим ребенком-инвалидом до достижения им 18 лет, и др. Размер алиментов определяется судом в денежной форме, они выплачиваются ежемесячно. Другие члены семьи также обязаны материально поддерживать друг друга. Это относится к отношениям несовершеннолетних и нетрудоспособных братьев и сестер, дедушки, бабушки и внуков, пасынков, падчериц и отчима, мачехи.
Вопросы защиты детства регулируются названными выше законами (о здравоохранении, образовании и др.), специальным Федеральным законом "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", СК. Согласно этим актам ребенком признается лицо, не достигшее 18 лет, которое вправе выражать свое мнение в семье, имеет имущественные права. В частности, ребенок имеет право на доходы, полученные им, на имущество, полученное в дар или в порядке наследования, на другое имущество, приобретенное им, но он не имеет права собственности на имущество родителей (вопрос о наследовании - иной вопрос), равно как и родители не имеют права на имущество ребенка. Родители имеют родительские права в отношении детей и могут быть судом лишены родительских прав или ограничены в них (в том числе за отсутствие заботы о них, жестокое обращение с детьми, за злостное уклонение от уплаты алиментов, если родители больны хроническим алкоголизмом или наркоманией и др.). Они обязаны содержать своих несовершеннолетних детей. Если родители не предоставляют содержания несовершеннолетним детям, алименты могут быть взысканы в судебном порядке: на одного ребенка ежемесячно одна четверть, двух - треть, трех и более детей - половина заработка и (или) иного дохода родителей. Право на алименты имеют также нетрудоспособные совершеннолетние дети (при отсутствии соглашения родителей ежемесячный размер устанавливается судом).
2. Одна из главных задач родителей - забота о детях, их воспитание. Пункт 1 ст. 18 Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г. гласит, что интересы ребенка являются предметом основной заботы родителей. Проявление такой заботы диктуется не только нравственными, но и правовыми нормами. Часть 4 ст. 43 Конституции устанавливает, что родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования. Глава 11 СК говорит о праве детей: жить и воспитываться в семье; знать своих родителей; проживать совместно с ними, за исключением случаев, когда это противоречит интересам ребенка; на общение с обоими родителями, дедушкой, бабушкой, другими родственниками (ст. 54). Расторжение брака родителей, признание его недействительным или раздельное проживание родителей не влияют на права ребенка. В случае раздельного проживания родителей ребенок имеет право на общение с каждым из них (в случае конфликтов родителей или препятствий это право может быть обеспечено решением суда).
Дети (подростки с 14 лет) могут допускаться к определенным видам труда (в сельском хозяйстве, в больницах, по уборке улиц), но для них запрещены работы в ночное время, тяжелые работы с вредными и опасными условиями труда. Они вправе распоряжаться своим заработком. Забота родителей относится прежде всего к несовершеннолетним детям. Что же касается детей, достигших совершеннолетия, то родители обязаны содержать тех, кто нетрудоспособен и нуждается в помощи (ст. 85 СК).
При нарушении прав и законных интересов ребенка, неисполнении родителями обязанностей по воспитанию, защите, образованию, при злоупотреблении родительскими правами (в том числе одним из родителей) ребенок вправе самостоятельно обращаться за защитой в орган опеки и попечительства (такие органы действуют в системе местного самоуправления), а по достижении 14 лет - в суд (ст. 56 СК). Права ребенка защищает также прокуратура. При утрате родителей или лишении их родительских прав права и интересы ребенка непосредственно обеспечиваются органами опеки и попечительства.
Забота о детях, их воспитание - право и обязанность обоих родителей, которые имеют равные права и несут равные обязанности. Каждый из них (до достижения детьми 18 лет) имеет право и обязан воспитывать своих детей, заботиться об их здоровье, физическом, психическом и нравственном развитии. Родители являются законными представителями своих детей и вправе выступать в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми лицами и органами, в том числе в суде, без специальных полномочий. Все вопросы, касающиеся воспитания и образования ребенка, решаются матерью и отцом совместно, исходя из интересов детей. Мнение детей должно быть учтено. Разногласия между родителями разрешаются органами опеки и попечительства или судом.
Родители, осуществляющие свои права в ущерб правам и интересам детей, злоупотребляющие своими правами, могут быть по суду в них ограничены или полностью лишены родительских прав. Они могут быть привлечены к уголовной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по отношению к несовершеннолетним детям, если это соединено с жестоким обращением (ст. 156 УК).
В 2007 г. Правительство РФ утвердило Федеральную целевую программу "Дети России" на 2007-2010 гг. В нее входит несколько подпрограмм: "Здоровое поколение", "Одаренные дети", "Дети и семья" и пр. На осуществление Программы из государственного бюджета выделено 50 млрд руб.*(485)
3. На определенной стадии развития родственных отношений на смену заботе родителей о своих детях приходит забота достигших совершеннолетия трудоспособных детей о своих родителях. Такая забота имеет характер моральной поддержки, внимания к проблемам и интересам родителей, но она может приобрести и обязывающий правовой характер материального обеспечения, если родители нетрудоспособны и нуждаются в помощи (ст. 87 СК). Для этого, однако, необходимо, чтобы дети были трудоспособны, способны оказать помощь. При отсутствии помощи и при наличии исключительных обстоятельств (увечья родителя, тяжелой болезни, необходимости постоянного ухода и т.д.) совершеннолетние дети могут быть обязаны судом нести дополнительные расходы в связи с названными обстоятельствами. Однако дети могут быть освобождены от обязанности содержать своих нетрудоспособных и нуждающихся в помощи родителей и от участия в дополнительных расходах, если судом будет установлено, что родители уклонялись от своих обязанностей по воспитанию детей (п. 5 ст. 87, п. 2 ст. 88 СК).
 
Статья 39
1. Провозглашенные Конституцией цели политики Российской Федерации как социального государства (см. комментарий к ст. 7) предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности. В социальном государстве право на достойную жизнь и свободное развитие гарантируется каждому независимо от его способности участвовать в общественно-полезном труде, и если человек в силу возраста, состояния здоровья или по другим, не зависящим от него причинам, трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества. Социальное обеспечение является определенной формой жизнеобеспечения граждан в указанных случаях, служит гарантией их социальной защиты и включает в себя комплекс различных мер, принимаемых государством для ее осуществления.
Касаясь вопроса о сущности социального обеспечения, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16.12.1997 N 20-П*(486) отметил, что как таковое оно может охватывать различные виды помощи и поддержки граждан, однако по смыслу конституционных норм основное его содержание заключается в материальном обеспечении, предоставлении человеку средств к существованию.
Обеспечение, предоставляемое человеку обществом, государством в тех случаях, когда он в силу различных жизненных обстоятельств нуждается в поддержке, призвано гарантировать определенный социальный комфорт, восстанавливать и поддерживать статус полноценного члена общества. Как особый институт современного государства социальное обеспечение является показателем социальной уверенности, дает человеку, как заметил Х.Ф. Цахер, ощущение надежности существования*(487). В сфере социального обеспечения находят отражение нравственные начала, моральные устои общества, такие общечеловеческие ценности, как равенство, социальная справедливость, гуманизм. К основополагающим сущностным признакам социального обеспечения обычно относят: объективные основания, вызывающие потребность в особом механизме социальной защиты, направленном на поддержание или предоставление определенного уровня жизнеобеспечения (болезнь, старость, инвалидность, безработица и т.п.), особые фонды, источники финансирования социального обеспечения, особые способы предоставления средств к существованию, закрепление правил назначения социального обеспечения в законе*(488). Выделяют и такие признаки, как государственный характер устанавливаемых организационно-правовых способов и форм социального обеспечения, закрепление в нормах права либо договорах, санкционированных государством, перечня лиц, подлежащих обеспечению, нормирование государством социального стандарта обеспечения, ниже которого оно быть не может*(489).
Законодательство не содержит определения социального обеспечения; однозначного универсального понятия социального обеспечения как многоаспектного явления не выработано и в научных исследованиях. В учебной и научной литературе понятие социального обеспечения формулируется по-разному в зависимости от того, какие признаки рассматриваются в качестве основных*(490). Наиболее общее понятие социального обеспечения как феномена в жизни любого общества и государства сводится к следующему - это один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случае наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом, государством, для поддержания их полноценного социального статуса.*(491)
Право каждого члена общества на социальное обеспечение, закрепленное в ст. 22 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) и ст. 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), гарантируется в Российской Федерации каждому. При этом комментируемая статья, как и названные международно-правовые акты, не устанавливает исчерпывающего перечня оснований предоставления обеспечения. В ч. 1 ст. 39 названы лишь основные случаи (социальные риски), с которыми связывается обязанность государства по социальному обеспечению. Иные случаи могут устанавливаться законом. К ним в настоящее время закон относит: приобретение статуса безработного, пребывание в отпуске по беременности и родам, погребение умершего, вынужденное переселение, бедность и др.
С многообразием оснований связано и многообразие видов социального обеспечения - оно может осуществляться посредством назначения денежных выплат (пенсий, пособий, компенсаций, субсидий), оказания социальных услуг (социальное обслуживание), предоставления различных социальных льгот.
Право каждого на социальное обеспечение, закрепленное ст. 39, некоторые ученые-правоведы не относят к числу конституционных прав, отмечая, что конституционный принцип, в соответствии с которым Конституция имеет прямое действие, а права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими (ч. 1 ст. 15 и ст. 18), к данному праву неприменим, а поэтому в ч. 1 ст. 39 речь идет лишь о программной части Конституции, которая должна служить ориентиром для законодателя*(492). Безусловно, положение ст. 39 о том, что каждому гарантируется социальное обеспечение, не означает, что тем самым гражданин наделяется конкретным набором субъективных прав (например, на получение пенсии в определенном размере или с определенного возраста, определенных социальных услуг). Конкретное содержание ("наполнение") права на социальное обеспечение и механизмы его реализации устанавливаются законодателем. В то же время отнесение решения указанных вопросов к прерогативе законодателя не предполагает освобождение государства от конституционной обязанности по гарантированию материальной обеспеченности граждан при наступлении социальных рисков, а напротив обуславливает выработку оптимальных механизмов урегулирования отношений в этой сфере, основанных на балансе между социальными потребностями населения и экономическими возможностями государства на конкретном этапе его развития*(493). Выявляя смысл конституционных положений, относящихся к социальным правам, Конституционный Суд в ряде своих решений подчеркивал, что соответствующее конституционное право человека и гражданина шире конкретных субъективных прав в данной сфере; сущность права на социальное обеспечение проявляется в обязанности государства предоставить каждому в случаях, указанных в Конституции, такое обеспечение. Конституционное предписание о гарантировании права обязывает государство выполнять указанную функцию, в частности, путем создания соответствующего правового регулирования (см. Постановление КС РФ от 15.05.2006 N 5-П*(494)); законодатель не только вправе, но и обязан принимать законы, обеспечивающие социальную защиту тех категорий населения, которые в ней нуждаются, и определять конкретный механизм реализации этих законов (см. Определение КС РФ от 06.11.1998 N 149-О*(495)).
2. Основными законами, регламентирующими предоставление гражданам социального обеспечения в виде пенсий и пособий, в настоящее время являются: Федеральные законы "Об основах обязательного социального страхования", "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования", "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений", "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", "Об обеспечении пособиями по обязательному социальному страхованию граждан, работающих в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы и некоторых других категорий граждан", "Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию", Законы РФ "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей", "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний". Отдельные нормы по вопросам пенсионного обеспечения и предоставления социальных пособий содержатся также в Законах РФ "О занятости населения в Российской Федерации", "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральных законах "О погребении и похоронном деле", "О беженцах" и некоторых других законодательных актах. Положения перечисленных законов конкретизированы в ряде подзаконных нормативных актов.
Установленная законодателем система пенсионного обеспечения включает предоставление гражданам пенсий по старости, инвалидности, потере кормильца, за выслугу лет, социальной пенсии. Социальные пособия охватывают различные виды пособий: по временной нетрудоспособности, по безработице, по беременности и родам, пособия при рождении ребенка, ежемесячное пособие на ребенка и пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, единовременные пособия при возникновении поствакцинальных осложнений, при заражении вирусом иммунодефицита человека, единовременные пособия вынужденным переселенцам, беженцам, гражданам из числа детей сирот, пособие на погребение и др.
Комментируемая статья упоминает только о денежной форме социального обеспечения. Однако денежные выплаты при необходимости могут дополняться (а иногда и заменяться) натуральными формами - социальным обслуживанием на дому, содержанием в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в детских домах и др.
Система социального обслуживания граждан получила законодательное закрепление в Федеральных законах "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", "О государственной социальной помощи". В порядке их реализации принят ряд подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти, а также законов и подзаконных актов субъектов РФ.
Социальное обслуживание определено законодателем как деятельность социальных служб по поддержке, оказанию бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации (восстановление физических и духовных сил) граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. В законе раскрывается и понятие "трудная жизненная ситуация" - это ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью и рядом других обстоятельств), которую он не может преодолеть самостоятельно, а также определяется круг лиц, имеющих право на социальное обслуживание (женщины старше 55 и мужчины старше 60 лет, инвалиды (в том числе дети-инвалиды), которые нуждаются в постоянной или временной помощи в связи с невозможностью самостоятельно удовлетворять свои основные жизненные потребности из-за ограничения способности к самообслуживанию и (или) передвижению), устанавливаются формы обслуживания, перечень основных гарантированных государством услуг, которые могут оказываться им бесплатно или с частичной оплатой.
К социальному обеспечению (в широком смысле) многие специалисты относят и предоставление социальных льгот, именуемых ныне мерами социальной поддержки. Они установлены для различных категорий граждан, выделенных по определенным признакам, дающим основание для их дополнительной социальной защиты. К мерам социальной поддержки относятся льготные условия оплаты жилья, коммунальных услуг, пользования транспортом, приобретения лекарств, санаторно-курортное лечение, право на внеочередное медицинское обслуживание и т.п.
Законодательную основу обеспечения граждан мерами социальной поддержки составляют Федеральные законы "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов", а также Законы РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы", "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой славы" и др. Меры социальной поддержки отдельных категорий граждан (в частности, ветеранов труда, жертв политических репрессий, тружеников тыла, малоимущих) устанавливаются законами субъектов РФ (о компетенции субъектов РФ в правовом регулировании социальной защиты и социального обеспечения см. комментарии к п. "б" и "ж" ч. 1 ст. 72).
Содержание законодательных актов, относящихся к сфере социального обеспечения, свидетельствует о многообразии видов предоставляемого гражданам обеспечения, установлении широкого круга получателей пенсий, пособий, услуг и расширении оснований их предоставления, значительной дифференциации норм и условий обеспечения по различным социально значимым критериям.
Законодатель, определяя организационно-правовые формы и виды социального обеспечения, правовые основания и порядок предоставления пенсий, пособий, услуг, размеры денежных выплат, объем услуг и мер поддержки, предоставляемых тем или иным категориям граждан, решая иные вопросы, касающиеся механизма реализации гражданами конституционного права на социальное обеспечение, обладает достаточно широкой свободой усмотрения, в том числе при внесении в действующее регулирование необходимых изменений. Вместе с тем Конституция очерчивает границы, в которых должен действовать законодатель (пределы его усмотрения) с тем, чтобы не нарушались конституционные права граждан. В конституционных положениях заложены критерии, ориентиры, которые предопределяют развитие правового регулирования данной сферы отношений. Законодатель обязан следовать не только конституционным принципам правового регулирования и предписаниям общего характера, в частности принципам правового и социального государства, равенства, справедливости, гарантированности государством прав и свобод, соблюдения баланса прав и свобод субъектов соответствующих отношений и др. Принимаемые законодателем решения должны соотноситься и с конституционно значимыми принципами правового регулирования социального обеспечения*(496). Некоторые такие принципы, вытекающие из положений Конституции, обозначены и в решениях КС РФ. Так, например, конституционными положениями обусловлен принцип всеобщности социального, в том числе пенсионного, обеспечения, необходимость использования различных правовых механизмов для его реализации (см., например: Постановление КС РФ от 23.12.2004 N 19-П; Определение КС РФ от 12.04.2005 N 164-О*(497)).
Принципиальные положения, характеризующие пределы дискреции законодателя при регулировании социального обеспечения, сформулированы Конституционным Судом в Определении от 15.02.2005 N 17-О "По жалобе гражданки Енборисовой Прасковьи Федоровны на нарушение ее конституционных прав пунктом 8 статьи 14 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"*(498). В нем, в частности, указывается, что обязанностью государства, вытекающей из положений Конституции и международно-правовых актов, выступающих частью российской правовой системы, является принятие в качестве конституционно-правового критерия законодательного регулирования пенсионных отношений, создание условий, гарантирующих достоинство личности, и установление - исходя из имеющихся экономических ресурсов - такого порядка пенсионных отношений, который гарантировал бы лицам, утратившим способность к труду и самообеспечению, их общую материальную обеспеченность на уровне, необходимом для удовлетворения основных жизненных потребностей. С учетом того, что в рамках действующего правового регулирования стоимостной оценкой минимальных естественных потребностей соответствующих социально-демографических групп населения является прожиточный минимум, при установлении государственных пенсий и социальных пособий показатели прожиточного минимума должны рассматриваться как элемент нормативного содержания конституционного права на социальное обеспечение по возрасту, основу которого составляет пенсионное обеспечение.
Это, однако, не означает, что Суд обязывает законодателя ориентироваться на прожиточный минимум в качестве единственно возможного критерия. Законодатель может ввести в правовое регулирование и иные способы, которые позволяли бы дать объективную оценку уровня пенсионного обеспечения. Размер пенсий должен позволять избежать нищеты и устанавливаться с учетом необходимости гарантирования достойной жизни. Специалисты справедливо отмечают, что прожиточный минимум как социальный стандарт в большей степени пригоден для сферы социальной помощи, а в системе социального страхования, которое связано с личным трудом и (или) финансовым участием гражданина, должен действовать более высокий уровень социальных стандартов - например, минимальный потребительский бюджет, который следовало бы закрепить в законодательстве хотя бы в качестве ориентира, к которому необходимо стремиться*(499).
В решениях КС РФ конкретизированы вытекающие из Конституции требования, которые должны соблюдаться законодателем при дифференциации правового регулирования, установлении различий в правах граждан в сфере социального обеспечения. Подтверждая право законодателя использовать дифференцированный подход при определении норм, условий и порядка предоставления конкретных видов обеспечения в зависимости от ряда социально-значимых обстоятельств, характеризующих, в частности, трудовую деятельность (специфика условий труда, профессии и т.д.), местность, где выполняется работа (служба) или живет человек, субъективные особенности человека (пол, возраст, состояние здоровья, наличие детей и пр.), его материальное положение, Конституционный Суд РФ вместе с тем указал, что дифференциация должна осуществляться законодателем с соблюдением требований принципов справедливости и равенства, в силу которых различия в условиях приобретения прав, объеме прав и возможностей в сфере социального обеспечения допустимы, если они объективно оправданы, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. В частности, применительно к пенсионному обеспечению соблюдение принципа равенства означает помимо прочего запрет вводить такие различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях). Критерии (признаки), лежащие в основе установления специальных норм пенсионного обеспечения, должны определяться исходя из преследуемой при этом цели дифференциации в правовом регулировании, т.е. сами критерии и правовые последствия дифференциации должны быть сущностно взаимообусловлены (см. Постановление КС РФ от 03.06.2004 N 11-П*(500)).
Так, рассматривая вопрос о том, нарушаются ли конституционные права индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги в медицинской сфере, нормой пенсионного законодательства, в соответствии с которой право на досрочное назначение пенсии имеют медицинские работники, чья лечебная деятельность протекала на протяжении длительного периода в учреждениях здравоохранения, Конституционный Суд РФ признал, что в данном случае дифференциация не вступает в противоречие с конституционными требованиями. Организация труда в учреждениях здравоохранения жестко регламентируема и предполагает соблюдение специальных условий, режима работы и выполнение определенной нагрузки; профессиональная же деятельность индивидуальных предпринимателей организуется ими по своему усмотрению и не охватывается требованиями действующего законодательства, предъявляемыми к продолжительности и интенсивности работы в тех или иных должностях. В связи с этим установленные законодателем различия в условиях досрочного пенсионного обеспечения по старости, основанные на таких объективных критериях, как условия, режим и интенсивность работы, не могут расцениваться как нарушающие конституционный принцип равенства при реализации права на пенсионное обеспечение, гарантированного ч. 1 ст. 39 Конституции (см. Определение КС РФ от 18.04.2006 N 84-О*(501)).
В то же время Суд пришел к выводу, что при определении условий назначения трудовой пенсии по старости лицам, работавшим в учреждениях для детей, учреждениях здравоохранения, театрах или театрально-зрелищных организациях в одних и тех же по своим функциональным обязанностям должностях и по одним и тем же профессиям, такое обстоятельство как, в чьем ведении находятся эти учреждения и кому принадлежит закрепленное за ними имущество - государству, муниципальному образованию, акционерному обществу и пр., само по себе не предопределяет различий в условиях и характере профессиональной деятельности их работников и не свидетельствует о существовании таких различий, а потому форма собственности как таковая (т.е. является ли учреждение государственным, муниципальным или частным) не может служить достаточным основанием (критерием) для установления различий в условиях досрочного назначения трудовой пенсии по старости работникам этих учреждений (см. Постановление КС РФ от 03.06.2004 N 11-П).
Неоправданная дифференциация в условиях предоставления гражданам отдельных видов обеспечения, без учета их природы и целевого назначения, может привести к несоразмерному ограничению конституционного права на социальное обеспечение. В частности, не соответствующими требованиям Конституции Конституционный Суд признал установленные законодателем различия в условиях приобретения права на трудовую пенсию по старости матерями инвалидов с детства, воспитывавшими их до восьмилетнего возраста, и отцами таких инвалидов, воспитывавшими их до указанного возраста без матери (см. Определение КС РФ от 27.06.2005 N 231-О*(502)). В решении Суда отмечается, что право женщин-матерей на досрочную пенсию по старости в данном случае представляет собой гарантию особой социальной защиты (льготу) одного из родителей - матери, выполнявшей социально значимую функцию воспитания ребенка - инвалида с детства, сопряженную с повышенными психологическими и эмоциональными нагрузками, физическими и материальными затратами. Осуществление воспитательной функции отцом в отсутствие матери может служить лишь основанием для дифференциации требований по страховому стажу и возрасту при назначении досрочной пенсии, но не для лишения отцов в указанном случае права на нее. Аналогичным образом, как не имеющее объективного и разумного оправдания и несоразмерно ограничивающее конституционное право на пенсионное обеспечение с точки зрения справедливой и равной социальной защиты обоих родителей, Суд расценил и предоставление права на пенсию по случаю потери кормильца только женам военнослужащих, погибших при исполнении обязанностей военной службы, занятым уходом за не достигшими восьмилетнего возраста детьми умершего, и исключение возможности назначения этой пенсии на равных условиях в такой же ситуации мужьям погибших военнослужащих-женщин (см. Определение КС РФ от 01.12.2005 N 428-О*(503)).
Решениями КС РФ были признаны не соответствующими Конституции законоположения: предусматривающие приостановление выплаты трудовых пенсий за время лишения пенсионера свободы по приговору суда (см. Постановление КС РФ от 16.10.1995 N 11-П*(504)), прекращение начисления и выплаты трудовых пенсий тем гражданам РФ - пенсионерам, которые выехали с территории России на постоянное жительство за границу до 1 июля 1993 г. либо после этой даты, но не проживали непосредственно перед выездом на территории РФ (см. Постановление КС РФ от 15.06.1998 N 8-П*(505)); исключающие возможность назначения пенсии по старости гражданам РФ, приобретшим право на ее получение, но не имеющим регистрации по месту жительства в РФ (см. Определение КС РФ от 01.03.2001 N 49-О*(506)) и некоторые другие нормы законодательства о социальном обеспечении.
В правовом регулировании отношений в данной сфере особое значение имеет соблюдение конституционного принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, именуемого иногда принципом правовой безопасности. Доверие по отношению к установленному правопорядку - важная ценность правового государства, которая связана с достоинством личности, с признанием человека и его прав и свобод высшей ценностью. Отмечая связанность воли законодателя требованиями данного принципа и раскрывая его содержание применительно к регулированию социального обеспечения, Конституционный Суд РФ указал, что он предполагает обеспечение правовой определенности, разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты (см. Постановление КС РФ от 29.01.2004 N 2-П*(507)). В частности, для пенсионного законодательства ввиду его особой значимости и специфики предмета регулирования обеспечение определенной стабильности, гарантирование преемственности в его развитии является особенно важным, поскольку пенсионные права формируются на протяжении многих лет и право на назначение пенсии гражданин приобретает, как правило, спустя длительное время после начала трудовой деятельности, избирая которую он принимает во внимание в числе прочего и существующие правила пенсионного обеспечения*(508).
При реформировании законодательства в сфере социального обеспечения достигнутый уровень социального обеспечения не должен снижаться.
Конституционным требованием является и защита приобретенных прав при внесении изменений в правовое регулирование. Она базируется прежде всего на конституционном принципе правового государства, в содержание которого входит и принцип запрета придания нормам, ухудшающим положение граждан, обратной силы. Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал на недопустимость ретроактивного действия таких норм, т.е. распространения на факты (правоотношения) и порожденные ими правовые последствия, которые возникли до введения этих норм в силу. Так, в решении по жалобе гражданина С., который с 1968 по 1976 г. работал на производстве с особо вредными условиями труда и в соответствии с действовавшими в тот период правовыми актами приобрел специальный трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии на льготных условиях (по достижении 50-летнего возраста), однако в связи с принятием в 1990 г. нового пенсионного законодательства требования к продолжительности специального стажа, дающего право на пенсию на льготных условиях были изменены и в назначении пенсии по достижении указанного возраста ему было отказано, Суд отметил, что распространение новых правил на граждан, которые уже выполнили ранее установленные требования (отработали необходимый для назначения данной пенсии период времени на указанных работах) и исходя из них до вступления в силу нового регулирования совершили юридически значимые действия, по существу, означает отказ государства от выполнения в конкретных правоотношениях своих публично-правовых обязательств, возникших из ранее действовавшего регулирования, что не только подрывает доверие граждан к действиям государства и закону, но и приводит к нарушению конституционного принципа равенства, поскольку в данном случае не обеспечиваются равные условия реализации гражданами приобретенного права (см. Определение КС РФ от 05.11.2002 N 320-О*(509)).
Основываясь на указанной правовой позиции, Суд при выявлении конституционно-правового смысла положений Закона о трудовых пенсиях, предусматривающих условия и порядок сохранения права на досрочное назначение трудовой пенсии по старости за лицами, которые трудились на работах с тяжелыми условиями труда, отметил, что право гражданина на получение такой пенсии не может ставиться в зависимость от того, являются ли в настоящее время тяжелыми (или перестали считаться таковыми) те работы, которые в период их выполнения гражданином относились, согласно действовавшим нормативным актам, к работам с тяжелыми условиями труда и засчитывались в стаж, дающий право на пенсию, назначаемую при пониженном пенсионном возрасте, поскольку иное создавало бы неравенство при реализации права на досрочное назначение трудовой пенсии и приводило бы к неправомерному ограничению права на социальное обеспечение (см. Определение КС РФ от 06.03.2003 N 107-О*(510)).
Конституционный принцип поддержания доверия к закону и действиям государства относится и к толкованию положений закона государственными органами, если это толкование являлось единообразным и постоянным. Изменение в толковании закона должно отвечать требованиям отсутствия обратной силы, защиты приобретенных прав. Такая правовая позиция выражена в решениях КС РФ, касающихся размера ежемесячной денежной выплаты участникам Великой Отечественной войны, ставшим инвалидами от общего заболевания (см. Определение от 04.04.2006 N 89-О*(511)), права инвалидов из числа ветеранов подразделений особого риска на получение выплат в возмещение вреда (см. Определение от 12.07.2006 N 350-О*(512)), права отдельных категорий граждан, пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, на получение мер социальной поддержки (см. Определение от 14.06.2006 N 273-О*(513)) и др.
Конституция не устанавливает организационно-правовые формы (способы) осуществления социального обеспечения - они, как уже указывалось, определяются законодателем. Ведущими формами в настоящее время являются обязательное социальное страхование и социальное обеспечение за счет бюджетных средств. Принятый в 1999 г. Закон об основах обязательного социального страхования определяет его как систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию.
Названный Закон закрепляет также основные принципы осуществления обязательного социального страхования, к которым отнесены: устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования, всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий, государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика, обязательность уплаты страхователями страховых взносов и (или) налогов (ст. 4). Видами страхового обеспечения согласно данному Закону являются: оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи; пенсии по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца; пособие по безработице, пособия в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием; пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет; единовременные пособия при рождении ребенка, женщинам вставшим на учет в медицинское учреждение в ранние сроки беременности, на санаторно-курортное лечение; социальное пособие на погребение; оплата путевок на санаторно-курортное лечение работников и членов их семей (ст. 8)*(514).
Финансовой основой системы обязательного социального страхования являются соответствующие фонды - Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ. Все эти фонды - самостоятельные финансово-кредитные учреждения, их денежные средства не входят в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Источниками поступлений денежных средств в бюджеты фондов являются страховые взносы, дотации и другие средства федерального бюджета, а также средства иных бюджетов в случае, предусмотренном законодательством РФ, штрафные санкции и пени, доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования, иные поступления, не противоречащие законодательству РФ. Размеры страховых взносов по всем видам обязательного социального страхования и порядок их уплаты определяются федеральными законами.
С принятием Закона об основах обязательного социального страхования были созданы предпосылки для полноценного функционирования в России обязательного социального страхования как наиболее адекватной потребностям рынка труда формы социального обеспечения.
Вместе с тем осуществленная в 2001 г. трансформация страховых взносов по обязательному социальному страхованию в единый социальный налог многими специалистами оценивалась негативно. В частности, помимо прочих недостатков указывалось на разрыв вследствие этого связи между источниками формирования средств фондов и размерами предоставляемого страхового обеспечения, возможность ограничения государством размеров страховых выплат, руководствуясь задачами бюджетной экономии*(515). Проблема обеспечения соотносимости между страховыми взносами и предоставляемыми выплатами по обязательному социальному страхованию затрагивалась и в решениях КС РФ. Согласно выработанной им правовой позиции, в Российской Федерации как правовом и социальном государстве устанавливаемый федеральным законодателем правовой режим выплат по обязательному социальному страхованию должен быть основан на универсальных принципах справедливости и юридического равенства и вытекающего из него требования сбалансированности прав и обязанностей (ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 6, ст. 19 Конституции); этим обусловлены, в частности, недопустимость существенных диспропорций между платежами, которые вносятся в пользу застрахованных страхователями в бюджет соответствующего фонда и из которых формируются его средства, и страховым обеспечением. Так, например, применительно к регулированию размеров пособия по беременности и родам Конституционный Суд отметил, что при установлении в Федеральном законе от 21.07.2007 N 183-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год" (в ред. от 22.07.2008) максимального размера этого пособия за полный календарный месяц законодателем не было обеспечено справедливое соотношение между страховыми платежами в Фонд социального страхования РФ и страховым обеспечением (см. Постановление КС РФ от 22.03.2007 N 4-П*(516)).
В представленном Правительством РФ на рассмотрение Государственной Думы проекте Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования" предусматривается упразднение с 1 января 2010 г. единого социального налога и введение страховых взносов на обязательное социальное страхование, уплачиваемых в государственные внебюджетные фонды. В связи с этим предлагается также корректировка механизма исчисления пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, ежемесячного пособия по уходу за ребенком и, в частности, отказ от установления максимальных размеров этих пособий и исчисление их из фактического заработка застрахованного лица, на который начисляются страховые взносы на обязательное социальное страхование (с учетом установленной предельной величины базы для обложения страховыми взносами).
Пенсионные выплаты являются важнейшим видом социального обеспечения. Действующая в России пенсионная система охватывает все население страны, реализуя тем самым конституционный принцип всеобщности пенсионного обеспечения, и предусматривает предоставление гражданам пенсий по обязательному пенсионному страхованию (трудовые пенсии) и пенсий по государственному пенсионному обеспечению*(517).
В соответствии с принятыми в рамках реформирования пенсионной системы Федеральным законом от 15.12.2001 N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (в ред. от 14.07.2008) и Законом о трудовых пенсиях трудовая пенсия состоит из базовой, страховой и накопительной частей либо базовой и страховой частей. Базовая часть пенсии формируется за счет ЕСН, поступающего в федеральный бюджет, и устанавливается в твердой сумме для всех пенсионеров. Она является минимальной государственной гарантией пенсионного обеспечения всем гражданам, имеющим право на трудовую пенсию. Страховая и накопительная части трудовой пенсии финансируются за счет страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Эти взносы законодатель определил как индивидуально возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в бюджет Пенсионного фонда РФ и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете. Размер будущей пенсии (ее страховой и накопительной частей) теперь напрямую зависит от суммы поступивших в Пенсионный фонд РФ за весь период трудовой деятельности застрахованного лица и отраженных на его индивидуальном лицевом счете страховых взносов. При этом та часть страховых взносов, которая поступает на финансирование накопительной части пенсии, направляется на инвестирование и вместе с полученным инвестиционным доходом учитывается в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица.
Для приобретения права на трудовую пенсию определяющим является страховой стаж, под которым понимается суммарная продолжительность периодов работы и (или) иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж. В частности, для назначения трудовой пенсии по старости на общих основаниях помимо достижения общеустановленного пенсионного возраста необходим страховой стаж не менее пяти лет. Для досрочного назначения трудовой пенсии по старости в связи с работой в особых условиях труда установлены более высокие требования к страховому стажу - он должен составлять от 15 до 25 лет.
В числе основных целей реформирования существовавшей до 2002 г. пенсионной системы называлось повышение уровня пенсионного обеспечения, причем не только будущих пенсионеров (работников более молодых возрастных групп, для которых предусматривалось дополнение распределительной системы накопительной), но и нынешнего поколения пенсионеров, обеспечение тесной связи страховых платежей с размером пенсий. Предполагалось, в частности, что формирование значительных пенсионных накоплений и доходы от их инвестирования позволят снизить финансовую зависимость пенсионной системы от соотношения численности лиц трудоспособного возраста и пенсионеров и тем самым существенно повысить ее устойчивость перед неблагоприятными демографическими изменениями. Для успешного осуществления пенсионной реформы намечались также меры по легализации теневой заработной платы и стимулированию полной уплаты страховых взносов, изменению системы льготных пенсий (введение профессиональных пенсионных систем), ежегодное информирование каждого работающего об объеме перечисленных работодателем взносов и величине его пенсионного капитала, решение ряда иных задач.
Практическая реализация пенсионной реформы, ее промежуточные итоги показывают, что основные цели реформы не достигнуты. Несмотря на то что выплаты пенсионерам ежегодно увеличиваются, общий уровень пенсионного обеспечения остается весьма низким. Так, по данным Пенсионного фонда РФ средний размер трудовой пенсии по старости на 1 марта 2009 г. составлял 5104 руб., по инвалидности - 3657 руб. Значительная часть пенсионеров получают пенсию в размере ниже прожиточного минимума, а коэффициент замещения пенсией заработной платы у работников, имевших высокие заработки, не превышает 5-15%; отношение среднего размера пенсии к средней заработной плате в стране также намного ниже минимального норматива (40%), рекомендованного МОТ*(518). Между тем для большей части лиц, перешагнувших пенсионный возраст, пенсия является, по сути, основным источником средств к существованию, и проблема преодоления крайней бедности пенсионеров по-прежнему остается одной из наиболее острых и требующих незамедлительного решения.
Серьезные проблемы возникли и в связи с введением обязательного накопительного компонента пенсионной системы (накопительной части трудовой пенсии). Доходы, получаемые от инвестирования средств, поступавших на накопительную часть пенсии, у работников, принимавших в данной системе участие (уплата страховых взносов на формирование накопительной части пенсии с января 2005 года должна была производиться за застрахованных лиц 1967 г. рождения и моложе, хотя первоначально эта система охватывала женщин 1957 г. рождения, а мужчин 1953 г. рождения и моложе), не покрывали реальной инфляции, что в итоге существенно обесценивало накапливаемые ресурсы и ставило под вопрос смысл самого функционирования данной системы. Дальнейшее обесценивание пенсионных накоплений может повлечь и начавшийся кризис в экономике. Так, по итогам 2008 г. многие управляющие компании, инвестирующие пенсионные накопления граждан, показали отрицательную доходность.
Федеральный закон от 30.04.2008 N 56-ФЗ "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений" расширяет возможность увеличения накопительной части трудовой пенсии, закрепляя право застрахованных лиц вступать в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, самостоятельно определяя размер своего дополнительного взноса, а также возможность для работодателя уплачивать в пользу таких застрахованных лиц дополнительные взносы на эту часть пенсии. Существенным новым моментом является и государственная поддержка формирования пенсионных накоплений (взносы за счет средств федерального бюджета на софинансирование формирования пенсионных накоплений застрахованных лиц), механизм осуществления которой определен ст. 12-14 данного Закона. Позволят ли эти законодательные новеллы решить те задачи, которые преследовались при введении накопительного компонента пенсионной системы, покажет время.
Правоприменительная практика обозначила и ряд иных проблем, свидетельствующих о допущенных просчетах, недостаточной проработанности некоторых законодательных решений, несовершенстве, пробельности правовых механизмов реализации отдельных концептуальных положений, положенных в основу пенсионной реформы, и ущемлении вследствие этого прав граждан в сфере пенсионного обеспечения.*(519)
Так, законодатель, закрепив в Законе о трудовых пенсиях правило о том, что периоды работы и иной деятельности, которые выполнялись на территории РФ застрахованными лицами, включаются в страховой стаж, необходимый для приобретения права на пенсию, если за эти периоды уплачивались в их пользу страховые взносы в Пенсионный фонд РФ (п. 1 ст. 10), и установив прямую зависимость размера трудовой пенсии (ее страховой и накопительной частей) от суммы уплаченных страховых взносов, не предусмотрел достаточных гарантий обеспечения прав застрахованных лиц, работающих по трудовому договору, на случай ненадлежащего исполнения их работодателем как страхователем обязанности по уплате страховых взносов в Пенсионный фонд РФ. В результате в таких случаях граждане лишались возможности получить трудовую пенсию своевременно и в полном объеме, чем нарушались их конституционные права. К такому выводу пришел Конституционный Суд при рассмотрении дела о проверке конституционности п. 1 ст. 10 и п. 2 ст. 13 Закона о трудовых пенсиях и абз. 3 п. 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал (см. Постановление от 10.07.2007 N 9-П*(520)).
В Постановлении КС РФ по данному делу указывается, что федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование отношений в сфере обязательного пенсионного страхования, должен обеспечивать баланс конституционно значимых интересов всех субъектов этих отношений, а устанавливаемые им правила поддержания устойчивости и автономности финансовой системы обязательного пенсионного страхования не должны обесценивать конституционное право граждан на трудовую пенсию. Неуплата страхователем в установленный срок или уплата не в полном объеме страховых взносов в Пенсионный фонд РФ в пользу работающих у него по трудовому договору застрахованных лиц в силу природы и предназначения обязательного пенсионного страхования, необходимости обеспечения прав этих лиц не должна препятствовать реализации ими права своевременно и в полном объеме получить трудовую пенсию. Соответствующие взносы должны быть уплачены, а их уплата - исходя из публично-правового характера отношений между государством и Пенсионным фондом РФ и особенностей отношений между государством, страхователями и застрахованными лицами - должна быть обеспечена в том числе в порядке принудительного взыскания. В противном случае искажалось бы существо обязанности государства по гарантированию права застрахованных лиц на трудовую пенсию.
Законодатель, предусмотрев субсидиарную ответственность государства по обязательствам Пенсионного фонда РФ перед застрахованными лицами, не конкретизировал условия и порядок ее наступления, которые с учетом особенностей отношений в сфере обязательного пенсионного страхования обеспечивали бы реальную защиту права застрахованных лиц (работников) на трудовую пенсию в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения страхователем (работодателем) обязанности по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, как не установил и иных гарантий (механизмов), обеспечивающих реализацию ими пенсионных прав в указанных случаях. Возможность же для страховщика - Пенсионного фонда РФ, являющегося государственным учреждением, в таких случаях не исполнять свое обязательство перед застрахованными лицами, работавшими по трудовому договору, по предоставлению им страхового обеспечения в надлежащем размере умаляет значимость их трудовой деятельности, подрывает доверие граждан к закону и авторитет государственной власти, ставит под сомнение наличие приобретенных пенсионных прав, признание и защита которых являются обязанностью государства.
Конституционный Суд РФ признал п. 1 ст. 10 Закона о трудовых пенсиях и абз. 3 п. 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал, не соответствующими ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 и 2 ст. 39, ч. 1 ст. 45 и ч. 3 ст. 55 Конституции в той мере, в какой содержащиеся в них нормативные положения во взаимосвязи с иными законодательными предписаниями, регламентирующими условия назначения и размеры трудовых пенсий, - при отсутствии в действующем регулировании достаточных гарантий беспрепятственной реализации пенсионных прав застрахованных лиц, работавших по трудовому договору и выполнивших предусмотренные законом условия приобретения права на трудовую пенсию, на случай неуплаты или неполной уплаты страхователем (работодателем) страховых взносов за определенные периоды трудовой деятельности этих лиц - позволяют не включать такие периоды в их страховой стаж, учитываемый при определении права на трудовую пенсию, и снижать при назначении (перерасчете) трудовой пенсии размер ее страховой части.
Определяя порядок исполнения данного решения, Конституционный Суд постановил, что впредь до установления законодателем соответствующего правового регулирования право застрахованных лиц, работавших по трудовому договору на получение трудовой пенсии с учетом предшествовавшей ее назначению (перерасчету) трудовой деятельности при неуплате или ненадлежащей уплате их страхователями (работодателями) страховых взносов в Пенсионный фонд РФ должно обеспечиваться государством в порядке исполнения за страхователя обязанности по перечислению Пенсионному фонду необходимых средств в пользу тех застрахованных лиц, которым назначается трудовая пенсия (производится ее перерасчет), за счет средств федерального бюджета. Это решение позволило восстановить нарушенные пенсионные права значительного числа граждан-пенсионеров.
При определении круга лиц, на которых распространяется обязательное пенсионное страхование, законодатель включил в него и тех граждан, работающих по трудовому договору либо являющихся индивидуальными предпринимателями, адвокатами, которые уже получают пенсию за выслугу лет в рамках системы государственного пенсионного обеспечения, а именно на условиях и по нормам Закона РФ от 12.02.1993 N 5568-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (в ред. от 22.07.2008). Однако право на получение страхового обеспечения (страховой части трудовой пенсии) в дополнение к имеющейся у них государственной пенсии с учетом уплаченных страховых взносов в Пенсионный фонд РФ в их пользу работодателями или самозанятыми гражданами за себя закон им не гарантировал, поставив тем самым в худшее положение по сравнению с застрахованными лицами, получающими трудовую пенсию. Такое регулирование было признано Судом на основе ранее выработанных правовых позиций не соответствующим Конституции в той части, в какой оно, распространяя обязательное пенсионное страхование на военных пенсионеров, работающих по трудовому договору, не предусматривает надлежащего правового механизма, гарантирующего им установление наряду с получаемой пенсией по государственному пенсионному обеспечению страховой части трудовой пенсии исходя из суммы страховых взносов, учтенных на их лицевых счетах в Пенсионном фонде (см. Определение КС РФ от 11.05.2006 N 187-О*(521)). Во исполнение указанного решения были внесены соответствующие изменения в действующее пенсионное законодательство, обеспечивающие военным пенсионерам возможность получать помимо военной пенсии также и страховую часть трудовой пенсии по старости*(522).
Вместе с тем законодателем до настоящего времени не решена такая весьма актуальная проблема, связанная не решена такая весьма актуальная проблема, связанная с разделением пенсионной системы на страховую и государственную, как преобразование пенсионных прав лиц, проходивших военную и правоохранительную службу и уволившихся со службы до приобретения выслуги, дающей право на получение пенсии по государственному пенсионному обеспечению, в расчетный пенсионный капитал для назначения трудовой пенсии (т.е. в случае, когда профессиональная деятельность состоит из периодов военной и (или) правоохранительной службы и работы по трудовому договору либо индивидуальной предпринимательской деятельности).
Не приняты до сих пор Федеральные законы "Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации" и "О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем", рассмотренные Государственной Думой в первом чтении еще в 2002 г., хотя реформирование механизмов досрочного выхода на пенсию (введение профессиональных пенсионных систем), как уже отмечалось выше, было одной из целей пенсионной реформы.
Недостаточная проработанность концептуальных подходов, положенных в основу пенсионной реформы, прежде всего ее ориентации на решение финансовых проблем в ущерб социальным задачам, вытекающим из Конституции и отражающим сущность и предназначение социального обеспечения,*(523) нынешнее состояние пенсионной системы актуализировали вопрос о необходимости внесения существенных корректив в действующее пенсионное законодательство.
На решение наиболее острых проблем и, прежде всего, повышения уровня пенсионного обеспечения направлены разработанные Правительством РФ меры по модернизации и развитию пенсионной системы, совершенствованию пенсионного законодательства (соответствующие законопроекты в апреле 2009 г. были внесены на рассмотрение Государственной Думы). В частности, с 1 января 2010 г. предлагается: осуществить переход от налогового к страховому принципу формирования доходов пенсионной системы путем упразднения единого социального налога и введения страховых взносов на обязательное пенсионное страхование по единому для всех работодателей тарифу; в целях более справедливой оценки трудового вклада людей, работавших в советское время, и в силу возраста и состояния здоровья, не имеющих возможности заработать более высокую пенсию по правилам пенсионной реформы 2002 г., увеличить денежную оценку их пенсионных прав, повысив страховую часть трудовой пенсии, заработанной до 1 января 2002 г., на 10% и еще дополнительно на 1% за каждый год стажа работы до 1 января 1991 г.; производить индексацию базовой и страховой частей трудовой пенсии по единым правилам; установить неработающим пенсионерам специальную социальную доплату к пенсиям, размер которых в совокупности с иными мерами социальной поддержки не обеспечивает пенсионеру прожиточного минимума в регионе и др.
Обращения в Конституционный Суд выявили серьезные проблемы, связанные со снижением уровня социальной защищенности граждан при введении нового правового регулирования предоставления мер социальной поддержки, проведении так называемой "монетизации" льгот. Для решения ряда возникших проблем, защиты прав граждан при переходе к новому правовому регулированию важное значение имеют правовые позиции Конституционного Суда, выраженные в его решениях по жалобам и запросам о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" (в ред. от 22.07.2008), иных федеральных законов и законов субъектов РФ, регулирующих предоставление отдельным категориям граждан мер социальной поддержки, а также выводы Суда относительно содержания и конституционно-правового смысла норм этих законов (см. Постановление от 15.05.2006 N 5-П; Определения от 01.12.2005 N 462-О, от 27.12.2005 N 502-О, от 02.02.2006 N 38-О, от 04.04.2006 N 89-О, от 14.06.2006 N 273-О, от 11.07.2006 N 403-О *(524)).
3. Положение ч. 3 комментируемой статьи отражает намерение государства способствовать формированию и функционированию многоуровневой системы социального обеспечения, в которой наряду с государственными формами существуют и развиваются негосударственные формы социального обеспечения, в том числе добровольное социальное страхование, предоставление материальной поддержки отдельным социальным группам или гражданам по инициативе и за счет средств организаций, общественных объединений, отдельных граждан.
Добровольное договорное социальное обеспечение, основанное на принципе индивидуальной социальной ответственности и предусмотрительности, в большинстве развитых стран является необходимым дополнением обязательного социального обеспечения. Каждое государство с учетом уровня социально-экономического развития, национальных приоритетов устанавливает в социальном законодательстве соотношение обязательных и добровольных социальных систем, их взаимодействие; государственные и дополнительные (негосударственные) системы социального страхования рассматриваются как единая схема достижения намеченного уровня социальной защиты населения*(525).
Правовой основой для создания и функционирования в нашей стране негосударственных форм социального обеспечения граждан стал Указ Президента РФ от 16.09.1992 N 1077 "О негосударственных пенсионных фондах" (в ред. от 12.04.1999), который разрешил предприятиям, учреждениям, организациям, банкам, коллективам граждан, общественным объединениям учреждать негосударственные пенсионные фонды на правах юридических лиц с именными счетами граждан. В настоящее время деятельность негосударственных пенсионных фондов регламентируется Федеральным законом от 07.05.1998 N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" (в ред. от 30.04.2008). Негосударственный пенсионный фонд - особая организационно-правовая форма некоммерческой организации социального обеспечения; деятельность фонда по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда осуществляется на добровольных началах и включает в себя аккумулирование пенсионных взносов, размещение и организацию размещения пенсионных резервов, учет пенсионных обязательств фонда, назначение и выплату негосударственных пенсий участникам фонда.
К формам негосударственного социального обеспечения относится и система производственного (корпоративного) обеспечения за счет средств работодателя. При заключении коллективных договоров и соглашений в них могут быть включены условия о предоставлении работникам дополнительных социальных выплат в виде единовременного пособия при выходе на пенсию, ежемесячных доплат к пенсиям, пособиям по временной нетрудоспособности, по уходу за ребенком и т.д.
Благотворительной деятельностью, согласно Федеральному закону от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (в ред. от 30.12.2006), является добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Закон определяет цели такой деятельности, выделяя в качестве приоритетных социальную поддержку и защиту граждан, в том числе улучшение материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию инвалидов, содействие защите материнства и детства и некоторые другие.
Указание в комментируемой статье на поощрение добровольного социального страхования, дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности позволяет рассматривать в качестве обязанности государства создание благоприятного правового режима для становления и развития негосударственных форм социального обеспечения, принятие организационно-правовых и финансовых мер, направленных на стимулирование участия граждан, юридических лиц в их создании и деятельности.
Так, конкретизируя положение ч. 3 ст. 39 Конституции, Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах" предусматривает, что государство стимулирует более активное участие фондов, граждан и работодателей в добровольном пенсионном обеспечении путем предоставления им льгот по уплате налогов и сборов (ст. 36). Формами оказания поддержки участников благотворительной деятельности со стороны органов государственной власти и местного самоуправления может быть, как это следует из положений Федерального закона "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", предоставление налоговых и иных льгот в пределах компетенции и в соответствии с законодательством, материально-техническое обеспечение и субсидирование благотворительных организаций, финансирование их программ, передача в собственность благотворительных организаций на бесплатной или льготной основе государственного или муниципального имущества в процессе его разгосударствления и приватизации.
Добровольное социальное страхование, дополнительные формы социального обеспечения пока не получили в нашей стране массового распространения и прежде всего по причинам экономического характера. Однако благоприятный правовой режим для развития негосударственных форм социального обеспечения, повышение уровня доходов занятого населения будут способствовать более широкому их использованию в дополнение к гарантируемому государством обеспечению, предоставляемому по обязательному социальному страхованию и за счет бюджетных ассигнований.
 
Статья 40
1. Жилище является одним из важнейших материальных условий жизни человека (наряду с пищей, водой, одеждой и др.). О праве на жилище говорится в ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., в других международных документах. В российском законодательстве понятие "жилище" определено в ч. 2 ст. 15 ЖК. Жилищный кодекс устанавливает, что жилище - это изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом, пригодное для постоянного (а не только временного) проживания человека, отвечающее санитарным условиям, правилам и нормам, требованиям закона. Видами жилища являются: жилой дом или часть его; квартира, ее часть; комната. В 2007 г. на одного человека приходилось 21,1 кв. м жилья (социальная норма - 18 кв. м). Прогнозируется, что к 2020 г. средний размер жилплощади на одного человека составит 30-35 кв. м, что значительно меньше, чем в развитых странах (60-80 кв. м).
Конституционное право на жилище означает юридически гарантированную возможность каждого быть обеспеченным постоянным жилищем. Это относится и к иностранным гражданам, лицам без гражданства, которые могут иметь жилье в России, хотя порядок предоставления жилья гражданам РФ и тем, кто не имеет российского гражданства, а также отдельным категориям граждан РФ неодинаков.
Лица, имеющие необходимые средства (в том числе не являющиеся гражданами РФ), могут приобретать жилье или арендовать его за свой счет; малоимущим гражданам РФ оно может быть предоставлено на основе социального найма, другим лицам - по договорам из государственного или муниципального жилищного фонда. Для определенных категорий граждан (лица, подвергнувшиеся радиации в результате аварий и катастроф, переселенцы из районов Крайнего Севера, военнослужащие, уволенные в запас с военной службы, сотрудники органов МВД и др.) действует Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 гг. (утверждена постановлением Правительства РФ от 17.09.2001 N 675)*(526). В соответствии с ней Правительство РФ ежегодно утверждает графики выпуска и распределения жилищных сертификатов для указанных категорий граждан (документы на имя получателя, предусматривающие выделение государством определенной суммы на приобретение жилья по рыночной стоимости, которая, правда, в связи с ростом цен на жилье зачастую оказывается недостаточной). Имеются льготы для предоставления жилья некоторым другим категориям лиц (детям-сиротам, погорельцам и др.). Регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не может служить основанием для лишения конституционного права на жилище или его ограничения. Временное непроживание лица в жилом помещении, в том числе в связи с осуждением его к лишению свободы, не может служить самостоятельным основанием для лишения права пользоваться жилым помещением (Постановления КС РФ от 25.04.1995 N 3-П и от 23.07.1995 N 8-П). Ранее право на проживание в государственном жилом помещении утрачивалось после шести месяцев постоянного отсутствия.
Наряду с тремя национальными программами (см. комментарий к ст. 38) действует четвертая приоритетная национальная программа "Достойное и комфортное жилье - гражданам России". Правительство РФ разрабатывает правовые акты для ее осуществления*(527). Основным федеральным правовым актом, регулирующим порядок и условия предоставления жилого помещения, права и обязанности сторон, участвующих в жилищных правоотношениях, является ЖК. Имеются также иные федеральные акты, относящиеся к этим вопросам. В субъектах РФ действуют свои законы*(528).
Жилищный кодекс устанавливает, что помимо проживания жилище может быть использовано для профессиональной деятельности или индивидуальной предпринимательской деятельности проживающих в нем лиц, если это не нарушает права и интересы других граждан и требования законодательства. Для промышленных целей использовать жилище нельзя. Право собственности на жилище подлежит государственной регистрации (существует учет жилых помещений, его ведут специальные органы).
В зависимости от права собственности жилищный фонд в России подразделяется на: частный (собственность физических и юридических лиц); государственный (собственность Федерации и ее субъектов)*(529); муниципальный (собственность муниципальных образований). В зависимости от порядка использования жилья различаются фонд социального использования (по договорам социального найма жилищ, принадлежащих РФ, ее субъектам, муниципальным образованиям); фонд РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, из которых жилье предоставляется по договорам в пользование физическим или юридическим лицам; специализированный фонд (для определенных категорий граждан, проживающих в помещениях, принадлежащих РФ, ее субъектам, муниципальным образованиям (например, для военнослужащих), индивидуальный (частный) фонд, жилищный фонд коммерческого использования (например, помещения сдаются в аренду или во временное пользование).
Основаниями для вселения в жилье являются приобретение жилья в собственность, заключение соответствующего договора с собственником, акты государственных органов и органов местного самоуправления о предоставлении жилья из соответствующих фондов, членство в жилищных и жилищно-строительных кооперативах. Жилье приобретается в собственность по рыночным ценам (цены очень высоки, при средней заработной плате россиянина в 2007 г. в 529 долл. США он, не используя заработную плату на другие цели, может приобрести 1 кв. м жилья за год трудовой деятельности в Москве (в некоторых других городах цены существенно ниже, но также высоки).
Приобрести жилье в частную собственность граждане РФ могут также на основе бесплатной приватизации своего жилого помещения, принадлежащего государственному или муниципальному фонду жилья. Конституционный Суд защищал права граждан на приватизацию жилья. Он постановил, что бесплатная приватизация жилья ("профессионального жилья", предоставляемого работникам, например врачам) из государственного или муниципального жилищного фонда возможна также в сельской местности (см. Постановление от 24.10.2000 N 13-П; Определение от 10.12.2002 N 316-О*(530)); определил, что жилищно-коммунальные льготы распространяются на работников военных госпиталей, проживающих в сельской местности (см. Определение от 04.12.2007 N 947-О-П*(531)). Суд постановил, что приватизация жилья (например, своей комнаты) правомерна в коммунальной квартире (см. Постановление от 03.11.1998 N 25-П*(532)). Вместе с тем он постановил также, что установление определенных сроков для бесплатной приватизации жилья - законно (см. Постановление от 15.06.2006 N 6-П*(533)). Законодатель вправе решать вопросы об объектах и сроках бесплатной приватизации жилья (установлены предельные сроки), но, как указал Суд, конституционный принцип равноправия требует, чтобы бесплатная приватизация была распространена на социальное жилье, которое получено до издания Закона РФ от 04.07.1991 N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в ред. от 11.06.2008), нельзя исключать из этого принципа также жилье в сельской местности (см. Постановления КС РФ от 03.11.1998 N 25-П, от 15.07.2006 N 6-П*(534)). Приватизация социального жилья соответствует Конституции.
В целом, толкуя статьи Конституции о праве на жилище, как и о других социальных правах, Конституционный Суд твердо придерживается правила, что положение граждан не должно ухудшаться, хотя формы социальной поддержки могут законами изменяться, но в единичных случаях (по вопросу о жилищных сертификатах лиц, выезжающих с места жительства в районах Крайнего Севера (см. Постановление от 24.05.2001 N 8-П*(535)), как представляется, допускал определенные варианты.
Право на жилище предполагает законные способы приобретения жилья; самовольная застройка, захват жилья незаконны. Еще до принятия Конституции 1993 г. Конституционный Суд в Постановлении от 05.02.1993 N 2-П*(536), в котором рассматривались, в частности, вопросы конституционности административного порядка выселения граждан из самовольно занятых жилых помещений с санкции прокурора, указал, что такое выселение из государственного и муниципального фонда возможно (это соответствовало действовавшим тогда правовым нормам), но, отстаивая права граждан и в известной мере предвосхищая будущие конституционные нормы, Суд постановил, что нельзя применять такое выселение только с санкции прокурора без права гражданина обращаться в суд. При сносе для нужд государства, субъекта РФ, муниципального образования законного жилья порядок обеспечения собственника регулируется законодательством субъектов РФ. В Москве по решениям судов либо предоставлялось жилье, либо выплачивалась компенсация. Новые правила 2007 г. (от 13.03.2007 N 167-ПП) предусматривают выплату компенсации по рыночной стоимости, установленную независимым оценщиком, а также компенсацию ущерба в связи с переселением*(537).
Приобретение права на жилище, как указал Конституционный Суд, не зависит от наличия так называемой прописки (административного акта), в связи с чем признал некоторые статьи прежнего ЖК РСФСР неконституционными (см. Постановление от 25.04.1995 N 3-П*(538)). Прописка была заменена регистрацией*(539). В регистрации не вправе отказывать, если лицо приобрело жилье законным способом (например, покупки или строительства на законных основаниях). Это решение предопределило дальнейшее решение вопросов о прописке. Конституционный Суд РФ защищал права переселенцев с Крайнего Севера, установив в таких делах более общее правило: нельзя отбирать назад уже обещанное законом и властями, хотя конкретные формы льгот или социальной поддержки могут быть изменены (см. Постановление КС РФ от 24.05.2001 N 8-П*(540)). Этот подход был потом развернут в делах при рассмотрении положений известного Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, перераспределившего полномочия по социальным вопросам между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, в связи с чем некоторые лица были ущемлены в мерах социальной поддержки (подробнее об этом Законе см. комментарий к ст. 41).
К вопросам регистрации по месту жительства Конституционный Суд вновь обратился в 2008 г. Он признал несоответствующими Конституции несколько частей отдельных статей Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (в ред. от 13.05.2008), который запрещал регистрацию граждан в жилых строениях по месту расположения таких кооперативов. Суд постановил, что отказ в такой регистрации ограничивает "право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенного пункта" (Постановление от 14.04.2008 N 7-П*(541)). Хотя в Постановлении говорится только о садовых участках, оно по аналогии может быть распространено на огороднические и дачные кооперативы. Однако важно учесть, что, во-первых, речь идет о строении, пригодном для постоянного проживания, а во-вторых, кооператив должен быть расположен в черте населенного пункта. Решение Конституционного Суда вызвало неоднозначную реакцию среди органов МВД, занимающихся регистрацией граждан по месту жительства. В некоторых случаях (в Краснодарском крае и др.) происходит изменение уставов кооперативов и включение их территорий в городские и иные поселения, что влечет за собой определенные затраты по изменению инфраструктуры и обслуживания*(542).
По договорам социального найма жилье предоставляется бессрочно в пользование малоимущим гражданам РФ, нуждающимся в жилье (законы субъектов РФ устанавливают, что "социальное жилище" может предоставляться в особых случаях гражданам, не состоящим на учете нуждающихся в жилье (выселения из аварийного помещения, расселения коммунальной квартиры). Такое жилое помещение может быть предоставлено по договорам иностранцам и лицам без гражданства только в случае, если есть соответствующие международные договоры РФ по этому вопросу. Социальное жилье предоставляется нуждающимся в порядке очередности; очередность учитывается органами местного самоуправления. Преимущества в получении социального жилья имеют дети-сироты, граждане, страдающие тяжелыми хроническими заболеваниями, и др. Оно предоставляется площадью не менее установленной субъектами РФ санитарной нормы на одного человека. В Москве в соответствии с названными выше законами социальная норма составляет 18 кв. м общей площади на одного человека. Социальная норма может быть превышена с учетом конструктивных особенностей жилого помещения, но не более чем в 2 раза. Федеральные стандарты оплаты жилых помещений и коммунальных услуг устанавливаются постановлениями Правительства РФ. На 2009-2011 гг. действует постановление от 18.12.2008 N 960*(543).
Социальные жилые помещения (служебные, общежития, маневренный фонд для вынужденных переселенцев и др.) предоставляются по договорам с собственниками помещений, обычно на срок или под условием, что договор может быть расторгнут. Жилищные и жилищно-строительные кооперативы, действующие на основании их уставов, предоставляют жилье их членам по решениям общих собраний. Требование обязательного вступления собственников жилья в качестве членов в состав товариществ собственников жилья Суд признал неконституционным в Постановлении от 03.04.1998 N 10-П*(543), объявив неконституционными соответствующие нормы Федерального закона от 15.06.1996 N 72-ФЗ "О товариществах собственников жилья".
Если прекращаются семейные отношения с собственником жилья, право пользования жилыми помещениями за бывшими членами семьи не сохраняется, если иное не предусмотрено договором (ч. 4 ст. 31 ЖК). При изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд у собственника может быть изъято его жилое помещение, но за выкуп или при предоставлении иного жилья и с его согласия. Если согласие не достигнуто, орган местного самоуправления вправе обратиться в суд с иском о выселении. На основании судебного решения лицо обязано освободить жилое помещение.
Жильцы обязаны поддерживать и сохранять жилище, выполнять требования закона. Произвольно лишить жилища, выселить из него никого нельзя. Но если лица, пользующиеся жилым помещением, используют его не по назначению, систематически нарушают законные права и интересы соседей, бесхозяйственно обращаются с жилищем, допускают его разрушение, длительно (более шести месяцев) не оплачивают жилье и коммунальные услуги, к ним в соответствии с ч. 2 ст. 35 ЖК может быть применено выселение в соответствии с решением суда. Единичные факты такого рода имели место. Выселяемым предоставляется жилая площадь в общежитии. Вместе с тем Конституционный Суд признал неконституционным лишение гражданина жилья и членов его семьи в случае временного отсутствия, указав на неконституционность соответствующих статей прежнего ЖК РСФСР (см. Постановление от 23.06.1995 N 8-П*(545)).
2. Жилищный кодекс устанавливает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище. Некоторые из этих положений являются общими для всех видов жилья, другие относятся лишь к государственным и муниципальным жилищным фондам. Обеспечивая право на жилище, органы государственной власти и местного самоуправления содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере с целью создания необходимых условий для удовлетворения потребностей в жилище; используют бюджетные средства и иные, не запрещенные законом источники для улучшения жилищных условий граждан; предоставляют субсидии для приобретения или строительства жилых помещений; стимулируют жилищное строительство. Эти органы также предоставляют гражданам жилые помещения по договорам в указанном выше порядке, обеспечивают защиту законных прав и интересов лиц, приобретающих жилые помещения или пользующихся ими на законных основаниях, а также защиту потребителей коммунальных услуг, наконец, они обеспечивают контроль за исполнением жилищного законодательства, сохранностью жилого фонда, соответствия его установленным санитарным и техническим требованиям, за соблюдением требований законодательства при осуществлении жилищного строительства.
Для осуществления этих задач ст. 12 ЖК устанавливает разграничение компетенции органов государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления в сфере правового регулирования. К компетенции Российской Федерации относится определение порядка государственного учета жилья, установление требований к жилым помещениям (включая содержание общего имущества жителей), порядка предоставления жилых помещений малоимущим гражданам по договорам социального найма, предоставления помещений из Жилищного фонда РФ, определение порядка пользования жилыми помещениями, правил выселения граждан из жилых помещений и др. Компетенция органов государственной власти субъектов РФ включает: учет жилых помещений фонда субъектов РФ, определение порядка предоставления жилья из специального фонда субъекта РФ, определение критериев для признания граждан малоимущими и др. Муниципальные органы самоуправления ведут учет муниципального жилищного фонда, устанавливают размеры доходов граждан для признания их малоимущими для получения жилья из муниципального фонда для договоров социального найма, ведут учет малоимущих граждан и др.
С обеспечением конституционного права на жилище тесно связаны нормы Конституции о неприкосновенности жилища и защите от проникновения в него других лиц помимо воли проживающих в нем (см. комментарий к ст. 25), о неприкосновенности частной жизни (см. комментарий к ст. 23). Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц, кроме как в случаях, установленных федеральным законом или на основании судебного решения. Проникновение в жилище против воли проживающих в нем лиц допустимо в двух случаях: при непредвиденных чрезвычайных обстоятельствах (пожары, землетрясения, аварии водопровода, газоснабжения и т.д.) и при защите правопорядка (предупреждение преступлений, совершающихся в жилище, преследование преступника, укрывшегося в жилище, и т.д.). При проведении оперативно-следственных мероприятий возможны различные формы применения технических средств для прослушивания и наблюдений, но для этого необходимо постановление судьи. Для проведения следственных действий в жилище (обыски, выемки и др.) также необходимо постановление судьи.
3. Приобретение, строительство жилья и даже его аренда требуют больших затрат. Малоимущие семьи, иные лица (дети-сироты, инвалиды и др.) не в состоянии нести такие расходы. Им нужна социальная помощь. Для этого органы государства субъектов РФ, муниципальных образований предусматривают различные меры. В концентрированном виде они обозначены в приоритетной социальной программе "Гражданам России - достойное и комфортное жилье". К числу таких мер относятся:
1) массовое строительство жилья за счет средств Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований;
2) помощь и предоставление дешевых кредитов индивидуальным застройщикам;
3) переселение жильцов из домов, грозящих обвалом (аварийных). Это должны делать исполнительные органы субъектов РФ и соответствующие органы муниципальных образований, поскольку на них закон возлагает контроль за состоянием жилых домов, находящихся на подведомственной территории (Постановление КС РФ от 05.02.1993 N 2-П*(546));
4) жилищные субсидии для определенных категорий лиц (например, для работников Крайнего Севера) при определенном стаже работы;
5) государственные жилищные сертификаты, выдаваемые военнослужащим по контракту;
6) предоставление жилья гражданам, увольняемым с военной службы;
7) предоставление жилого помещения для проживания в нем по договорам из государственного жилищного фонда, фондов субъектов РФ и муниципальных образований;
8) приватизация жилья из государственного жилищного фонда, фондов субъектов РФ и муниципальных образований;
9) предоставление нуждающимся и малообеспеченным категориям лиц жилья из государственного фонда, фондов субъектов РФ и муниципальных образований и др.
Одной из наиболее сложных проблем в связи с правом на жилище является урегулирование вопросов о приватизации разных категорий жилых помещений. Эту проблему детально проанализировал Л.В. Лазарев. Опираясь на практику Конституционного Суда РФ, он констатировал, что ограничение круга объектов жилого фонда, которые могут быть приватизированы, не нарушает конституционных прав лица только в том случае, если правовой режим жилого помещения, прежде всего его целевое назначение, исключают возможность передачи этого помещения в частную собственность (особый правовой режим существует, например, для общежитий, служебных помещений). Запрет на приватизацию тех или иных объектов государственного или муниципального жилищного фонда может быть обусловлен только особенностями правового режима данных объектов. Жилые помещения, полученные гражданами по договорам социального найма как до, так и после 1 марта 2005 г., были предоставлены лицам из государственного или муниципального фонда, а следовательно, их правовой режим был одинаковым с правовым режимом тех жилых помещений, которые подлежали бесплатной приватизации*(547). Таким образом, не должно быть различий в правах граждан, приобретающих такие помещения, в том, что относится к их приватизации.
 
Статья 41
1. Здоровье - одно из высших благ человека, без которого могут утратить значение многие другие блага, возможность пользоваться другими правами (выбор профессии, свобода передвижения и др.). В Уставе Всемирной организации здравоохранения здоровье определяется как состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только как отсутствие болезней и физических дефектов. О праве на охрану здоровья и медицинскую помощь говорится в ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.
Под охраной здоровья населения понимается комплекс мер различного характера (экономического, социального, правового, научного, санитарно-эпидемиологического и др.), направленных на поддержку и укрепление здоровья каждого человека в целях активной долголетней жизни, а также предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Состояние здоровья человека зависит от социально-экономических условий, работы систем жизнеобеспечения, психического состояния человека, удовлетворенности условиями жизни и т.д. Социально-экономические условия жизни населения в России, хотя и постоянно улучшаются, но до сих пор почти четверть населения находится за "чертой бедности"*(548), а медицинское обслуживание имеет существенные недостатки (считается, что для того, чтобы обеспечить приемлемый уровень медицинской помощи, необходимо расходовать не менее 500 долл. США в год на человека, в 2004 г. в России расходовалось 80 долл.)*(549). В Указе Президента РФ от 10.01.2000 N 24 "О концепции национальной безопасности Российской Федерации"*(550) сказано, что здоровье населения (наряду с другими факторами) является одной из основ национальной безопасности. С учетом всех этих обстоятельств в России была принята и действует национальная программа в области здравоохранения - одна из четырех важнейших национальных программ (о национальных приоритетных программах см. комментарий к ст. 38), которая уже привела к существенным изменениям, а в перспективе эти изменения должны стать кардинальными. Однако на здравоохранение в России тратится 3,5% ВВП (рекомендуется не менее 5%). Россия занимает по этому показателю 65-е место (между Ливией и Македонией)*(551), по уровню здравоохранения - 125 место.
В целях обеспечения охраны здоровья населения в России принят ряд Федеральных законов: "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, выявленного вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)", "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О качестве и безопасности пищевых продуктов", "О предупреждении распространения туберкулеза", а также Закон РФ "О медицинском страховании граждан в РФ", Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан и др. Правительство РФ в соответствии с этим законодательством приняло несколько специальных федеральных программ в области здравоохранения (о них - ниже).
Законодательство РФ устанавливает, что принципами охраны здоровья граждан являются: соблюдение прав человека и гражданина в области здравоохранения и соответствующие государственные гарантии; приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан; доступность медико-социальной помощи; социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья; ответственность органов и учреждений публичной власти, должностных лиц, а также предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.
Для реализации этих принципов в России созданы системы государственного, муниципального и частного здравоохранения*(552). Первые две системы финансируются из соответствующих бюджетов, страховых взносов (из средств ЕСН делаются отчисления на медицину), других поступлений (включая благотворительные). Пациенты, пользующиеся услугами этих медицинских систем, самостоятельно не оплачивают базовые услуги, установленные перечнем Минздравсоцразвития России (они оплачиваются из Федерального фонда обязательного медицинского страхования). Оплачиваться могут медицинские услуги, оказываемые государственными и муниципальными медицинскими учреждениями, если такие услуги не входят в базовый перечень (например, зубное протезирование при определенных условиях). Предприятия, учреждения и организации вправе заключать с государственными и муниципальными медицинскими учреждениями договоры о медицинском обслуживании их работников на возмездной основе (оплачивают предприятия, организации).
Для неграждан РФ медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях оказывается за плату (в соответствии с постановлениями Правительства РФ в определенных случаях оплачиваемой является для неграждан РФ и скорая помощь). Частные лечебно-профилактические учреждения осуществляют свою деятельность за счет собственных доходов, пациенты сами оплачивают их услуги.
В России существуют два вида медицинского страхования: обязательное и добровольное. Обязательное медицинское страхование является всеобщим для населения. Бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования ежегодно утверждается парламентом. Постановлениями Правительства РФ средства из Федерального фонда передаются в бюджеты территориальных фондов для выполнения территориальных программ обязательного медицинского страхования в виде субсидий по кварталам года. Особые субсидии территориальным фондам выделяются из Фонда обязательного медицинского страхования для медицинского страхования неработающего населения (детей)*(553). Страховые взносы для финансирования Фонда предоставляют предприятия, учреждения, организации по месту занятости работников (в том числе и частные предприятия, учреждения, уплачивающие ЕСН). В этот Фонд идут также определенные отчисления из государственного и иных бюджетов. Пользуются медицинским обслуживанием за счет такого фонда все граждане, включая членов семьи работника (обычно супруга, несовершеннолетние дети). Для неработающего населения (пенсионеров и др.) взносы в Фонд обязательного медицинского страхования делают органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований. Лица, занимающиеся индивидуальной предпринимательской деятельностью, и лица свободных профессий делают страховые взносы за свой счет (для них процент отчислений по закону несколько иной).
Все виды и объем первичной и специализированной медицинской помощи по Федеральному фонду обязательного медицинского страхования в соответствии с утвержденной базовой программой обязательного медицинского страхования оказываются бесплатно (прием у врача при амбулаторном лечении и лекарства при стационарном лечении пациент не оплачивает). Пациенты, пользующиеся услугами по данному Фонду, имеют для этого особый документ - карточку медицинского страхования, выданную от имени исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Бесплатно проводится периодическая диспансеризация населения, бесплатно или за плату определенным категориям лиц делаются профилактические прививки против некоторых эпидемических инфекционных болезней. За плату предоставляются дополнительные виды медицинской помощи, не входящие в базовую программу обязательного медицинского страхования (гомеопатическое лечение, нетрадиционные методы лечения и др.). Выплаты, производимые государством в связи с заболеваниями граждан, периодически индексируются. С 2009 г. Фонд социального страхования увеличил максимальный размер "больничных" до 18 720 руб.*(554)
Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ, с одной стороны, сохранил прежние принципы здравоохранения, а с другой - перераспределил полномочия в сфере социальной политики между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями*(555). Как и прежде, все граждане РФ получают лечение по Федеральному фонду обязательного медицинского страхования бесплатно в стационарных условиях (больницах) и при амбулаторном приеме у врача в соответствии с программой бесплатной медицинской помощи. Лекарства, выписанные по рецепту врача при амбулаторном приеме, необходимо оплачивать лицам, на которых не распространяется "социальная поддержка" в области медицины (этими словами Закон заменил термины "льготы" и "меры защиты"). Меры социальной поддержки (разные в зависимости от круга лиц) распространяются на определенные категории граждан РФ. Предусмотрены денежные компенсации за утрату здоровья и ежемесячные специальные выплаты лицам, подвергнувшимся радиации в результате аварии на Чернобыльской АЭС*(556), их семьям, детям, лицам, живущим на определенных территориях с правом на отселение, и т.д. Применяются меры социальной поддержки для оказания медицинских услуг участникам Великой Отечественной войны, участникам других боевых действий, определенным категориям инвалидов и др., которые получают лекарства бесплатно. Есть иные категории лиц, которые получают лекарства бесплатно или со скидкой (пенсионеры и др.). Детально эти вопросы регулируются постановлениями Правительства РФ от 12.12.2004 N 769 и от 17.10.2005 N 619, которые предусматривают меры по обеспечению лекарственными средствами отдельных категорий граждан, имеющих право на государственную социальную помощь в виде набора социальных услуг, и по совершенствованию государственного регулирования цен на лекарственные средства. Виды болезней и списки лекарств для лиц, пользующихся социальной поддержкой государства, перечисляются в приказах Минздравсоцразвития России. Такие списки систематически обновляются. Приказом Минздравсоцразвития России от 25.01.2007 N 84 утвержден перечень 574 санаторно-курортных учреждений, в которые предоставляются бесплатные путевки (с оплатой транспортных расходов) на санаторно-курортное лечение граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи*(557). С другой стороны, при перераспределении в 2004 г. полномочий некоторые из них (в том числе в области здравоохранения) были переданы на муниципальный уровень, где материальные средства не всегда достаточны для организации полноценного медицинского обслуживания.
Рассматривая вопросы о мерах социальной защиты, льготах, социальной поддержке, Конституционный Суд в целом ряде своих решений указывал, что возможна дифференциация прав по социально-оправданным категориям, устанавливал, что нужно учитывать экономические возможности государства, но если человек не может трудиться и обеспечить прожиточный минимум себе и семье, он вправе рассчитывать на получение поддержки от общества и государства. Выбирая формы социальной помощи (денежную, натуральную и др.), законодатель не должен допускать отказа от ранее принятых обязательств без введения соответствующих компенсационных механизмов. Меры компенсации законодатель выбирать вправе (льготы, субсидии, услуги и др.), но снижение жизненного уровня человека не может быть допущено, это противоречило бы Конституции (см.: Постановление КС РФ от 16.12.1997; Определение КС РФ от 27.12.2005 N 502-О*(558)). В Определении от 17.07.2007 N 624-О-П*(559) Суд указал на обязанность государства обеспечить инвалидам Великой Отечественной войны бесплатную замену транспортных средств после семи лет их эксплуатации. Это решение Суда относится к инвалидам войны, имеющим соответствующие медицинские показания, но затем высшие органы государства приняли решение об обеспечении всех инвалидов войны транспортными средствами к 2010 г.
Конституционный Суд неоднократно рассматривал вопросы иных льгот и социальной поддержки различных слоев населения. В связи с этим Председатель КС РФ В.Д. Зорькин указал на общее правило, которым, по его мнению, руководствовался Суд, а именно: изменения социального законодательства возможны (в том числе в сфере льгот), но "изменения форм, способов социальной защиты должны сопровождаться, во-первых, предоставлением гражданам возможности в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям, во-вторых, созданием компенсаторного механизма, позволяющего устранить либо смягчить негативные последствия такого изменения"*(560).
Наряду с Фондом обязательного медицинского страхования существует другой внебюджетный целевой фонд - Фонд социального страхования. Он формируется за счет отчислений от ЕСН, сюда идут страховые взносы от несчастных случаев на производстве и др. Из средств этого Фонда оплачивается пребывание работника (только работника) на больничном листе по временной нетрудоспособности (на это расходуется более 70% Фонда, в 2006 г. каждый второй работник брал больничный лист)*(561). С 2007 г. согласно Федеральному закону от 29.12.2006 N 255-ФЗ "Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию" при расчете пособия по временной нетрудоспособности учитывается не стаж непрерывной работы, а общий стаж (100% средней заработной платы в период временной нетрудоспособности получает работник, имеющий минимум восемь лет общего стажа, до пяти лет стажа - 60% средней заработной платы, пять-восемь лет - 80%). Теперь при назначении пособия учитывается совместительство (врач выписывает два больничных листа), т.е. общий размер суммы, начисленной по больничному листу, увеличивается. При расчете пособий учитываются календарные дни, но существует максимальный размер пособия по болезни - 16 125 руб. (ранее - 15 тыс. руб.)*(562). Бесконечно находиться на больничном листе нельзя. После четырех месяцев болезни нужно переходить на инвалидность или решать вопрос иначе (например, путем увольнения).
Особое внимание уделяется охране здоровья детей. В Федеральном законе от 24.07.1998 "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" содержится специальная ст. 10 об обеспечении прав детей на охрану здоровья. Она предусматривает бесплатную медицинскую помощь детям, диспансерное наблюдение, лечебно-оздоровительную работу, медицинскую реабилитацию детей-инвалидов и детей, страдающих хроническими заболеваниями, санаторно-курортное лечение детей*(563).
Добровольное медицинское страхование осуществляется по желанию лиц, в индивидуальной форме. Заключается соответствующий страховой договор. По программам добровольного медицинского страхования граждане, другие лица получают медицинскую помощь за свой счет, делая личные взносы в страховую медицинскую организацию. Оплату за ту или иную конкретную медицинскую услугу осуществляет не застрахованное лицо, а страховая медицинская организация. При временной нетрудоспособности (заболевании и др.) обеспечивается бесплатное медицинское обслуживание на основах, указанных выше, а больные получают заработную плату за дни болезни (по больничному листу) из особого Фонда социального страхования РФ.
Преступления, совершенные медицинским персоналом в своей служебной деятельности, подлежат уголовному наказанию. Такие судебные процессы имели место; эти вопросы рассматривают суды общей юрисдикции.
2. В России периодически принимаются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения. Комплексный характер имела программа "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера", в составе которой были семь подпрограмм ("Сахарный диабет", "Вакцинопрофилактика" и др.). Действовали программы по борьбе с ВИЧ-инфекцией, наркоманией и др. Теперь принята Федеральная программа по предупреждению социально значимых заболеваний и борьбе с ними на 2007-2011 гг., состоящая из нескольких подпрограмм. Все такие программы финансируются из федерального бюджета. Наиболее крупной комплексной федеральной программой является действующая с 2006 г. Национальная приоритетная программа в области здравоохранения. Основное внимание в ней уделяется передовым методам лечения и внедрению высокотехнологичной медицинской аппаратуры. Свои программы в сфере охраны здоровья населения имеют субъекты РФ, крупные муниципальные образования. Эти программы финансируются из их бюджетов. Координация научных исследований в сфере охраны здоровья населения относится к компетенции Феде рации.
Развитие государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения связано с созданием новых учреждений, развитием существующих и особенно с внедрением новой медицинской техники и прогрессивных методов лечения. Создание медицинских учреждений, медицинская деятельность независимо от организационно-правовой формы, а также осуществляемая физическими лицами, занимающимися такой деятельностью без образования юридического лица, подлежат лицензированию (особая форма разрешения). Положение о лицензировании медицинской деятельности утверждено Правительством РФ, само лицензирование (за плату, сравнительно невысокую) осуществляется уполномоченными на то органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ, занимающимися управлением в сфере медицины. В целях совершенствования медицинского обслуживания населения (особенно в сельских районах) создана должность "врача общей практики". Для занятия медицинской деятельностью необходимо иметь соответствующий документ о медицинском образовании разного уровня (в зависимости от вида деятельности). Поскольку медицина развивается, появляются новые лекарства, аппаратура, методы лечения, действует система непрерывного медицинского и фармацевтического образования и переподготовки на базе действующих образовательных и научно-исследовательских учреждений (семинары для ознакомления с новыми методами лечения, курсы и т.д.). Научным центром в этой сфере является Академия медицинских наук РФ, имеющая в своем составе научно-исследовательские институты и лечебные учреждения. Лица, получившие медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах (включая иностранных граждан), для занятия медицинской деятельностью в России должны сдать специальные экзамены в соответствующих медицинских учреждениях (утвержден их список), получить сертификат специалиста и лицензию. Статус некоторых специфических видов лечебных учреждений регулируется специальными актами Правительства РФ (например, учреждений, оказывающих внебольничную и стационарную психиатрическую помощь).
Часть 2 комментируемой статьи говорит также о поощрении деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, осуществлении в этих целях экологических и санитарно-эпидемиологических мероприятий. Основы законодательства РФ о развитии физической культуры и спорта предусматривают занятия физической культурой в учебных учреждениях в учебное время в соответствии с программами школ и вузов. Деятельность по развитию физической культуры и спорта должна отвечать требованиям приоритетного развития массового спорта, оздоровительно-профилактической физической культуры. В этих целях на средства федерального бюджета, бюджета субъектов РФ, муниципальных образований строятся различные спортивные комплексы. Некоторые из них являются уникальными в мировой практике. В России действует специальный федеральный исполнительный орган по развитию физкультуры и спорта (с 2004 г. это Федеральное агентство по физической культуре и спорту, которое с мая 2008 г. подведомственно новому Министерству спорта, туризма и молодежной политики РФ), созданы массовые спортивные общественные организации (футбольные, хоккейные, легко атлетические и другие клубы и объединения), действуют организации, обеспечивающие выступления российских спортсменов на международных соревнованиях (Олимпийский комитет и др.). На таких соревнованиях российские спортсмены часто завоевывают призовые места. Некоторые виды спорта, однако, в России развиты недостаточно (например, футбол).
3. Часть 3 комментируемой статьи частично получила развитие в Федеральном законе от 27.07.2006 "Об информации, информационных технологиях и защите информации"*(564). Он запрещает скрывать определенную информацию, в частности относить к информации с ограниченным доступом документы, содержащие информацию (в том числе санитарно-эпидемиологическую), необходимую для безопасности населения. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан устанавливают, что граждане (это относится и к негражданам) имеют право получать информацию о факторах, влияющих на здоровье (авариях, пожарах, выбросах химических веществ, эпидемиях и т.д.), регулярно и своевременно. Такая информация предоставляется через СМИ или непосредственно гражданам по их запросам в установленном порядке. Граждане вправе обжаловать отказ в предоставлении открытой информации или предоставление заведомо недостоверной информации, а также требовать возмещения ущерба, нанесенного в связи с получением недостоверной информации. Уголовный кодекс в ст. 237 предусматривает ответственность за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей. Кодекс РФ об административных правонарушениях говорит об ответственности за нарушение правил о распространении обязательных сообщений (гл. 13). Если сокрытие фактов или обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, нанесло физический, материальный или моральный вред, он подлежит возмещению виновными лицами или организациями в соответствии с ГК (гл. 59). Трудовое законодательство устанавливает обязанность работодателя информировать работников об условиях и охране труда на рабочих местах, о существующем риске повредить здоровье (ст. 212 ТК).
 
Статья 42
Провозглашение, осуществление и защита предусмотренных в комментируемой статье экологических прав физических и юридических лиц по поводу окружающей среды является одним из направлений развития конституционного права России. К ним примыкают также права и свободы человека и гражданина, связанные с использованием, владением и распоряжением землей, иными объектами природы и окружающей среды. Конституционно-правовое регулирование деятельности по предоставлению и обеспечению реализации указанных прав этого последнего поколения прав человека и гражданина в определенной мере осуществляется, но наталкивается на их необеспеченность материальными условиями жизни общества, состоянием правовой и экологической культуры, системой правоохранительных и природоохранных органов.
Само понятие "благоприятной среды" представляется размытым: в ст. 1 Закона об охране окружающей среды под благоприятной окружающей средой понимается окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов; качество окружающей среды - состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью. Некая виртуальность ряда экологических прав может быть объяснена некоторым несоответствием предоставленных прав и адекватных им обязанностей, в том числе обязанностей государства и его органов, должностных лиц (об экологических терминах см. комментарий к ст. 58), многовековыми традициями нашего государства.
Экологическая составляющая статуса личности играет немаловажную роль в его общем социальном статусе; государства, провозглашающие себя социальными, заявляющие о своей политике, направленной на обеспечение достойной жизни своих граждан, не могут не заботиться о включении экологических прав и позиций в общечеловеческие обязательные ценности.
Экологические права и отношения "общество - природа" стали принципом номер один в Декларации Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде 1972 г., Декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро 1992 г., Декларации Конференции в Иоганнесбурге 2002 г., посвященной 10-летию Рио, на других международных встречах и в принятых на них актах, участником которых была Россия.
Наша страна одной из первых включила экологические права граждан в свое национальное законодательство путем принятия Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" и приняла меры для их реализации, осуществления действенного государственного, муниципального, общественного и международного контроля за их соблюдением. Однако на этом пути предстоит немало сделать в части обеспечения провозглашенных Конституцией, но не реализованных на практике экологических прав каждого. Проблемы реализации прав и исполнения обязанностей гражданина и государства являются одними из самых актуальных для формирования правового демократического социального государства и имеют непосредственное отношение к сфере обеспечения рационального использования и охраны земель, иных природных ресурсов и всей окружающей природной среды.*(565)
Группа предусмотренных в комментируемой статье экологических прав, тесно связанных друг с другом, состоит из трех подгрупп. К первой относится конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду, которое изначально возникло в Западной Европе, а в России появилось недавно и подразумевает состояние среды обитания, качество жизни, труда, отдыха, соответствующие определенным экологическим, санитарно-эпидемиологическим, гигиеническим стандартам, предполагающим пригодную для питья воду, надлежащий атмосферный воздух, кондиционные продукты питания, рекреационные условия. Естественно, к этой подгруппе экологических прав относится наличие земель соответствующего качества, на которых либо над или под которыми находятся все остальные природные ресурсы соответствующего качества - компоненты окружающей среды.*(566)
Однако повсеместно гарантировать выполнение стандартов, направленных на реализацию права каждого на благоприятную среду, невозможно из-за экономических, управленческих и иных трудностей. Часть территории России, пострадавшая от Чернобыльской катастрофы (Брянская, Тульская области, Республика Мордовия и другие регионы), от производственной деятельности ПО "Маяк" (Челябинская область), может считаться зоной чрезвычайной экологической ситуации либо в соответствии с Законом об охране окружающей среды - зоной экологического бедствия, где права на благоприятную среду не соблюдаются, но планомерно и медленно осуществляется восстановление пострадавших земель и иных природных ресурсов. Даже когда немногочисленные иски российских граждан и общественных объединений об ограничении, приостановлении и прекращении экологически вредной деятельности, о закрытии цехов, предприятий и устройств, загрязняющих природные объекты, подвергающих их порче, обращения граждан о переселении из-за неблагоприятной среды обитания удовлетворяются решениями судов и арбитражных судов, они, как правило, не исполняются по причине отсутствия надлежащего жилья и материальных средств.
Согласно Постановлению КС РФ от 11.03.1996 N 7-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 1 Закона Российской Федерации от 20 мая 1993 года "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" в связи с жалобой гражданина В. С. Корнилова"*(567) положения указанного Закона в противоречие ч. 1 ст. 19 Конституции о равенстве всех перед законом и ст. 42 о праве каждого на благоприятную окружающую среду не защищают в равной мере всех лиц, оказавшихся в зоне радиоактивного загрязнения.
Во вторую подгруппу конституционных экологических прав входит право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, которое имеет принципиальное значение для реализации права на благоприятную среду. Эффективность относительно новой сферы деятельности по обеспечению экологической без опасности, экологического благополучия и реализации экологических прав граждан в значительной мере определяется ее информационным обеспечением, которое вообще в начале ХХI в. приобретает значительный вес и может влиять на политику, экономику, правоприменение, на проведение единой государственной экологической политики.
В области реализации экологических прав действуют общие (вытекающие из законодательства об информации, о государственной тайне и т.п.) и специфические (природоохранные, природоресурсные) информационные требования. Предусмотренные в природоохранном, природоресурсном, административном и ином законодательстве РФ предписания об информации развивают основные принципы российского законодательства и служат основательной правовой базой для реализации экологических прав, для формирования благоприятных природных условий жизни граждан.
Доктрина информационной безопасности РФ утверждена Президентом РФ 9 сентября 2000 г.*(568) В многочисленных юридических работах последних десятилетий прослеживается связь результативности экологической деятельности исполнительных органов, общественности с открытостью экологической информации и реализацией прав граждан на участие в природоохранном управлении и благоприятную среду.*(569)
Информационные требования, предъявляемые к деятельности в области природопользования и обеспечения экологической безопасности, регулируются в ст. 19 о праве на информацию Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и соответствующей Декларации РФ 1991 г., резолюции Генеральной Ассамблеи ООН "Экономическое развитие и охрана природы", Всемирной хартии природы 1982 г., Руководящих принципах по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений, Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Орхусская конвенция "О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию" 1998 г. открыта для подписания, но на территории России пока не действует ввиду неготовности российской правоохранительной и информационной систем. Россия принимала участие в ее составлении (см. распоряжение Правительства РФ от 22.06.1998 N 833). Не будучи для нашей страны обязательной, эта Конвенция может служить ориентиром в требованиях информационного обеспечения граждан.
За последнее десятилетие создана разветвленная нормативно-правовая база информационного обеспечения экологических общественных отношений. Согласно федеральному законодательству об информации запрещено относить к информации с ограниченным доступом, в частности, документы, содержащие экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом. Согласно ст. 7 Закона РФ "О государственной тайне" не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения о состоянии экологии, здравоохранении, санитарии и др. Должностные лица, принявшие решение о засекречивании перечисленных сведений либо о включении в этих целях в носители сведений, составляющих государственную тайну, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба.
В ряде федеральных законов, регулирующих отдельные сферы общественных отношений, в том числе экологические, гражданские и административные, предусматриваются нормы об информационном обеспечении этих сфер деятельности, которые могут и должны быть всесторонне учтены при осуществлении экологической деятельности органов государственной власти и реализации права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Например, в Федеральном законе от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (в ред. от 30.10.2007) в ст. 6 "Гласность и информация в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций" предусматривается, что информация в этой области является гласной и открытой, если иное не предусмотрено законодательством РФ; органы государственной и муниципальной власти, организации, предприятия обязаны оперативно и достоверно информировать население через органы массовой информации и по иным каналам о прогнозируемых и возникающих чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты от них. Требования об экологической информации предусматриваются в Федеральных законах "О защите прав потребителей", "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", "Об отходах производства и потребления", "Об охране озера Байкал", "О качестве и безопасности пищевых продуктов".
Федеральные законы о природных ресурсах содержат информационные экологические требования к физическим и юридическим лицам, к органам власти, предусматривают соответствующие права и обязанности. Так, в ЛК сказано, что информация о лесном фонде, полученная за счет средств федерального бюджета, является федеральной собственностью и предоставляется гражданам и юридическим лицам в порядке, определяемом Правительством РФ. В ВК предусматривается, что государственный водный реестр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной, региональной, муниципальной и частной собственности, об их использовании, о речных бассейнах, бассейновых округах. Государственный реестр создается в целях информационного обеспечения комплексного и целевого использования водных объектов, их охраны, в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий*(570).
В Федеральном законе от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (в ред. от 31.12.2005) в ст. 23 "Мониторинг атмосферного воздуха" и ст. 29 "Права граждан, юридических лиц и общественных объединений в области охраны атмосферного воздуха" указывается, что граждане, юридические лица и общественные объединения имеют право на информацию о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении, а также об источниках загрязнения и вредного физического воздействия на него, на участие в обсуждении вопросов о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать вредное воздействие на качество атмосферного воздуха, на обсуждение программ охраны атмосферного воздуха и внесение в них своих предложений об улучшении его качества*(571).
Следует отметить, что некоторых видов информации о природных ресурсах нет в свободном обращении. В Законе РФ "О недрах" в ст. 27 "Геологическая информация о недрах" (ст. 28, 30, 32) предусматривается, что информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, условиях их разработки, иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах, находится в государственной собственности или в собственности пользователя недр.
Немало информационных требований содержится в федеральных нормативных правовых актах, регулирующих такую сферу благополучия граждан, как радиационная. В Федеральном законе от 09.01.1996 N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" (в ред. от 22.08.2004) указывается, что граждане и общественные объединения вправе получать объективную информацию от организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в пределах выполняемых ею функций, о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности (ст. 23).
В Федеральном законе от 21.10.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (в ред. от 14.07.2008) предусматривается, что:
1) организации, в том числе общественные объединения, и граждане вправе в установленном законодательством РФ порядке запрашивать и получать от соответствующих органов исполнительной власти, организаций в пределах их компетенции информацию по безопасности намечаемых к сооружению, проектируемых, сооружаемых, эксплуатируемых и выводимых из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, за исключением сведений, составляющих государственную тайну;
2) граждане вправе бесплатно получать информацию о радиационной обстановке в данном регионе от организаций системы государственного контроля за радиационной обстановкой на территории РФ;
3) граждане, подвергшиеся облучению, имеют право на получение соответствующего документа о дозе полученного облучения (ст. 13).
Реализация экологических прав граждан достаточно конкретно обеспечивается в Федеральном законе от 19.07.1998 N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" (в ред. от 02.02.2006), где предусматривается, что:
1) информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и информационная продукция являются открытыми и общедоступными, за исключением информации, отнесенной законодательством РФ к категории ограниченного доступа;
2) информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и информационная продукция предоставляются пользователям (потребителям) бесплатно, а также на основе договоров;
3) информация общего назначения доводится до пользователей в виде текстов в письменной форме, таблиц и графиков по сетям электрической и почтовой связи, через СМИ в режиме регулярных сообщений или по запросам пользователей; специализированная информация предоставляется пользователям на основе договоров.
Поскольку охрана здоровья граждан является основной целью сохранения благоприятной для здоровья окружающей природной среды, в Федеральном законе от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (в ред. от 14.07.2008) в ст. 8 "Права граждан" указывается, что граждане имеют право получать в соответствии с законодательством РФ в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах и учреждениях Государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продуктов производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг.
Согласно Основам законодательства РФ об охране здоровья граждан они имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, рациональных нормах питания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам, о других факторах; эта информация предоставляется местной администрацией через СМИ или непосредственно гражданам по их запросам в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
В соответствии с Постановлением КС РФ от 18.02.2000 N 3-П*(572) не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации - в частности, права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (см. комментарии к ст. 24 и 29).
Судебная практика рассмотрения споров, связанных с информационной деятельностью, достаточно разнообразна, но в связи с уровнем правовой и экологической культуры небогата, а успехи в отстаивании требований закона еще более редкое явление. Так, в Советском районном суде города Уфы рассматривалось дело по иску гражданина к ФГУП "Гидравлика", Уфимскому предприятию тепловых связей, Управлению жилищного хозяйства района и администрации района о неблагоприятных условиях проживания в связи с прокладкой под его квартирой и домом трубы, информация о которой была недостаточна, а шум от которой превышает допустимый уровень, предусмотренный стандартом. Лишь после многолетнего рассмотрения спора, в том числе в Верховном Суде Республики Башкортостан, преодоления сопротивления должностных лиц санитарно-эпидемиологического надзора и районной администрации в истребовании необходимых информационных документов иск был удовлетворен с решением о предоставлении другой квартиры и возмещении морального вреда.
Союз экологов Республики Башкортостан обратился в Приуфимское территориальное управление по охране окружающей среды Госкомэкологии Республики Башкортостан с просьбой предоставить для населения информацию о нефтешламовых отходах, хранящихся на территории, и о принимаемых мерах по нарушениям в этой сфере. Начальник ПТУ в предоставлении информации письменно отказал, ссылаясь на приказ Госкомэкологии Республики Башкортостан, согласно которому начальникам территориальных управлений запрещено без согласования с руководством Госкомэкологии передавать информацию о деятельности подконтрольных предприятий и организаций. Был получен отказ и от Госкомэкологии. После этого в защиту общественных интересов Башкирская природоохранная межрайонная прокуратура внесла протест на указанный приказ, мотивировав это нарушением ст. 29 и 33 Конституции, ст. 3, 11 и 12 Закона об охране окружающей среды, ст. 10 Федерального закона от 20.02.1995 N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (в ред. от 10.01.2003). При этом учитывалось также, что к числу основных задач Приуфимского территориального управления по охране окружающей среды Положение о нем относит деятельность по обеспечению населения, местных органов государственной власти и органов местного самоуправления экологической информацией; управление должно работать публично и передавать в СМИ материалы, имеющие отношение к вопросам обеспечения экологической безопасности. Соответствующий пункт приказа как ограничивающий доступ граждан к экологической информации был отменен.
Общественными экологическими объединениями констатируются сокрытие и непредставление информации должностными лицами органов исполнительной власти, их низкая правовая культура, отсутствие мотивированных ответов на заявления и жалобы. Между тем не утратило своего значения и действует законодательство, в соответствии с которым может истребоваться и обжаловаться информация об исполнительной деятельности, о порядке рассмотрения обращений - предложений, заявлений и жалоб граждан. Действует и может применяться для защиты информационных прав граждан, в том числе в области экологической деятельности и ее информационного обеспечения, Закон об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность в виде штрафа за непредоставление сведений информационных систем (ст. 5.39, 19.7). Обсуждается вопрос об увеличении размеров штрафов за указанные правонарушения в связи с их распространенностью и причинением ощутимого вреда гражданам, юридическим лицам и всему обществу.
Законодательством устанавливаются, а федеральными органами исполнительной власти принимаются меры по расширению информационного обеспечения деятельности в области экологии. В то же время многочисленные призывы об использовании информационных пространств для реализации экологических прав остаются во многом не реализованными даже при наличии соответствующих законодательных требований. Может быть, решению информационных проблем в области обеспечения экологической безопасности послужит установление административных регламентов с развертыванием профессиональной работы по их внедрению и применению с выездом на места. Выполнение конституционных требований о праве на экологическую информацию осуществляется с трудом из-за рассредоточения экологической и природоресурсной информации по министерствам, службам, агентствам, иным органам, из-за неурегулированности юридической (административной, уголовной) ответственности за ее сокрытие, неполноту, невыдачу. Государственные органы и их должностные лица не принимают активных мер к своевременному оглашению полных и достоверных сведений о состоянии земель, иных природных ресурсов и об окружающей среде, о мерах по предотвращению и ликвидации загрязнения природных ресурсов, неохотно откликаются на запросы общественных объединений и граждан, пытаются порой брать плату за ознакомление с экологической информацией, хотя ее предоставление должно быть обязанностью государства, отвечающего за соблюдение и защиту экологических прав человека и гражданина.
В третью подгруппу экологических прав входит право каждого на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, которое также находится в тесной связи с другими конституционными (ч. 2 и 3 ст. 41, ст. 52 и 53 Конституции), в том числе экологическими, правами и нечасто реализуется ввиду того, что трудно, а порой и невозможно доказать причинно-следственную связь между правонарушением и наступившими отрицательными, прежде всего имущественными, последствиями.
Согласно Постановлению КС РФ от 01.12.1997 N 18-П*(573) особенности конституционно-правовых отношений между гражданами и государством должны обеспечивать гарантированную стабильность при реализации предусмотренного ст. 42 Конституции права каждого на возмещение ущерба. Это порождает особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством. Данная конституционно-правовая обязанность государства корреспондирует праву граждан на благоприятную среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологической катастрофой, и вытекает из положений ст. 2, 18 и 53 Конституции.
Обязанность государства по возмещению вреда от экологических бедствий предопределена также правом нынешнего и будущих поколений на защищенность от радиационного излучения, связанного с использованием ядерной энергетики, объекты которой относятся исключительно к федеральной собственности. Забота государства о восстановлении нарушенных вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС конституционных прав и интересов граждан, в том числе путем возмещения вреда, реализуется в русле обеспечения экологического благополучия, исходя из целей и принципов правового и социального государства, провозглашенных в ст. 1, 2 и 7 Конституции.
В Определении КС РФ от 10.12.2002 N 284-О*(574) указывается, что в Законе об охране окружающей среды закрепляется в качестве одного из основных принципов охраны окружающей среды платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде (ст. 3). За превышение установленных нормативов допустимого воздействия субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут имущественную, дисциплинарную, административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством (п. 3 ст. 22 Закона об охране окружающей среды). Эти платежи взимаются с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, и представляют собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, производимого в пределах установленных нормативов, под контролем государства; по сути, они носят компенсационный характер и должны устанавливаться на основе принципа эквивалентности исходя из вида и объема негативного воздействия.
В земельном законодательстве гарантии возмещения причиненного вреда разработаны и предусматриваются в наибольшей степени по сравнению с законодательством об иных природных ресурсах. В ЗК это ст. 57-58 гл. VIII "Возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд", согласно которым возмещение вреда осуществляется и при отсутствии признаков правонарушения, и ст. 76 "Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями" гл. ХIII "Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель".
Если конституционное требование возмещения ущерба, причиненного здоровью или имуществу граждан экологическим правонарушением, конкретизируется в гражданском законодательстве и в ст. 79 Закона об охране окружающей среды, то обязанности полного возмещения вреда окружающей среде и порядок компенсации вреда, причиненного нарушением законодательства в области окружающей среды, предусматриваются в ст. 77 и 78 этого Закона.
Понятия экологического правонарушения не содержится в действующем законодательстве РФ. В Законе РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" (в ред. от 10.01.2002) предусматривалось, что экологическими правонарушениями считаются виновные, противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека. Указанные признаки правонарушений можно учитывать и в настоящее время.
 
Статья 43
1. Образование - процесс развития, саморазвития и воспитания личности, связанный с овладением социально значимым опытом человечества в различных сферах деятельности. Задачи образования - знать, понимать, уметь, участвовать в творческой деятельности, иметь сложившееся эмоционально-ценностное отношение к миру.
Право на образование закреплено в важнейших международно-правовых актах. В ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. говорится, что образование должно быть направлено на полное развитие личности и осознание ее достоинства, оно должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами.
После внесения в 2007 г. поправок в Закон об образовании в России была обеспечена всеобщность и обязательность полного общего образования (до этого обязательными были 9 классов, но при желании можно получить и 11-классное бесплатное образование). По уровню высшего образования Российская Федерация занимает девятое место в мире (ранее была на четвертом после Израиля, Норвегии и США)*(575). На 10 тыс. жителей высшее образование получают 250 человек, больше только в США*(576). Вместе с тем средства, ежегодно выделяемые из государственного бюджета на образование, невелики (менее 5% ВВП), 11-летнее образование, принятое в 2/3 государств мира (а в некоторых странах 12- и 13-летнее), до 2007 г. не было обязательным. Качество образования недостаточное. Все это характеризует действие конституционных норм на практике. Россия подписала соглашение о присоединении до 2010 г. к так называемому Болонскому (европейскому) процессу образования. Поэтому в целях совершенствования образования в России с 2006 г. действует приоритетная национальная программа "Образование"*(577). На науку расходуется 1% ВВП (в Китае - 2,3%)*(578).
Образование в России регулируется несколькими законами: Законом об образовании, Федеральным законом от 22.08.1996 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (в ред. от 15.07.2008) и другими актами. На уровне субъектов РФ иногда принимаются законы о тех или иных сторонах дошкольного и начального образования. В некоторых субъектах РФ (Пермском крае, Томской области, Чеченской Республике и др.) министры образования издают свои акты. Постановления по вопросам деятельности конкретных муниципальных дошкольных и начальных образовательных учреждений принимаются органами местного само управления.
Закон об образовании характеризует образование как целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества и государства. Он сопровождается требованием констатации (в форме экзаменов и др.) достижения обучающимся установленных государством образовательных уровней (цензов). Такие уровни в России определяются в федеральных государственных образовательных стандартах. Это необходимый объем знаний, обязательный для получения соответствующего документа об образовании.
Политика государства в сфере образования основывается на следующих принципах: уважение к правам и свободам человека; единство федерального образовательного пространства (отсюда и федеральные стандарты) при условии учета региональных национальных традиций и особенностей (федеральные стандарты могут быть дополнены региональным компонентом) и при учете особенностей специализации определенного вуза (в вузах возможен вузовский компонент); общедоступность образования; адаптивность (приспособленность) системы образования к особенностям развития и подготовки обучающихся и воспитанников (например, в дошкольном образовании); светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях (в России есть и религиозные образовательные учреждения, которые вправе выдавать теперь свои официальные документы, признаваемые государством, а в государственных и муниципальных учреждениях могут преподаваться различные дисциплины религиоведения факультативно); свобода и плюрализм образования (речь идет прежде всего об академической свободе и ознакомлении обучающихся с различными научными взглядами); демократический, государственно-общественный характер управления образованием и автономность образовательных учреждений.
Государственные элементы управления образованием означают существование соответствующего законодательства, государственных стандартов, определяющих минимум обязательных знаний (стандарты утверждены Минобрнауки России в качестве временных мер), управленческую деятельность министерств и их местных органов, ведающих образованием, и др. Общественный характер управления образованием обеспечивается созданием общественных советов при Минобрнауки России, включением в коллегию Министерства выдающихся ученых в сфере образования, выборностью руководителей некоторых образовательных учреждений, существованием попечительских советов учреждений, созданием педагогических советов в школах, ученых и диссертационных советов в вузах, родительских комитетов классов и школ, студенческих советов, составлением учебных планов, программ курсов самим преподавательским коллективом и т.д.
В соответствии с законодательством РФ граждане имеют право на получение основного общего образования на родном языке. Они могут выбирать язык обучения, но в пределах возможностей, предоставляемых системой образования. В республиках в составе РФ, имеющих наряду с русским свой государственный язык (в единичных республиках, например в Карачаево-Черкесской, несколько государственных языков), изучение предметов в образовательном учреждении может вестись в равном объеме на двух государственных языках (если их два, из чего исходил Конституционный Суд РФ), это не противоречит Конституции (см. Постановление от 16.11.2004 N 16-П*(579)).
В России действуют несколько типов образовательных учреждений: дошкольные; общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования); учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования. По завершении каждой ступени или уровня образования выдаются документы государственного образца.
Образовательные учреждения могут быть государственными, муниципальными и частными. В государственных и муниципальных учреждениях обучение бесплатное; студенты, которые учатся не ниже, чем на "хорошо", получают небольшую государственную стипендию. Передача определенных полномочий в сфере образования на муниципальный уровень не противоречит Конституции, но одновременно Суд сформулировал важное положение более общего значения, имеющее отношение к известному Федеральному закону от 22.08.2004 N 122-ФЗ: при такой передаче Федерация или субъект РФ сохраняют свои конституционные обязанности (см. Постановление КС РФ от 15.05.2006 N 5-П*(580)). В частных учреждениях обучение платное, стипендии могут выплачиваться лишь некоторым студентам из благотворительных фондов и иных негосударственных источников. Образовательные учреждения могут сдавать в аренду свое имущество, независимо от формы собственности. Они освобождаются от уплаты налогов в части непредпринимательской деятельности, предусмотренной их уставами, но некоторые другие налоги они уплачивают.
Правила приема в государственные и муниципальные образовательные учреждения на ступени начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования, установленные образовательными учреждениями в соответствии с законодательством РФ, должны обеспечивать прием всех граждан, которые проживают на определенной территории и имеют право на получение образования соответствующего уровня. После принятия поправок 2007 г. в Закон об образовании 11-классное обучение обязательно для всех граждан РФ и бесплатно в государственных и муниципальных образовательных учреждениях (иностранные граждане получают такое образование за плату). В частных учебных учреждениях образование для российских граждан платное. Для поступления в учреждения среднего профессионального образования (техникумы и др.) необходимо, как правило, основное общее образование, для поступления в вуз - 11 классов и соответствующий документ об этом (аттестат).
Порядок итоговой аттестации (в образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию, это государственная итоговая аттестация) регулируется Федеральным законом от 09.02.2007 N 17-ФЗ, который внес значительные изменения в Закон об образовании и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"*(581). Он законодательно устанавливает единый (с общими требованиями для всей страны) государственный экзамен (ЕГЭ) при окончании 11 классов школы. Документ о сдаче такого экзамена служит основанием для конкурсного поступления в государственное или муниципальное учреждение высшего образования или для поступления в частный вуз. 2007-2008 гг. - переходный период, когда в отдельных местностях выпускные экзамены в школах будут проходить по прежним требованиям, с 1 января 2009 г. ЕГЭ обязателен повсеместно. Родители учеников подавали иски в суды против введения ЕГЭ, но в 2009 г. Верховный Суд РФ признал его правомерным. Правда, в отношении лиц, закончивших школу в прежние годы, а также в отношении лиц, поступающих на заочные и вечерние отделения вузов, допускаются исключения. Результаты ЕГЭ признаются образовательными учреждениями среднего профессионального образования и высшими учебными заведениями как результаты вступительных испытаний по соответствующим предметам (т.е. сдавать экзамены по этим предметам при поступлении не нужно). Прием осуществляется на конкурсной основе по данным ЕГЭ. Для организации ЕГЭ создаются базы данных (федеральные и субъектов РФ) об участниках ЕГЭ и его результатах. Участник ЕГЭ имеет право на беспрепятственный доступ к информации о себе, содержащейся в базе данных.
При поступлении в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования, требующие наличия у поступающих творческих способностей физических или психологических качеств, а также в те учреждения, обучение в которых связано с поступлением на государственную службу, учреждения вправе вводить по предметам, по которым не проводился ЕГЭ, дополнительные вступительные испытания. Их результаты учитываются наряду с данными ЕГЭ при проведении вступительного конкурса.
Вне конкурса в учреждения среднего и высшего профессионального образования принимаются дети-сироты, дети-инвалиды, инвалиды I и II групп (если им не противопоказано обучение в таких учебных учреждениях), граждане до 20 лет, имеющие только одного родителя-инвалида, граждане, уволенные с военной службы, поступающие в высшие образовательные учреждения (по рекомендациям командитов), участники боевых действий. Некоторые категории лиц пользуются преимущественным правом на поступление (дети военнослужащих, погибших или умерших на военной службе или вследствие травм, заболеваний и др.). Победители и призеры заключительного этапа школьных олимпиад, победители спортивных олимпиад, чемпионы и др. принимаются без вступительных экзаменов в вузы, соответствующие профилю олимпиад. Лицам, окончившим вузы, присваиваются звания "бакалавр", "дипломированный специалист", "магистр".
2. Часть 2 комментируемой статьи гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования. Закон об образовании устанавливает также общедоступность и бесплатность среднего (полного) образования в объеме 11 классов и начального профессионального образования, цель которого - подготовка работников квалифицированного труда с одновременным получением знаний в объеме основного общего образования. Общедоступность и бесплатность относится к государственным и муниципальным образовательным учреждениям, но получение второго высшего образования в них возможно только на платной основе.
Содержание образования определенного уровня и направленности определяется соответствующими программами: дошкольного образования; начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, начального и среднего профессионального образования. Программы могут быть типовыми или дополняться самими образовательными учреждениями, но в любом случае должны соответствовать государственным образовательным стандартам. В настоящее время действуют государственные программы, содержащие в основном предметные требования. В отличие от них разрабатываются программы "второго поколения", которые подлежат введению в действие в основной школе с 1 января 2008 г., в "старшей школе" - в 2009 г.*(582) Обучение происходит в дошкольных учреждениях (детских садах), общеобразовательных учреждениях (школы, лицеи, гимназии), профессионально-технических училищах, специальных учреждениях для детей с отклонениями в развитии и т.д. Наряду с государственными и муниципальными образовательными учреждениями дети могут обучаться в частных учреждениях, а также в учреждениях, создаваемых религиозными и общественными объединениями. Образовательные стандарты обязательны и для них.
3. Каждый гражданин РФ может получить на конкурсной основе бесплатно высшее профессиональное образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении (неграждане России могут получить его за плату). Кроме того, каждый гражданин России и не имеющий российского гражданства может получить высшее образование в частном образовательном учреждении (за плату). Такое учреждение, если оно прошло лицензирование, а затем аккредитацию (особую проверку состояния образования), также выдает диплом государственного образца. Обучающиеся в таких вузах имеют отсрочку от призыва на военную службу, студенты негосударственных вузов, не имеющих аккредитации, такой отсрочкой не пользуются (см. Постановление КС РФ от 21.10.1999 N 13-П*(583)). Преподавание в высшей школе строится с учетом академической свободы. Преподаватель обязан дать обучающимся учебный материал в объеме стандарта и учебной программы, но возможно изложение его с позиций различных взглядов.
Государственные и муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования (а также частные) имеют три организационные формы: институт (однопрофильное учреждение), академия (не менее двух факультетов), университет (не менее пяти факультетов). Общее руководство вузами осуществляет Минобрнауки России, в составе которого есть службы и агентства. Они считаются учредителями государственных вузов (учредители муниципальных вузов - соответствующие органы местного самоуправления, частных - физические и юридические лица). Минобрнауки России разрабатывает (при участии научной и педагогической общественности) государственные стандарты, определяет (в соответствии с законом) некоторые правила приема в вузы, решает вопросы материального и финансового обеспечения вузов, находящихся в федеральной собственности (вузы субъектов РФ и муниципальных образований обеспечиваются ими), осуществляет контроль за качеством учебного процесса (для этого в составе Министерства существует надзорная служба), организует проверку остаточных знаний студентов разных курсов (тестирование и др.).
Лица, у которых есть диплом о высшем образовании, имеют возможность получить послевузовское профессиональное образование (аспирантура и др.), готовиться к научной или педагогической работе, создавать исследования для получения ученой степени.
4. Каждый гражданин РФ обязан получить основное общее образование - 11 классов общеобразовательной школы или приравненного к ней другого образовательного учреждения. Учеба в школе начинается с шести с половиной лет, но не позже восьми лет. После завершения основного общего образования проводится государственная аттестация учащегося. Аттестат дает право продолжить обучение для получения среднего (полного) образования либо среднего профессионального образования, но чтобы иметь право поступить в вуз, нужно окончить 11 классов.
Требование обязательности основного общего образования относится к лицу до достижения им 15 лет. Родители, лица, их заменяющие, обязаны обеспечить получение детьми такого образования. Предельный возраст обучающегося для получения основного общего образования в общеобразовательном учреждении по очной форме обучения - 18 лет. Для отдельных категорий обучающихся этот возраст может быть увеличен.
5. Чтобы обеспечить необходимый уровень образования, в России (в отличие от многих зарубежных стран) законодательно закреплена необходимость государственных образовательных стандартов. Учебный план вуза (факультета и т.д.) включает федеральный компонент и может включать региональный (субъекта РФ) и вузовский компоненты. Федеральный компонент обязателен для любого образовательного учреждения. Он определяет необходимый минимум содержания программ основных учебных курсов по данной специализации, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся (аудиторные занятия и количество часов, предусмотренное для самостоятельной работы), содержит требования к уровню подготовки выпускников. Такие стандарты утверждаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Региональный компонент может быть предложен соответствующими органами государственной власти субъекта РФ. Для вузов, находящихся в федеральной собственности, он является рекомендацией, для вузов данного субъекта РФ и его муниципальных образований он может быть обязательным. Учебный план может включать также вузовский компонент - дополнительные дисциплины по специализации вуза.
Законодательство предусматривает возможность различных форм обучения. В Законе об образовании говорится, что с учетом потребностей и возможностей обучающихся образовательные программы по той или иной учебной дисциплине могут быть освоены: в образовательном учреждении - в форме очной, очно-заочной (вечерней), заочной. Возможны также семейное образование, самообразование, экстернат. При любой форме образования аттестация должна проходить в образовательном учреждении, имеющем на это право. Для всех форм образования действует единый государственный стандарт и общие учебные программы по дисциплинам; по другим системам учащиеся обязаны знать и выполнять требования учебных программ. Некоторые профессии и специальности не могут быть освоены в заочной форме или в форме экстерната (например, медицина, иностранные языки, военное дело и др.). Перечень таких специальностей установлен Правительством РФ.
Государство различными способами поддерживает развитие образования. Создаются новые крупные государственные университеты (в 2006 г. создан Южный федеральный университет с крупными научными центрами и почти 50 тыс. студентов, создаются аналогичные университеты в Сибири и некоторых других регионах страны), государство выделяет средства из бюджета, платит небольшие стипендии студентам (они повышены в 2008 г.), в последние годы неоднократно повышалась заработная плата преподавательскому составу.
 
Статья 44
1. Развивая положения ст. 2 Конституции о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод - обязанность государства, ч. 1 ст. 44 гарантирует каждому свободу во всех областях творческой деятельности. Данная гарантия опирается как на другие положения Конституции - о защите интеллектуальной собственности, о защите от недобросовестной конкуренции, о свободе информации, мысли и слова, так и на общепризнанные принципы и нормы международного права. Так, согласно Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, участвующие в нем государства обязуются уважать свободу, безусловно необходимую для научных исследований и творческой деятельности.
Российская Федерация участвует в значительном числе конвенций и международно-правовых договоров, в той или иной мере посвященных регулированию творческих отношений в самых различных сферах и проявлениях: в Конвенции, учреждающей Всемирную организацию интеллектуальной собственности (ВОИС) 1967 г., Парижской конвенции по охране промышленной собственности 1883 г., Договоре о патентной кооперации 1970 г., Мадридском соглашении о международной регистрации знаков 1891 г., Договоре о законах по товарным знакам 1994 г., а также с 1995 г. - Бернской конвенции об охране литературных и художественных произведений 1886 г. (в ред. 1971 г.), Конвенции об охране интересов производителей фонограмм от незаконного воспроизводства их фонограмм 1971 г. и ряде других.
С учетом этого выстраиваются государственная политика и правовое регулирование отношений, возникающих в связи с созданием и использованием результатов научного, технического и художественного творчества. Творческие отношения обладают целым рядом особенностей. С одной стороны, они формируются в сфере духовного производства, сущность которого заключается в создании духовных (нематериальных) благ - произведений искусства, литературы и т.п. А с другой - к числу нематериальных благ относятся также и произведения научного и технического творчества, такие как изобретения и полезные модели, промышленные образцы, конструкции машин и оборудования и т.д., от применения и использования которых зависит развитие экономики, медицины, культуры и во многом все прочие сферы общественной жизни.
Конституция называет в ч. 1 ст. 44 только основные виды творчества, оставляя перечень открытым. Разница отдельных видов творческой деятельности вполне понятна. Научное творчество - это такая творческая деятельность, которая направлена на открытие новых законов и закономерностей природы, общества, мышления, на разработку фундаментальных (или прикладных) теорий, концепций, математических методов и других научных результатов. Техническое творчество предполагает создание новых конструкций, технических решений прикладного характера, устройств, веществ и т.п., которые могут быть использованы в промышленности, сельском хозяйстве, здравоохранении, других отраслях экономики или социальной сфере. Художественное творчество охватывает собой литературу, музыку, театр, живопись, скульптуру, графику, дизайн, архитектуру, градостроительство, фотографию и многие другие сферы приложения творческого труда, результатом которого являются различного рода творческие произведения, "общающиеся" со зрителем или слушателем посредством созданных автором художественных образов.
С учетом специфики отдельных видов творческой деятельности осуществляется основанное на положениях Конституции и содержащее гарантии свободы творчества комплексное нормативно-правовое регулирование отношений, возникающих по поводу создания, использования и охраны результатов творческой деятельности. Так, применительно к сфере художественного творчества Основы законодательства РФ о культуре рассматривают творческую деятельность как создание культурных ценностей и их интерпретацию. К числу творческих работников относятся лица, причисленные к таковым Всемирной конвенцией об авторском праве, Бернской конвенцией об охране произведений литературы и искусства, Римской конвенцией об охране прав артистов - исполнителей, производителей фонограмм и работников органов радиовещания (ст. 3 Основ). Согласно ст. 10 и 11 Основ каждый человек имеет право на все виды творческой деятельности в соответствии со своими интересами и способностями; право человека заниматься творческой деятельностью может осуществляться как на профессиональной, так и на любительской основе, что в свою очередь предполагает также право на свободный выбор нравственных, эстетических и других ценностей, на защиту государством своей культурной самобытности.
Исходя из Рекомендации ООН по вопросам образования, науки и культуры, в сфере художественного творчества государствам следует создавать социальные, экономические и финансовые условия, которые могут обеспечить работникам искусств, писателям и композиторам необходимую основу для свободного творческого труда. Российская Федерация, признавая исключительную роль творческого работника в культурной деятельности (ст. 27 Основ), разрабатывает федеральные государственные программы сохранения и развития культуры (ст. 29 Основ).
Согласно требованиям закона, развивающего положения ч. 1 ст. 44 Конституции, представительная, исполнительная и судебная власти выступают гарантами прав и свобод всех субъектов культурной деятельности, защищают эти права и свободы посредством законодательной и иной нормативной деятельности, разработки и осуществления государственной политики культурного развития, пресечения посягательств на права и свободы в области культуры. Однако наделение указанных органов подобными обязанностями не дает им права вмешиваться в творческую деятельность граждан и их объединений, государственных и негосударственных организаций культуры, за исключением случаев, когда такая деятельность ведет к пропаганде войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и иной исключительности или нетерпимости, порнографии.
Помимо названных важнейших гарантий свободы творчества, иные гарантии, предусматривающие ряд обязанностей государства в творческой сфере, закреплены также в ст. 32-34 и др. Основ законодательства РФ о культуре, Законе о СМИ, Федеральных законах "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации", "О библиотечном деле", "О народных художественных промыслах", "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" и др. Свобода научного творчества юридически гарантируется целым комплексом правовых актов различной отраслевой принадлежности, среди которых важнейшее значение имеет Федеральный закон от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (в ред. от 10.02.2009). В нем не только определены общие цели и принципы государственной научно-технической политики, но и возложены конкретные обязанности на органы государственной власти (ст. 3 Закона).
1.1. В ч. 1 ст. 44 Конституции каждому наряду со свободой литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества гарантируется свобода преподавания. По сути, преподавание с точки зрения Конституции рассматривается как особая разновидность творческой деятельности, связанной с воспитанием и обучением. Согласно Закону об образовании при исполнении профессиональных обязанностей педагогические работники имеют право на свободу выбора и использования методик обучения и воспитания, учебных пособий и материалов, учебников в соответствии с образовательной программой, утвержденной образовательным учреждением, методов оценки знаний обучающихся, воспитанников (ст. 55). Из этого же исходит и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" - п. 4 ст. 20, Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении), утвержденное постановлением Правительства РФ от 14.02.2008 N 71 (п. 87), и другие нормативные акты, принятые в образовательной сфере.
Поскольку преподавание (и педагогическая деятельность) осуществляется в интересах человека, общества, государства, то и реализация свободы преподавания предполагает учет соответствующим субъектом общих принципов, на которых базируются в России воспитание и обучение.*(584) Федеральный законодатель среди прочих к таким принципам относит: гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности; воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье (ст. 2 Закона об образовании).
Носителями свободы преподавания могут выступать как профессиональные педагоги, научно-преподавательские работники, лица, занимающиеся индивидуальной преподавательской деятельностью, так и родители в отношении своих несовершеннолетних детей. В силу ст. 18 Закона об образовании родители являются первыми педагогами. Что касается профессиональных педагогов, то их допуск к педагогической деятельности в образовательных учреждениях обусловливается соответствием образовательному цензу, который определяется в порядке, установленном типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством РФ. Не допускаются к педагогической деятельности лица, которым она запрещена вступившим в законную силу приговором суда, имеющие неснятую или непогашенную судимость за умышленные тяжкие и особо тяжкие преступления, лица, признанные недееспособными в установленном федеральным законом порядке, а также имеющие заболевания, предусмотренные перечнем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области здравоохранения (ст. 331 Трудового кодекса РФ).
Дополнительную гарантию свободы преподавания для педагогических работников образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих ученую степень, устанавливает п. 7 ст. 55 Закона об образовании, в соответствии с которым такой работник имеет право безвозмездно читать учебный курс, параллельный существующему, а руководство образовательного учреждения обязано создать для этого необходимые условия.
1.2. Гарантированная Конституцией свобода творчества предполагает также и надлежащую правовую охрану результатов творческой деятельности. В связи с этим ч. 1 ст. 44 Конституции содержит принципиально важное положение о том, что интеллектуальная собственность охраняется законом. Истоки этой нормы заложены во Всеобщей декларации прав человека, согласно п. 2 ст. 27 которой каждый человек имеет право на защиту его моральных и материальных интересов, являющихся результатом созданных им научных, литературных или художественных трудов. Аналогичная по содержанию норма включена в Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (ст. 15), она также предусматривает обязанность государства принимать меры для полного осуществления этого права, включая те, которые необходимы для охраны, развития и распространения достижений науки и культуры.
Само понятие "интеллектуальная собственность"*(585) прочно вошло в понятийный аппарат из ст. 2 Стокгольмской конвенции 1967 г., учреждающей Всемирную организацию интеллектуальной собственности (ВОИС). В соответствии с п. VIII ст. 2 Конвенции интеллектуальная собственность включает права, относящиеся к литературным, художественным и научным произведениям; исполнительской деятельности артистов, звукозаписи, радио- и телевизионным передачам; изобретениям во всех областях человеческой деятельности, научным открытиям; промышленным образцам; товарным знакам, знакам обслуживания, фирменным наименованиям, коммерческим обозначениям; защите против недобросовестной конкуренции, а также все другие права, относящиеся к интеллектуальной деятельности в производственной, научной, литературной и художественной областях. Из такого широкого подхода к существу интеллектуальной собственности исходит и Конституция, согласно которой любая интеллектуальная собственность охраняется законом, а правовое регулирование отношений в области интеллектуальной собственности в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции отнесено к исключительной компетенции РФ.
Действующее федеральное законодательство, которое регламентирует богатую палитру отношений в сфере интеллектуальной собственности, носит комплексный характер, поскольку только во взаимодействии всего спектра многообразного и разно отраслевого регулирования возможно реальное обеспечение охраны интеллектуальной собственности. Вполне понятно, что когда имеет место наиболее общественно опасное посягательство на объект интеллектуальной собственности, грубо нарушающее исключительные или личные неимущественные права и интересы их правообладателей, подлежат применению соответствующие нормы УК (например, ст. 146 "Нарушение авторских и смежных прав"). Специальные меры административной ответственности предусмотрены КоАП для случаев "пиратского" использования объектов авторского права - экземпляров произведений и фонограмм, которые квалифицируются согласно действующему гражданскому законодательству как контрафактные (ст. 7.12). Тем не менее, с учетом характера и природы складывающихся по поводу интеллектуальной собственности отношений, главенствующая роль в их законодательной регламентации принадлежит гражданскому законодательству. Последнее претерпело сравнительно недавно значительные изменения, нашедшие свое формально-юридическое отражение в принятой 18 декабря 2006 г. и введенной в действие с 1 января 2008 г. части четвертой ГК.
В данном нормативном акте содержатся фундаментальные положения относительно оснований возникновения и порядка осуществления прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), а охраняемые результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальная собственность) рассматриваются в качестве объектов гражданских прав (ст. 2, 128 ГК), которые участвуют в гражданском обороте путем отчуждения соответствующих прав, принадлежащих их правообладателям (п. 4 ст. 129).
Со вступлением части четвертой ГК в действие утратил силу целый ряд отдельных нормативных актов, которыми осуществлялось регулирование авторских, патентных и иных отношений в сфере интеллектуальной собственности; а в самом законодательстве, по сути, юридически оформилась творческая подотрасль российского гражданского права, которая представляет собой совокупность взаимосвязанных гражданско-правовых институтов, регулирующих творческие общественные отношения, т.е. такие, которые складываются и реализуются в связи с созданием, охраной и использованием продуктов научного, технического, художественного творчества и иных результатов интеллектуальной деятельности.*(586) При этом ГК исходит из предельно четкого различия между правом собственности и правом интеллектуальной собственности, что следует из соотношения ст. 8, 34, 35 и 44 Конституции, поскольку право собственности является важнейшей разновидностью вещных прав, а исключительные права (интеллектуальные права) не зависят от права собственности на материальный носитель (вещь), в котором выражен соответствующий результат интеллектуальной деятельности. Переход права собственности на вещь не влечет переход или предоставление интеллектуальных прав на результат интеллектуальной деятельности, выраженной в этой вещи (ст. 1227 ГК).
Подробно регулируя права авторов произведений литературы, науки и искусства, изобретений и полезных моделей и других объектов интеллектуальной собственности, ГК идет по пути расширения средств и способов защиты интеллектуальных и исключительных прав, преследуя цель более полной, надежной и эффективной защиты интеллектуальной собственности во всех ее проявлениях. Насколько удачным окажется новое правовое регулирование, покажет еще только складывающаяся практика его применения*(587).
В Постановлении КС РФ от 28.04.1992 N 4-П*(588) оценивалась конституционность постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 03.02.1992 "О Всероссийском агентстве по авторским правам", которым, в частности, одобрялся Устав ВААП. Поскольку данный Устав приводил к существенному нарушению авторских прав (лишал авторов возможности самостоятельно распоряжаться своими правами), Суд признал это противоречащим Конституции, согласно которой права авторов охраняются законом.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет триаду культурных прав - на участие в культурной жизни, на пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Содержание этой нормы Конституции покоится на важнейших международно-правовых актах, в той или иной мере затрагивающих основные права человека в культурной сфере. Так, согласно ст. 27 Всеобщей декларации прав человека, каждый человек имеет право свободно участвовать в культурной жизни общества, наслаждаться искусством, участвовать в научном прогрессе и пользоваться его благами. В силу ст. 15 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах участвующие в Пакте государства (и Россия в том числе) признают право каждого человека на участие в культурной жизни. С учетом этих положений и Декларации принципов международного культурного сотрудничества, принятой XIV сессией Генеральной конференции ЮНЕСКО были разработаны Рекомендации об участии и вкладе народных масс в культурную жизнь (Найроби, 26 ноября 1976 г.). Доступ к культуре и участие в культурной жизни взаимно дополняют друг друга. Согласно Рекомендациям под участием в культурной жизни подразумевается эффективная и гарантированная для всех - групп и индивидуумов - возможность свободного самовыражения, общения, действия, созидания в целях обеспечения своего собственного расцвета, гармоничной жизни и культурного прогресса общества. Свободное участие в культурной жизни связано с политикой развития, направленной на обеспечение экономического роста и социальной справедливости, а свободный демократический доступ народных масс к культуре предполагает проведение соответствующей экономической и социальной политики. С учетом данных принципов ООН рекомендовала всем государствам-членам гарантировать как права человека права, касающиеся доступа к культуре и участия в культурной жизни.
Именно указанный подход и нашел свое отражение в ч. 2 ст. 44 Конституции, закрепившей в качестве прав человека ("каждого") юридически обеспеченную возможность в полной мере и свободно участвовать в создании культуры и использовании ее благ. Это обязывает государство гарантировать рассматриваемые конституционные права, в том числе с использованием различных законодательных возможностей, с тем, чтобы законодательство РФ развивалось прежде всего в направлении обеспечения культурных прав, закрепленных в Конституции.
В действующем российском законодательстве о культуре в качестве нормативного акта, содержащего наиболее общие положения в этой сфере и принципы государственной культурной политики, ставящего своей задачей обеспечение и защиту конституционного права на культурную деятельность, выступают Основы законодательства РФ о культуре. И хотя за время, прошедшее с момента принятия Основ, ряд содержащихся в них норм и положений нуждаются в развитии, дополнении, переосмыслении и адаптации к современным экономическим и социальным реалиям,*(589) заложенные в Основах принципиально значимые подходы к регулированию культурной деятельности отражают соответствующие международно-правовые стандарты в области основных культурных прав человека и гражданина.
Так, общая концепция Основ предполагает, что сохранение, развитие и распространение культуры, деятельность государства по ее поддержке, управление в сфере культуры - все это подчинено, направлено и имеет свой истинный смысл только тогда, когда результатом является реальное обеспечение и защита конституционного права каждого на участие в культурной жизни. В свою очередь это предполагает значительный объем публично-правового регулирования в культурной сфере,*(590) связанного в первую очередь с обязанностями государства и соответствующими полномочиями его органов в этой области (ст. 29-34, 36, 37, 39, 40, разд. VI, VII Основ). Специальный раздел Основ посвящен правам и свободам человека в области культуры.
Дальнейшее развитие, конкретизацию и специализацию данные положения Основ находят в иных федеральных нормативных актах. Так, например, для обеспечения сохранности, недопущения утраты культурных ценностей, культурного наследия народов РФ соответствующие механизмы заложены в Федеральных законах "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", "О центрах исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий", Законах РФ "О вывозе и ввозе культурных ценностей", "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" *(591).
Осуществление права на участие в культурной жизни предполагает также и предусмотренную законом и обеспеченную государством возможность пользования учреждениями культуры. Право создавать учреждения культуры принадлежит как отдельным физическим и юридическим лицам, так и в пределах своей компетенции федеральным и региональным органам государственной власти, органам местного самоуправления (ст. 15 и 41 Основ законодательства РФ о культуре). Однако сами услуги, оказываемые учреждениями культуры, не могут быть сведены только к уровню соответствующего традиционного гражданско-правового договора, а предполагают предоставление своего рода публичных услуг, направленных на обеспечение конституционных культурных прав граждан. Из факта наличия и признания данных прав вытекают и соответствующие обязанности государственных и муниципальных органов по их обеспечению, которые находят свою конкретизацию в действующем законодательстве. С учетом государственной культурной политики обязанности государственных и муниципальных органов предполагают не просто следование общим принципам и нормам, которыми государство руководствуется в своей деятельности с целью сохранения, развития и распространения культуры, но и конкретную деятельность, обеспечивающую фактическую реализацию конституционных культурных прав, выражающуюся в поддержке и развитии сети учреждений культуры - музеев, библиотек, театров, кинотеатров, картинных галерей и т.д., сохранении, функционировании и развитии общероссийских библиотечного, музейного, архивного, кино-, фото- и иных аналогичных фондов; в создании доступных информационных баз, иной деятельности, направленной на пополнение и хранение культурных ценностей, образующих культурное наследие и достояние народов РФ.
Таким образом, соответствующие публичные услуги призваны создавать возможность приобщения к культурным ценностям более широкого круга лиц, в том числе за счет доступности библиотек, музеев, архивных и иных фондов, иным собраниям во всех сферах культурной деятельности.*(592)
Предусмотренное ч. 2 ст. 44 право на доступ к культурным ценностям неразрывно связано с правом на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры. Его конституционное закрепление было во многом предопределено присоединением России к важнейшим международно-правовым актам, определяющим осуществление государственной культурной политики для достижения целей, провозглашенных в Уставе ООН, Уставе ЮНЕСКО, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и в Декларации принципов международного культурного сотрудничества. Так, согласно ст. IV последней одной из целей международного культурного сотрудничества является "обеспечение каждому человеку доступа к знаниям и возможности наслаждаться искусством и литературой всех народов, участвовать в прогрессе науки во всех частях земного шара, пользоваться его благами и содействовать обогащению культурной жизни".
В соответствии с Рекомендацией ЮНЕСКО об участии и вкладе народных масс в культурную жизнь государствам-членам ООН рекомендуется применять соответствующие положения Рекомендации, приняв в законодательном или ином порядке, в зависимости от характера рассматриваемых вопросов и соответствующих конституционных положений, меры для проведения в жизнь на территориях под их юрисдикцией принципов и норм, провозглашенных ООН. При этом под доступом к культуре подразумевается эффективная возможность для всех, в частности с помощью создания социально-экономических условий, свободно получать информацию, формироваться как личность, познавать, понимать и пользоваться культурными ценностями и достоянием. Одной из форм реализации доступа к культуре и участия в культурной жизни и является гарантируемое Конституцией право на доступ к культурным ценностям, включая находящиеся в государственном библиотечном, музейном, архивном фондах, иных собраниях во всех областях культурной деятельности.
Действующее российское законодательство исходит из широкого подхода к пониманию культурных ценностей, охватывающего собой материальные и духовные ценности.*(593) Так, согласно Основам законодательства РФ о культуре, культурные ценности - это нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. Тем самым в законодательстве закладывается возможность доступа к культуре путем приобщения как к ее материальным, так и нематериальным объектам, входящим также в нематериальное культурное наследие, значимость которого подчеркивается Конвенцией ЮНЕСКО об охране нематериального культурного наследия (2003 г.).
С учетом принципов государственной культурной политики законодатель определяет обязанности государства по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ. Согласно ст. 30 Основ государство ответственно перед гражданами за обеспечение условий для общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ.
Конкретные юридические гарантии реализации доступности культурных ценностей содержатся в ряде специальных нормативных актов. В соответствии с Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", каждый имеет право в порядке, установленном данным Законом, на доступ к объектам культурного наследия, которому корреспондирует обязанность собственника данного объекта (а равно арендатора и т.д.) обеспечивать доступ к объекту культурного наследия, условия которого устанавливаются собственником объекта культурного наследия по согласованию с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия (п. 3 ст. 52, п. 5 ст. 55, п. 4 ст. 56). Аналогичным образом определяется и возможность доступа к особо ценным объектам в п. 13 и 14 Положения об особо ценных объектах культурного наследия народов РФ. Применительно к культурным ценностям, которые являются музейными предметами или музейными коллекциями, включенными в состав музейного фонда РФ и находящимися в музеях РФ, также действует принцип открытости для доступа каждого, что подтверждается, в частности, ст. 35 Федерального закона "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации".
3. Предусмотренная ч. 3 ст. 44 обязанность каждого заботится о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры в полной мере корреспондирует положениям Декларации принципов международного культурного сотрудничества, принятой XIV сессией Генеральной конференции ЮНЕСКО 4 ноября 1966 г., в соответствии со ст. 1 которой "каждая культура обладает достоинством и ценностью, которые следует уважать и сохранять". Соответствующая конституционная ("культурная") обязанность имеет своей целью сохранение как духовных, так и материальных культурных ценностей многонационального народа РФ. Закрепление рассматриваемой безусловной конституционной обязанности предполагает и надлежащее правовое регулирование отношений в области сохранения (и в том числе государственной охраны) объектов исторического и культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, сохранность которых гарантируется государством и закрепляется законом в интересах настоящего и будущего поколений.
В настоящее время на реализацию указанной конституционной обязанности направлен Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", который регулирует отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, устанавливает особенности владения, пользования и распоряжения указанными объектами как особым видом недвижимого имущества; определяет порядок формирования и ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия; а также формирует общие принципы государственной охраны данных объектов.
К объектам культурного наследия, в том числе памятникам истории и культуры народов РФ, относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (ст. 3 указанного Закона).
В соответствии с Конституцией и действующим гражданским законодательством объекты культурного наследия могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, а также в муниципальной и частной собственности (ст. 8, 35 Конституции, ст. 209, 212 ГК). При государственной регистрации договора купли-продажи объекта культурного наследия (либо выявленного объекта культурного наследия) новый собственник принимает на себя обязательства по его сохранению, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект (п. 4 ст. 48 Закона). Особенности владения, пользования и распоряжения объектом культурного наследия должны в силу прямого указания в законе учитываться сторонами и при заключении договоров аренды и безвозмездного пользования указанными объектами. В таких договорах в качестве существенного условия обязательно указываются включенные в реестр сведения об особенностях, составляющих предмет охраны данного объекта культурного наследия, и требования к его сохранению в соответствии с законом. Обязательным условием заключения договора аренды (безвозмездного пользования) объекта культурного наследия является охранное обязательство пользователя объектом культурного наследия (ст. 55 Закона), которое включает в себя требования к содержанию объекта культурного наследия, условиям доступа к нему граждан, порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ по его сохранению, а также иные обеспечивающие сохранность объекта требования.*(594)
Неисполнение предусмотренной ч. 3 ст. 44 Конституции обязанности может повлечь за собой в случаях, предусмотренных законом, наступление неблагоприятных правовых последствий, заложенных в механизме правового воздействия различных отраслей российского права. Так, в соответствии с действующим гражданским законодательством предусмотрено прекращение права собственности на те культурные ценности, которые собственник (частный) бесхозяйственно содержит. В силу ст. 240 ГК принудительный выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей допускается при наличии следующих условий: 1) культурные ценности отнесены в соответствии с законом к особо ценным и охраняемым государством; 2) в судебном порядке должно быть установлено, что собственник не просто бесхозяйственно содержит указанные ценности, но и создает реальную угрозу утраты ими своего значения. При наличии этих условий судом может быть принято решение об изъятии культурных ценностей у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов.
Нормы ст. 240 ГК (нашедшей достаточно подробное освещение, анализ, критику и предложения по внесению изменений в современной цивилистической литературе*(595)) получили законодательное развитие в положениях Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". В частности, его ст. 54 предусматривает возможность изъятия объекта культурного наследия, включенного в реестр, у собственника, не выполняющего требований к сохранению объекта культурного наследия или совершающего действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущие утрату им своего значения. Решение об изъятии у собственника, содержащего данный объект ненадлежащим образом, принимается судом по иску соответствующих органов охраны объектов культурного наследия (федеральных, субъектов РФ, органов местного самоуправления). Однако практика применения данных положений Закона, которые, по сути, содержат все юридически необходимое для сохранения и защиты памятников от вандализма, весьма незначительна.
За нарушение закрепленной ч. 3 ст. 44 Конституции обязанности возможно привлечение не только к гражданско-правовой, но также к административно-правовой и уголовно-правовой ответственности. Так, в КоАП предусмотрено применение мер административного характера при нарушении требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, их территорий и зон их охраны (ст. 7.13-7.16). Уголовным кодексом предусмотрена ответственность за хищение предметов, имеющих особую ценность (ст. 164), и уничтожение или повреждение памятников истории и культуры (ст. 243).
 
Статья 45
1. Право на государственную защиту прав и свобод - важнейшая составляющая правового статуса личности в Российской Федерации, в которой как демократическом федеративном правовом государстве в соответствии с основами конституционного строя человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 1 и 2 Конституции). Соответствующую обязанность Конституция непосредственно возлагает в первую очередь на органы государственной власти РФ и ее субъектов, относя правовое регулирование в данной сфере к ведению Федерации, а защиту прав и свобод человека и гражданина к совместному ведению (п. "а" ст. 71, п. "б" ч. 1 ст. 72).
Как предмет государственной защиты права и свободы могут принадлежать отдельному гражданину или их объединению вне зависимости от того, имеет соответствующее объединение статус юридического лица или нет. Их обладателями могут быть иностранные граждане и организации, а также лица без гражданства, если иное не установлено федеральным законом или международным договором (ч. 3 ст. 62 Конституции).
Исполнение государством соответствующей обязанности не только требует наличия необходимых социально-экономических и политических условий, обеспечивающих реализацию прав и свобод человека и гражданина, но и предполагает функционирование государственно-правового механизма, предназначенного для предупреждения нарушений в этой сфере, а также восстановления прав и свобод в случаях их нарушения. Соответственно в России он создан, действует и последовательно развивается, гарантируя каждому возможность прибегнуть к доступным ему средствам защиты прав и свобод. При этом механизм государственной защиты прав и свобод включает в себя не только деятельность собственно государственных органов и их должностных лиц.
Так, значительный вклад в исполнение соответствующей обязанности государства вносят органы местного самоуправления, которые организационно не входят в систему государственной власти. Однако при решении муниципальных вопросов они в координации с государственными органами обеспечивают реализацию и защиту прав и свобод на подконтрольной им территории, доводя до нижнего уровня организации публичной власти в Российской Федерации систему государственной защиты прав. При этом органам местного самоуправления могут предаваться и отдельные государственные полномочия с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 133 Конституции). Государство предоставляет дотации, субвенции и иную финансовую помощь органам местного самоуправления не только при наделении их государственными полномочиями, но и для решения местных вопросов (ст. 60-63 Закон о местном самоуправлении). Столь тесное взаимодействие с государством, а также само предназначение в системе публичной власти страны органов местного самоуправления, обеспечивающих реализацию самых насущных потребностей населения на соответствующей территории, делает их деятельность в этой сфере неотделимой от механизма государственной защиты прав.
На защиту прав и свобод человека и гражданина направлена деятельность многих общественных объединений, часть из которых действует в тесной координации с государством, другие функционируют независимо от него, и даже нередко находятся в оппозиции к политике и практике государственных органов в этой сфере. Однако в любом случае они положительно влияют на повышение эффективности правозащитной деятельности государства, поскольку добровольно берут на себя часть его обязанностей, вскрывают в деятельности государственных институтов имеющиеся упущения, привлекая к ним внимание и способствуя этим разрешению и устранению возникающих проблем и недостатков. Причем вне зависимости от субъективной оценки деятельности государства по защите прав и свобод общественные объединения для достижения своих целей чаще всего не могут обойтись без обращения к соответствующим государственным институтам, в том числе к органам судебной власти.
Исключать негосударственные институты из государственно-правового механизма защиты прав нельзя также потому, что государство формирует правовую основу их деятельности, содействует выполнению ими правозащитных функций, в том числе посредством оказания экономической помощи. В частности, органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать экономическую поддержку в различных формах некоммерческим организациям (ст. 31 Федерального закона "О некоммерческих организациях").
В государственную систему защиты следует включать и деятельность межгосударственных органов по защите прав и свобод человека, к которым каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обратиться при исчерпании всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции). Государство в таких случаях в соответствии с международными договорами передает часть своих полномочий в этой сфере соответствующим межгосударственным органам, включая их деятельность как субсидиарную в комплекс правовых средств, гарантирующих защиту прав и свобод человека внутри страны. При этом оно как равноправный субъект соглашения принимает участие в формировании и работе соответствующих межгосударственных институтов, в их финансировании и решении других вопросов в порядке, предусмотренном международным договором. Практика межгосударственных органов положительно влияет и на деятельность внутригосударственных институтов по защите прав и свобод человека и гражданина, поскольку позволяет им учитывать применительно к российской действительности международно-правовые стандарты в качестве образца при разрешении типичных ситуаций.
Вместе с тем общественные и международные правозащитные институты в государственном механизме защиты прав и свобод играют все же вспомогательную роль, поскольку лишь дополняют соответствующую деятельность федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, на которых и лежит основная обязанность в данной сфере. При этом особое положение среди государственных органов занимает Президент РФ, который согласно Конституции как глава государства является гарантом прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (ч. 1 и 2 ст. 80).
При исполнении конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина Президент опирается на деятельность многих государственных и негосударственных институтов. Среди них особое место занимают специальные правозащитные структуры, к числу которых относится Совет при Президенте по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Он является консультативным органом, образованным в целях содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, информирования Президента о положении дел в этой области, содействия развитию институтов гражданского общества (п. 1 Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 06.11.2004 N 1417).
Заметный вклад в правозащитную деятельность вносит также Общественная палата РФ, созданная и действующая на основании Федерального закона от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" (в ред. от 10.06.2008). Своей деятельностью она обеспечивает взаимодействие граждан с федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод, прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти (ст. 1 названного Закона). Президент принимает непосредственное участие в формировании Общественной палаты, утверждая одну треть ее состава, а также инициируя в связи с истечением срока полномочий процедуру формирования ее нового состава (ст. 6, 8 Закона).
Президент является гарантом прав и свобод на территории РФ, которая включает в себя территории всех ее субъектов. Вместе с тем защита прав и свобод относится к сфере совместного ведения, поэтому в полномочия всех руководителей субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров и т.д.) их конституции (уставы) включают защиту прав и свобод человека и гражданина на территории соответствующего региона. При выполнении этой функции руководитель субъекта Федерации также опирается на деятельность специализированных государственных и негосударственных правозащитных институтов, существующих в регионах. К примеру, в субъектах Федерации также создаются общественные палаты, цели и задачи которых идентичны целям и задачам Общественной палаты РФ, но на региональном уровне.
Права и свободы человека и гражданина определяют деятельность всех органов государственной власти и местного самоуправления, но обязанность по осуществлению мер исполнительного характера, направленных на их обеспечение и защиту на территории всей страны, Конституция непосредственно возлагает на Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти в России, отнеся определение порядка его деятельности к ведению федерального конституционного закона (п. "е" ч. 1, ч. 2 ст. 114). Соответственно, Правительство в пределах своих полномочий организует, в том числе и в области защиты прав и свобод, исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента, международных договоров, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства.
Для осуществления функций исполнительной власти с учетом специфики различных направлений общественной жизни создаются подконтрольные Правительству РФ федеральные министерства и иные федеральные органы, а также их территориальные органы (ст. 4, 12-22 Закона о Правительстве РФ). Субъектами Федерации также создаются собственные органы исполнительной власти, которые в пределах федерального ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения образуют с федеральными органами единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, подконтрольную Правительству РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции, ст. 43-44 названного Закона).
В целях обеспечения в стране гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами Конституция предусматривает специальную должность Уполномоченного по правам человека в РФ, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом (п. "д" ч. 1 ст. 103). В соответствии с региональными конституциями (уставами) и законами в тех же целях может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека и в субъектах Федерации (ст. 5 Закона об Уполномоченном по правам человека).
В соответствии с названным Законом (ст. 3, 15, 16) деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, при этом основным ее направлением является рассмотрение жалоб на нарушение прав. В случае установления факта нарушения прав заявителя Уполномоченный по результатам рассмотрения жалобы обязан принять меры в пределах его компетенции, при этом он вправе воспользоваться полномочиями, предусмотренными ст. 29-32 названного Закона. В частности, обратиться в суд, в том числе в Конституционный, а также к компетентным государственным органам и должностным лицам с требованием устранить нарушения, поставить вопрос о привлечении к дисциплинарной, административной либо уголовной ответственности должностных лиц, в решениях или действиях (бездействии) которых усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Конституционным органом, обеспечивающим государственную защиту прав и свобод, является также прокуратура РФ, составляющая на всей территории страны единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ; полномочия, организация и порядок ее деятельности определяются федеральным законом (ст. 129 Конституции). Основная функция прокуратуры РФ состоит в осуществлении надзора за соблюдением законности, специальной разновидностью которого является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. 1, 26 Закона о прокуратуре).
Предметом этого вида прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Однако цель защиты прав очевидна и во всех других направлениях деятельности прокуратуры, поскольку именно права и свободы человека и гражданина согласно ст. 18 Конституции определяют смысл, содержание и применение законов, регулирующих отношения во всех сферах общественной жизни.
Для осуществления возложенных на него функций прокурор наделяется специальными полномочиями (ст. 22, 27, 30, 33 Закона о прокуратуре). В частности, он рассматривает и проверяет обращения о нарушении прав и свобод, разъясняет порядок их защиты, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, а в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством, вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений, а также публичных интересов (см. комментарий к ст. 129).
Необходимость обращения Уполномоченного по правам человека, прокурора и других представителей правозащитных структур в суд обычно возникает в случаях несогласия предполагаемого нарушителя с претензиями по поводу нарушения им прав и отказа принять восстановительные меры. Полномочиями по разрешению возникшего в связи с этим спора, по принятию общеобязательных окончательных решений, в том числе о применении юридических санкций за правонарушение, в механизме государственной защиты прав наделен только суд как орган государственной (судебной) власти, как орган правосудия. При этом подавляющее число судебных дел возбуждается по инициативе самих заинтересованных лиц, реализующих посредством обращения в суд право на судебную защиту (см. комментарий к ст. 46).
Механизм государственной защиты прав предусматривает также внесудебный административный порядок разрешения правовых споров, возникающих чаще всего в публичной сфере, когда граждане и организации обращаются с жалобой в вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу на нарушение их прав и свобод. При этом заинтересованные лица реализуют не только конституционное право на государственную защиту, но и право направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции). Общие правила производства по таким обращениям сформулированы в Федеральном законе от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Вместе с тем отдельные федеральные законы, в том числе ГК, НК, Таможенный кодекс и др., предусматривают и отличающиеся от них правила разрешения споров в административном порядке.
По общему правилу заинтересованные лица имеют право выбора, обратиться им за разрешением спора в административном порядке, что не препятствует в последующем передаче спора в суд, или же сразу прибегнуть к средствам судебной защиты. Однако для некоторых споров федеральным законом предусмотрен обязательный досудебный порядок их разрешения, что направлено на оперативное разрешение конфликтов непосредственно в государственных органах и не препятствует при необходимости реализации права на судебную защиту (см. Определение КС РФ от 08.04.2003 N 158-О*(596)).
В соответствии с федеральным законом отдельные категории споров могут разрешаться специально созданными для этого органами, не входящими в судебную систему страны. Такие органы создаются в системе исполнительной власти, на общественной или смешанной основе.
К примеру, часть споров, связанных с защитой интеллектуальных прав, рассматривается Патентной палатой, образуемой при федеральном органе исполнительной власти по интеллектуальной собственности (ст. 1248 ГК). Для рассмотрения трудовых споров предназначены комиссии по трудовым спорам (КТС), которые образуются по инициативе работников и (или) работодателя из равного числа представителей работников и работодателя (ст. 382, 384 ТК).
Большое количество гражданско-правовых споров рассматриваются третейскими судами, порядок образования и деятельности которых регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 N 102-ФЗ "О третейских судах в Российской Федерации". Обычно это постоянно действующие третейские суды, которые образуются при торговых палатах, биржах, общественных объединениях предпринимателей и потребителей, иных организациях, однако стороны для разрешения конкретного спора могут сами образовать разовый третейский суд.
Деятельность всех названных и подобных им юрисдикционных органов правосудием не является, она сама находится под судебным контролем. В частности, решения Патентной палаты и КТС могут быть обжалованы в суд; предусмотрена возможность оспаривания в государственный суд и решений третейского суда, требуется судебная санкция и на их принудительное исполнение.
Кроме разрешения споров по жалобам граждан и организаций на нарушение прав и свобод, многие органы в системе исполнительной власти и местного самоуправления наделяются полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях с применением соответствующих санкций. К примеру, районные, городские комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела о неисполнении или ненадлежащем исполнении родителями своих обязанностей и другие дела, связанные с неисполнением родительских обязанностей и нарушением прав несовершеннолетних (ст. 5.35, 5.36, 6.10, 23.2 КоАП). Деятельность соответствующих органов также находится под контролем суда, в который может быть обжаловано любое постановление об административном правонарушении (ст. 30.1 КоАП).
Производство по делам об административных правонарушениях, так же как и уголовное преследование, является одной из форм реализации государством своей обязанности по защите прав человека и гражданина, когда они становятся объектом посягательства со стороны правонарушителя (см. Постановление КС РФ от 24.04.2003 N 7-П*(597)). Однако при этом должны обеспечиваться гарантии защиты прав и лица, привлекаемого к ответственности.
2. Кроме юрисдикционных форм защиты прав (судебной, административной, общественной, смешанной) существуют неюрисдикционные формы их защиты. Они представляют собой деятельность граждан и организаций по защите своих прав или прав других лиц без обращения за помощью к государственным и иным юрисдикционным органам, уполномоченным на принятие необходимых мер для восстановления нарушенного права и пресечения правонарушения. Юрисдикционные и неюрисдикционные формы защиты взаимосвязаны со способами защиты прав, причем настолько, что в законодательстве и юридической литературе они нередко отождествляются или смешиваются. Однако большинство авторов, специально исследовавших данную проблему, приходят к выводу о необходимости различения этих взаимосвязанных понятий. При этом формы защиты обычно определяются как порядок или разновидность деятельности по защите прав в целом, а способы защиты - как действия, которые непосредственно направлены на устранение препятствий в осуществлении прав заинтересованными лицами*(598). При всем том следует заметить, что конституционное положение о праве каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, относится и к формам защиты прав, поскольку одно без другого не существует.
Используя предложенные в приведенном определении критерии, к неюрисдикционным формам защиты прав могут быть отнесены - деятельность различных правозащитных организаций и движений, собрания граждан, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, самозащита и др. Что касается способов защиты прав, то они могут различаться в зависимости от принадлежности спорных правоотношений к той или иной отрасли права; их примерный перечень обычно приводится в отраслевом законодательстве, а иногда на них указывается непосредственно в Конституции.
К примеру, основные способы защиты гражданских прав предусмотрены ст. 12 ГК (признание права; восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, и др.), гражданское и арбитражное процессуальное право предусматривают специфические процессуальные способы защиты тех же прав в рамках судебной формы (обращение в суд с соответствующим требованием, ведение дела через представителей, участие в доказывании обстоятельств дела и т.д.). Конституция (ч. 4 ст. 125) указывает на такой способ судебной защиты, как обращение в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Порядок же производства по соответствующей жалобе устанавливается Законом о Конституционном Суде РФ, который предусматривает для субъектов судебного спора возможность совершения целого комплекса действий, обеспечивающих их полноценное участие в процессе в целях защиты спорного права с помощью суда.
Вместе с тем в законодательстве невозможно предусмотреть все конкретные действия, которые могут быть выбраны для защиты прав и свобод, особенно если используются неюрисдикционные формы защиты. Заинтересованное лицо вправе по своему усмотрению использовать любые формы и способы защиты прав, однако при этом оно не должно совершать действия, запрещенные законом. Причем такой запрет не обязательно должен быть прямым, он может быть обусловлен установленным законом порядком реализации соответствующего права, учитывающим, в частности, и законные интересы другой стороны в спорных правоотношениях, государственная защита прав которой также гарантируется. Во всяком случае, осуществление прав и свобод заинтересованным лицом не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции).
Очевидно, что для защиты прав не могут совершаться действия, которые в различных отраслях права определяются как правонарушения. В частности, уголовное законодательство рассматривает как преступление самоуправство, т.е. самовольное, вопреки установленному законом или иным правовым актом порядку совершения каких-либо действий, правомерность которых оспаривается организацией или гражданином, если такими действиями причинен существенный вред (ст. 330 УК). Те же действия, не причинившие существенного вреда гражданам или юридическим лицам, в соответствии с законодательством рассматриваются как административное правонарушение (ст. 19.1 КоАП). Предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (ст. 20.2 КоАП).
Предусмотрены ограничения в использовании действий по защите прав и в других отраслях законодательства. К примеру, согласно ст. 14 ГК способы самозащиты гражданских прав должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения. При обращении за защитой права в суд заинтересованное лицо обязано соблюдать установленную законом процедуру и не вправе выбирать по своему усмотрению любые способы защиты (см., например, Определение КС РФ от 13.01.2000 N 6-О*(599)).
 
Статья 46
1. Среди средств государственной защиты судебная защита занимает особое место, поскольку осуществляется самостоятельным и независимым в системе государственной власти органом правосудия, специально предназначенным для обеспечения своей деятельностью прав и свобод человека и гражданина. Конституционный Суд РФ при характеристике права на судебную защиту рассматривает его как одно из основных неотчуждаемых прав человека и одновременно гарантию и средство обеспечения всех других прав и свобод (см., например, Постановление КС РФ от 11.05.2005 N 5-П*(600)). Оно гарантируется каждому, т.е. правом на судебную защиту могут воспользоваться российские граждане и их объединения, иностранные физические и юридические лица, а также лица без гражданства (см. Постановление КС РФ от 17.02.1998 N 6-П*(601)).
Право на судебную защиту входит в состав соответствующего конституционного правоотношения, в юридическое содержание которого наряду с правом на судебную защиту управомоченного лица входит обязанность суда как органа государственной (судебной) власти обеспечить реализацию данного субъективного права. Однако заинтересованное лицо не вправе по своему усмотрению выбирать конкретный суд для обращения за судебной защитой, поскольку порядок судопроизводства, включая правила определения подведомственности и подсудности судебных дел, определяется законом. Соответственно, защиту прав с учетом распределения компетенции между различными судами осуществляют: посредством конституционного судопроизводства Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ, посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства суды общей юрисдикции, посредством гражданского и административного судопроизводства арбитражные суды (см. комментарии к ст. 118, 125-127).
Перечисленные суды входят в единую судебную систему страны и в соответствии с Конституцией (ст. 10, ч. 1 ст. 11, ч. 1 ст. 118) как носители государственной (судебной) власти наделяются специальными полномочиями по осуществлению правосудия. Ни один орган, кроме государственного суда, такими полномочиями в Российской Федерации не обладает. В связи с этим неточной является формулировка ст. 11 ГК, которая к одной из форм судебной защиты гражданских прав относит их защиту третейским судом. Третейское разбирательство - это общественная, несудебная форма разрешения правовых конфликтов; соответственно, деятельность третейских судов, как и иных квазисудебных органов, не входящих в судебную систему РФ, не является правосудием. Это не умаляет значения для защиты прав внесудебного порядка разрешения некоторых споров, осуществляемого по волеизъявлению сторон или в связи с установлением федеральным законом обязательной досудебной процедуры их урегулирования. При условии сохранения возможности обратиться к средствам последующего судебного контроля такой порядок не противоречит конституционному праву на судебную защиту (см. Определение КС РФ от 08.04.2003 N 158-О*(602)).
Недопустимость в силу конституционных требований возложения полномочий по осуществлению правосудия на какой-либо иной орган, кроме суда, должен соблюдаться законодателем и при установлении порядка осуществления судопроизводства. На любой стадии разрешения судебного спора обязательные для всех участников судопроизводства решения вправе принимать только суд как носитель судебной власти, действующий при осуществлении правосудия самостоятельно и независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции и закону (см. Постановление КС РФ от 25.02.2004 N 4-П*(603)). Это не препятствует установлению инстанционного порядка прохождения судебных дел, при котором суд более высокой инстанции осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью нижестоящих судов (см. комментарии к ст. 126 и 127).
Обычно судопроизводство по конкретному делу возбуждается по обращению лица, заинтересованного в защите принадлежащего ему права, которое нарушено или неправомерно оспаривается, однако значительное количество судебных дел возникает также по инициативе лиц, действующих в защиту публичного интереса. Наиболее отчетливо это выражено в судопроизводстве по уголовным делам, инициатором передачи которых в суд (кроме дел частного обвинения) является прокурор, осуществляющий от имени государства уголовное преследование. Такая же специфика характерна для административного судопроизводства, в котором дела об административных правонарушениях возбуждаются в суде по обращениям государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Посредством обращения в суд по таким делам уполномоченные органы обеспечивают реализацию государством своей обязанности по защите прав человека и гражданина, когда они становятся объектом посягательства со стороны правонарушителя вне зависимости от того, принадлежат соответствующие права конкретному лицу, участвующему в таком случае в процессе в качестве потерпевшего, или неопределенному кругу лиц. Однако при этом на основе состязательности и процессуального равноправия сторон должны обеспечиваться гарантии судебной защиты прав и свобод самого привлекаемого к ответственности лица, чтобы оно не понесло незаслуженного наказания, а сама процедура судопроизводства не приводила к ущемлению его законных интересов. К числу таких гарантий относится установленный законом последовательный порядок судопроизводства, предусматривающий необходимый для справедливого разрешения дела баланс взаимных процессуальных прав и обязанностей его участников, включая потерпевшего и привлекаемое к ответственности лицо, который должен неукоснительно соблюдаться судом.
Среди всего массива судебных дел основную часть составляют гражданские дела, разрешаемые судами общей юрисдикции в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством, и арбитражными судами в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством. Возбуждаются они обычно по инициативе истца (заявителя), реализующего свое право на судебную защиту, однако цель защиты прав при осуществлении правосудия по гражданским делам распространяется не только на инициатора судопроизводства, но также на других лиц, участвующих в деле. В частности, по делам искового производства суд своим решением обязан удовлетворить требование истца и защитить его права, если они неправомерно нарушены ответчиком, но в случае необоснованного иска суд должен отказать истцу в его притязаниях и защитить таким отказом права ответчика, которые неправомерно оспорены. При этом суд также обязан строго соблюдать предусмотренный порядок судопроизводства, гарантирующий реализацию процессуальных прав участников судопроизводства, осуществляемого на основе состязательности и равноправия сторон.
При характеристике права на судебную защиту как одного из основных неотчуждаемых прав и свобод, признаваемых и гарантируемых в России согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ст. 17 Конституции), следует учитывать международные стандарты в сфере правосудия. Они сформулированы, в частности, в таких основополагающих международно-правовых актах, являющихся составной частью российской правовой системы, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. (ст. 7, 8 и 10), Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. (ст. 14), Конвенция о защите прав человека 1950 г. (ст. 6).
В соответствии с международно-правовыми стандартами, нашедшими нормативное выражение и во внутреннем российском законодательстве, правосудие по своей природе предполагает эффективное восстановление в правах и должно отвечать требованиям справедливости. Это предполагает, в частности, доступность судебной защиты, правильное разрешение любого спора в разумные сроки независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона, обеспечение на всех этапах судопроизводства процессуального равноправия сторон. Несовместима с природой правосудия и судебная ошибка, поскольку она создает препятствия для достижения целей судопроизводства, основной из которых является защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 18 Конституции), в связи с чем Суд применительно к гражданскому, административному и уголовному судопроизводству сформулировал и многократно подтверждал правовую позицию об умалении и ограничении права на судебную защиту отсутствием возможности пересмотра ошибочного судебного акта (см., например, Постановление КС РФ от 05.02.2007 N 2-П*(604)).
Завершает реализацию права на судебную защиту исполнение решения суда, без чего соответствующее право даже в случае правильного и своевременного рассмотрения дела обратилось бы в фикцию; соответственно, в практике Европейского Суда по правам человека и Конституционного Суда исполнение решения рассматривается как неотъемлемая часть "суда" (см., например, Постановление от 30.07.2001 N 13-П*(605)). Следует этой позиции и Пленум ВС РФ, который в п. 12 постановления от 10.10.2003 N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" разъяснил, что по смыслу ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод исполнение судебного решения рассматривается как составляющая часть "судебного разбирательства".
Однако следует учитывать условное значение данного термина применительно к исполнительному производству, не случайно он употребляется в официальных текстах закавыченным. Принудительным исполнением судебных решений в Российской Федерации занимается служба судебных приставов, входящая в систему органов исполнительной власти. Соответственно, деятельность этой службы правосудием не является, хотя непосредственно связана с ним и осуществляется под контролем суда.
2. На суд как орган правосудия кроме защиты субъективных прав посредством рассмотрения дел об уголовных и административных правонарушениях, разрешения споров между участниками частно-правовых отношений возлагается конституционная обязанность контролировать деятельность публичной власти в сфере признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Соответственно, в судебном порядке могут быть обжалованы нормативные и ненормативные акты, действия или бездействие органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Право на судебную защиту от неправомерных решений и действий в сфере публичной власти не предполагает права заинтересованного лица по своему усмотрению выбирать конкретный суд для подачи жалобы, он определяется в соответствии с правилами подведомственности и подсудности, которые устанавливаются законом. В зависимости от вида оспариваемых актов, содержания публично-правового спора, его субъектного состава и характера обжалуемых действий таким судом может быть Конституционный Суд РФ или конституционный (уставной) суд субъекта РФ, Верховный Суд РФ и другие суды общей юрисдикции, Высший Арбитражный Суд РФ и другие суды арбитражной юрисдикции.
Конституционный Суд РФ обеспечивает реализацию права граждан и их объединений на судебную защиту посредством проверки конституционности федерального закона или закона субъекта Федерации, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, осуществляемой по их жалобам на нарушение конституционных прав и свобод (см. комментарий к ст. 125).
В порядке конституционного судопроизводства осуществляют судебную защиту и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, которые в настоящее время созданы и действуют в 15 регионах. Возможность их создания как судов субъектов Федерации, входящих в единую судебную систему страны, а также примерный перечень рассматриваемых ими вопросов предусмотрены ст. 4 и 27 Закона о судебной системе РФ (см. Определение КС РФ от 06.03.2003 N 103-О*(606)). При этом субъекты Федерации вправе в порядке собственного правового регулирования закрепить право граждан обращаться в конституционный (уставной) суд с запросом о проверке нормативных правовых актов, принятых на собственной территории, на предмет соответствия их своей конституции (уставу) (см., например, ст. 83 Закона Свердловской области от 06.05.1997 N 29-ОЗ "Об Уставном Суде Свердловской области").
Суды общей юрисдикции жалобы на решения и действия в сфере публичной власти рассматривают по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, предусмотренных гл. 23-25 ГПК, или по правилам производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных гл. 30 КоАП. Такие же жалобы, но подведомственные арбитражным судам, рассматриваются по правилам арбитражного процессуального законодательства, которое соответствующую процедуру относит к производству по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (гл. 22-24, 26 АПК).
В суды общей или арбитражной юрисдикции могут быть обжалованы также решения, действия (бездействие) общественных объединений, иных учреждений, предприятий, организаций и их объединений. Однако такие дела рассматриваются не в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а по правилам искового производства, установленным, соответственно, гражданским или арбитражным процессуальным законодательством (см. п. 8 постановления Пленума ВС РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации"*(607)).
Российская правовая система предусматривает возможность оспаривания нормативных правовых актов не только в порядке конституционного судопроизводства, но и по правилам гражданского и арбитражного процессуального законодательства. В зависимости от подведомственности соответствующих жалоб в суд общей или арбитражной юрисдикции с соблюдением правил подсудности могут быть оспорены нормативные акты ниже уровня федерального закона - указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления. Однако они проверяются не на конституционность, а на предмет соответствия закону или иному нормативному акту, имеющему по отношению к проверяемому акту большую юридическую силу. При этом общие и арбитражные суды не вправе разрешать дела об оспаривании таких нормативных актов, спор о законности которых перерастает в конституционно-правовой спор.
В частности, судам общей и арбитражной юрисдикции не подведомственны дела об оспаривании конституций и уставов субъектов Федерации (см. Постановление КС РФ от 18.07.2003 N 13-П*(608)). Не вправе они также разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, если они приняты во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом (см. Постановление КС РФ от 27.01.2004 N 1-П*(609)).
3. Среди межгосударственных органов по защите прав и свобод человека и гражданина наиболее востребованным у российских граждан является Европейский Суд по правам человека, куда они получили возможность обращаться с 5 мая 1998 г. после ратификации Российской Федерацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод*(610). Свою деятельность он осуществляет на основе принципа субсидиарности, подключаясь к вопросу реализации конвенционных положений, являющихся составной частью российской правовой системы, лишь в спорных ситуациях после исчерпания всех внутригосударственных средств правовой защиты.
Федеральным законом о ратификации Конвенции предусмотрено, что Российская Федерация признает ipso fakto (в силу самого факта) и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения Российской Федерацией этих договорных актов. Соответственно, обязательный характер на территории страны имеют и постановления Суда, принятые в отношении РФ, что непосредственно влияет на уровень судебной защиты, осуществляемой российскими судами.
В частности, выполнение решений Европейского Суда по правам человека, касающихся России, предполагает обязательство со стороны государства принять меры частного характера, направленные на устранение нарушений прав человека, предусмотренных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, и последствий этих нарушений для заявителя, а также меры общего характера, с тем чтобы предупредить повторение подобных нарушений. Соответственно, Пленум ВС РФ в п. 11 постановления от 10.10.2003 N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" разъяснил, что суды в пределах своей компетенции должны действовать таким образом, чтобы обеспечить выполнение этих обязательств государства; если при судебном разбирательстве были выявлены обстоятельства, которые способствовали нарушению прав и свобод граждан, гарантированных Конвенцией, суд вправе вынести частное определение (или постановление), в котором обращается внимание соответствующих организаций и должностных лиц на обстоятельства и факты нарушения указанных прав и свобод, требующие принятия необходимых мер*(611).
Исходя из буквального текста Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", формально не являются обязательными для России решения Европейского Суда по правам человека, принятые по делам с участием других государств. Однако они содержат прецеденты Суда по вопросам толкования и применения конвенционных положений применительно к фактическим ситуациям, которые могут возникнуть и по российским делам. Применение в нашей стране Конвенции и Протоколов к ней вопреки этим прецедентам приводило бы к искажению действительного смысла конвенционных норм и к нарушению защищаемых данными актами прав и свобод человека и гражданина, что при подаче соответствующей жалобы неизбежно влекло бы ответственность государства. Соответственно, такие прецеденты, как формулирующие правила общего характера для разрешения типичных ситуаций, становятся, по существу, обязательными для всех участников Конвенции; не случайно почти во всех решениях против Российской Федерации Европейский Суд в обоснование своих выводов ссылается на прецеденты, сформулированные при разрешении дел с участием других государств (см., например, п. 51, 54, 56, 60-62 мотивировочной части постановления от 29 января 2004 г. по делу Кормачева против Российской Федерации*(612)).
Российской Федерацией признается также компетенция Комитета по правам человека, созданного в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г.*(613) В соответствии с установленной процедурой Комитет рассматривает индивидуальные жалобы лиц, утверждающих о нарушении государством какого-либо из прав, предусмотренных Пактом. Жалоба принимается к рассмотрению, если соответствующий вопрос не рассматривается с другой процедурой международного разбирательства и данное лицо исчерпало все внутренние средства правовой защиты за исключением случаев, когда применение таких средств неоправданно затягивается. По результатам разрешения жалобы Комитет не принимает обязательных решений, а лишь сообщает свое мнение по ней государству и соответствующему лицу. Однако в свой ежегодный доклад Генеральной Ассамблее ООН он включает краткий отчет о рассмотрении жалоб, что при установлении фактов нарушения прав и свобод негативно отражается на репутации государства.
Обращения о нарушении прав человека рассматриваются и другими органами ООН*(614). В частности, Комиссия по правам человека ООН, которая с февраля 1946 г. действует как вспомогательный орган Экономического и Социального Совета ООН (ОКОСОС). В соответствии с резолюцией 1503 от 27 мая 1970 г. она вправе рассматривать индивидуальные и коллективные сообщения о массовых и серьезных нарушениях прав человека в любой стране, являющейся членом ООН.
Исчерпанность всех внутригосударственных средств правовой защиты как условие обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод означает, что жалоба может быть подана после отказа лицу во всех инстанциях системы судов общей и арбитражной юрисдикции. Конституционное судопроизводство, если только гражданин не обратился в Конституционный Суд с жалобой на нарушение своих конституционных прав примененным или подлежащим применению в его деле законом, не относится к тем внутригосударственным правовым средствам, использование которых должно рассматриваться в качестве обязательной предпосылки для такого обращения (см.: п. 5 мотивировочной части Определения КС РФ от 13.01.2000 N 6-О; п. 9.3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 05.02.2007 N 2-П*(615)).
 
Статья 47
1. Наряду с понятием подсудности, характеризующим распределение дел внутри судебной системы, в процессуальной теории и практике осуществления судебной власти употребляется взаимосвязанное с ним понятие подведомственности, которое определяется как относимость юридических дел к ведению различных юрисдикционных органов, в том числе и судов. В ст. 3 Закона о судебной системе РФ указывается на единство судебной системы страны, однако в этой единой системе созданы и действуют организационно самостоятельные и процессуально независимые друг от друга Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, а также суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Соответственно, понятие подведомственности употребляется не только при характеристике распределения дел между судами (как элементами единой судебной системы), с одной стороны, и иными юрисдикционными органами - с другой, но и при разграничении компетенции между самими звеньями судебной власти.
В таком значении судебная подведомственность определяет относимость дел к ведению Конституционного Суда или конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, или судов общей юрисдикции, или арбитражных судов; соответственно, ее правила содержат порядок распределения дел между отдельными звеньями судебной системы страны. Понятие же подсудности в сочетании с понятием судебной подведомственности применяется при характеристике распределения дел по предметному, родовому, территориальному и функциональному признакам между судами внутри соответствующей подсистемы судов.
Не подвергая сомнению научную состоятельность и практическую значимость такого подхода, который находит отражение и в большинстве норм отраслевого законодательства (см., например, п. 1 ч. 1 ст. 43 Закона о Конституционном Суде РФ), следует отметить, что в комментируемой статье термин "подсудность" используется в значении, включающем в себя и понятие судебной подведомственности. Конституционное право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, является составной частью права на судебную защиту, при общей характеристике которого суд в системе разделения государственных властей должен рассматриваться обобщенно как единый орган судебной власти. В этом смысле все относящиеся к его ведению дела распределяются между отдельными звеньями единой судебной системы РФ и различными судами внутри каждой из ее подсистем в соответствии с правилами подсудности, установленными законом. Именно в таком широком значении используется соответствующий термин и в ст. 126 Конституции при определении компетенции Верховного Суда РФ как высшего судебного органа по делам, подсудным судам общей юрисдикции и, соответственно, не подсудным судам конституционной и арбитражной юрисдикции.
Таким образом, под подсудностью в Конституции понимается установленная законом относимость дела к ведению того или иного суда (судьи) с учетом его компетенции (полномочий) как элемента единой судебной системы РФ. Она характеризует распределение дел между всеми судебными органами страны, составляющими в своей совокупности одну из ветвей государственной власти - судебную.
Наименование всех разновидностей судебных органов страны содержится во взаимосвязанных положениях ст. 4 Закона о судебной системе РФ, ст. 3 Закона об арбитражных судах, ст. 8 Закона о военных судах, ст. 20 Закона РСФСР от 08.07.1981 "О судоустройстве РСФСР" (в ред. от 03.07.1992), ст. 1 Закона о мировых судьях. В системе судов общей юрисдикции к ним кроме Верховного Суда РФ относятся верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), суды автономной области и автономных округов, окружные (флотские) военные суды, районные суды, гарнизонные военные суды, мировые судьи. Систему арбитражных судов кроме Высшего Арбитражного Суда РФ составляют федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды первой инстанции в субъектах Федерации.
За исключением мировых судей, все перечисленные органы судебной власти являются федеральными. Мировые судьи относятся к судам субъектов РФ, но входят в систему судов общей юрисдикции, подчиняясь тому же общему порядку судопроизводства, что и федеральные суды, включая правила определения подсудности дел.
Конституция предметно определяет компетенцию лишь Конституционного Суда, на полномочия судов общей и арбитражной юрисдикции в ней указывается в самой общей форме (см. комментарии к ст. 125-127). Детально же их компетенция в зависимости от рода разрешаемых дел, территории, на которую распространяется деятельность конкретного суда, функционального предназначения в системе судебных инстанций, а иногда и специфики субъекта судебной ответственности закреплена в соответствующих федеральных конституционных законах и отраслевом процессуальном законодательстве, устанавливающем порядок отдельных видов судопроизводства (ГПК, АПК, КоАП, УПК).
Особенностью правового регулирования отличается деятельность региональных конституционных (уставных) судов, которые, как и мировые судьи, являются судами субъектов РФ, но в отличие от них не входят в общую для них с федеральными судами подсистему, выступая самостоятельным элементом единой судебной системы страны. Соответственно, Закон о судебной системе РФ (ч. 1 ст. 27) определяет компетенцию органов региональной конституционной (уставной) юрисдикции не исчерпывающе, оставляя на усмотрение самих субъектов Федерации отнесение к их ведению тех или иных дополнительных дел. Однако такие дополнительные полномочия должны соответствовать юридической природе и предназначению этих судов как органов конституционного (уставного) контроля, касаться лишь вопросов, относящихся к ведению субъектов Федерации, и не должны вторгаться в компетенцию федеральных судов (см. Определение КС РФ от 06.03.2003 N 103-О*(616)).
Неправильное определение судом своей компетенции при принятии дела, как и необоснованный отказ в доступе к суду, нарушает право на судебную защиту, поскольку оно предполагает наличие конкретных гарантий, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости. Одной из таких гарантий является право на рассмотрение дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, что предполагает законно установленный, а не произвольно выбранный суд, осуществляющий судопроизводство без предубеждения, полно, всесторонне и объективно.
Основные требования к закону, определяющему подсудность дел, содержатся в Постановлении КС РФ от 16.03.1998 N 9-П*(617). Согласно сформулированной в нем правовой позиции в таком законе должны быть закреплены критерии, которые в нормативной форме (в виде общего правила) предопределяли бы, в каком суде подлежит рассмотрению то или иное дело, что позволило бы суду (судье), сторонам и другим участникам процесса избежать неопределенности в этом вопросе, которую в противном случае пришлось бы устранять посредством правоприменительного решения, т.е. дискреционным полномочием правоприменительного органа или должностного лица, и тем самым определять подсудность дела не на основании закона. Однако эти требования законодателем не всегда учитываются.
В частности, критерии отнесения тех или иных дел к ведению различных судов не всегда формулируются четко и недвусмысленно. Серьезные трудности в судебной практике вызывает также противоречивость правил определения подсудности в некоторых законодательных актах. Очевидным недостатком в сфере разграничения судебной компетенции является и отсутствие до настоящего времени федерального конституционного закона о судах общей юрисдикции. В результате отдельные полномочия этих судов, в том числе относящиеся к проверке нормативных актов на предмет их соответствия закону или иному нормативному акту, имеющему более высокую юридическую силу, вопреки ч. 3 ст. 128 Конституции установлены обычным федеральным законом (см. п. 7 мотивировочной части и п. 3 резолютивной части Постановления КС РФ от 27.01.2004 N 1-П*(618)).
Недостатки законодательного регулирования при разграничении компетенции между судами - одна из причин пересечения полномочий различных органов судебной власти, когда одна та же категория дел рассматривается судами различных юрисдикций или, напротив, все суды отказываются рассматривать дело, ссылаясь на отсутствие полномочий. Именно такая ситуация сложилась, к примеру, в свое время с рассмотрением дел об оспаривании законности нормативных актов субъектов Федерации, когда суды общей юрисдикции во изменение своей прежней практики прекратили принимать к производству такие дела, ошибочно отнеся их к сфере конституционного судопроизводства.
Возникшая проблема была разрешена Постановлением КС РФ от 11.04.2000 N 6-П*(619). В нем положения федерального законодательства, устанавливающего полномочия суда общей юрисдикции признавать закон субъекта Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим и не подлежащим применению, признаны не противоречащими Конституции. Вместе с тем признаны неконституционными положения федерального законодательства в части, наделяющей суды общей юрисдикции правом признавать закон субъекта Федерации, противоречащий федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу, поскольку такие последствия могут быть результатом лишь конституционного судопроизводства.
Из-за ненадлежащего законодательного регулирования возникает иногда неопределенность при определении подсудности дел и внутри соответствующей системы судов, как это произошло, к примеру, по делам об оспаривании постановлений о приостановлении или прекращении полномочий судей. С 1992 г. все такие дела отнесены непосредственно к подсудности Верховного Суда РФ, что служит одной из гарантий обеспечения независимости и самостоятельности судебной власти; эта норма воспроизведена и в ГПК, введенном в действие с 1 февраля 2003 г. (п. 4 ч. 1 ст. 27). Однако Федеральными законами "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" было предусмотрено, что в Верховный Суд РФ обжалуются лишь решения Высшей квалификационной коллегии судей РФ о приостановлении или прекращении полномочий судей, а такие же решения квалификационных коллегий судей субъекта РФ обжалуются в соответствующий суд в этом субъекте Федерации.
Законодательные новации привели к изменению судебной практики определения подсудности дел данной категории, основная часть которых стала рассматриваться судами республиканского, краевого и областного уровня. Возникшая неопределенность устранена была лишь Конституционным Судом РФ, признавшим норму об исключении из подсудности Верховного Суда РФ части таких дел не подлежащей применению как не соответствующую требованиям ч. 1 ст. 47 Конституции и расходящуюся с правовой позицией Конституционного Суда, сформулированной им в Постановлении от 16.03.1998 N 9-П (см. Определение КС РФ от 02.02.2006 N 45-О*(620)).
Указанная правовая позиция не всегда учитывается законодателем и при определении подсудности других дел, искажается она иногда также судебной практикой, когда сформулированным в законе правилам придается смысл, вступающий в противоречие с содержанием ч. 1 ст. 47 Конституции. В результате Конституционный Суд РФ вынужден был своими решениями неоднократно вносить коррективы как в законодательство, признавая оспоренные положения закона неконституционными, так и в правоприменительную практику судов путем выявления конституционно-правового смысла тех или иных процессуальных норм (см., например: Постановление от 25.02.2004 N 4-П; Определения от 02.03.2006 N 22-О, от 03.10.2006 N 443-О *(621)).
2. В соответствии с действующим федеральным законодательством суд присяжных в Российской Федерации предусмотрен лишь для уголовного судопроизводства. Согласно его правилам уголовное дело об особо тяжком преступлении против жизни, отнесенное законом к подсудности верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, по ходатайству обвиняемого подлежит рассмотрению судьей соответствующего суда с участием коллегии из 12 присяжных заседателей (п. 2 ч. 2 ст. 30, ч. 3 ст. 31 УПК). В отношении некоторых категорий лиц, привлекаемых к уголовной ответственности за такие же преступления, дела могут рассматриваться согласно ч. 4 ст. 31 и ст. 452 УПК в Верховном Суде РФ. Соответственно, участие присяжных заседателей возможно и по делам, отнесенным к подсудности этого суда (ст. 1 Закона о присяжных заседателях).
Для обеспечения реальной и осознанной возможности воспользоваться правом на рассмотрение дела с участием присяжных заседателей следователь при ознакомлении обвиняемого с материалами дела после окончания предварительного следствия обязан не только разъяснить ему право ходатайствовать о таком составе суда, но и ознакомить с особенностями соответствующей процедуры рассмотрения уголовных дел, содержанием его прав при ее осуществлении, порядком обжалования судебного решения (п. 1 ч. 5 ст. 217 УПК). Ходатайство о рассмотрении дела с участием присяжных может быть заявлено как непосредственно после ознакомления с материалами дела, так и после передачи дела в суд до назначения судебного заседания (п. 2 постановления Пленума ВС РФ от 22.11.2005 N 23 "О применении судами норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, регулирующих судопроизводство с участием присяжных заседателей").
Правила уголовного судопроизводства о возможности рассмотрения дела определенной категории по ходатайству обвиняемого с участием присяжных заседателей в настоящее время применяются с учетом того, что процесс создания суда присяжных на территории страны еще не завершен. В связи с этим сохраняет силу правовая позиция Конституционного Суда, сформулированная в Постановлении от 02.02.1999 N 3-П*(622), согласно которой до введения в действие федерального закона, реально обеспечивающего на всей территории РФ каждому обвиняемому в преступлении, за совершение которого федеральным законом установлено наказание в виде смертной казни, права на рассмотрение его дела с участием присяжных заседателей, эта исключительная мера наказания назначаться не может ни одним российским судом вне зависимости от состава, в котором он рассматривает конкретное дело.
Процедура рассмотрения уголовных дел с участием присяжных заседателей является также гарантией конституционного права граждан на участие в осуществлении правосудия (см. комментарий к ч. 5 ст. 32). К настоящему времени суд присяжных отсутствует лишь в Чеченской Республике, где в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменения в статью 8 Федерального закона "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" он должен быть введен с 1 января 2010 г. В связи с этим не только обвиняемые по уголовным делам о преступлениях, совершенных на территории этого субъекта Федерации, не могут реализовать свое право на рассмотрение их дела с участием присяжных заседателей, но и граждане Чеченской Республики ограничены в праве участвовать в осуществлении правосудия по уголовным делам об особо тяжких преступлениях против жизни.
Такое временное ограничение указанных прав обусловлено как обстоятельствами организационного и материально-технического характера, так и необходимостью создания условий, при которых могут быть обеспечены беспристрастность и объективность судебного разбирательства с участием присяжных заседателей; само по себе оно не может расцениваться как нарушение требований Конституции при условии невозможности назначения наказания в виде смертной казни (Постановление КС РФ от 06.04.2006 N 3-П*(623)).
Отбор кандидатов в присяжные заседатели для рассмотрения конкретного дела производится по правилам, предусмотренным УПК и Законом о присяжных заседателях. Для этого используются находящиеся в суде общий и запасной списки, которые составляются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ на основе списков, поступивших от исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований. В эти списки включаются граждане, постоянно проживающие на территории данного субъекта Федерации.
Юрисдикция окружного (флотского) военного суда распространяется на территорию нескольких субъектов Федерации, а юрисдикция Верховного Суда РФ - на территорию всей страны. Соответственно, общий и запасной списки кандидатов в присяжные заседатели для окружных (флотских) военных судов составляются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации по территориальному признаку, а при рассмотрении дела Верховным Судом РФ используются все общие и запасные списки, составленные для судов в субъектах Федерации (ч. 4 ст. 4, ст. 9 Закона о присяжных заседателях).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда, сформулированной в названном Постановлении от 06.04.2006 N 3-П, нормы федерального законодательства в действующей системе правового регулирования в их конституционно-правовом истолковании предполагают, что для рассмотрения окружным военным судом уголовного дела об особо тяжком преступлении против жизни коллегия присяжных заседателей формируется из граждан, постоянно проживающих на территории того субъекта Федерации, где совершено преступление, на основе общего и запасного списков кандидатов в присяжные заседатели; при невозможности сформировать коллегию присяжных заседателей на такой основе соответствующие уголовные дела подлежат рассмотрению окружным военным судом в ином установленном законом составе, без участия присяжных заседателей, при том что назначение смертной казни не допускается. Данная правовая позиция должна учитываться при формировании коллегии присяжных заседателей и по делам, отнесенным к подсудности Верховного Суда РФ.
 
Статья 48
1. Кодекс поведения для юристов в Европейском сообществе подчеркивает особое назначение юристов во всех цивилизованных обществах, основанных на уважении норм закона. Юрист должен служить интересам правосудия так же, как и интересам тех, кто доверил ему отстаивать и защищать свои права и свободы. В его обязанность входит не только представлять интересы своего клиента, но и быть его консультантом (советником).*(624) Право каждого пользоваться помощью адвоката (защитника) по крайней мере в уголовном процессе предусмотрено ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, причем в последнем случае как часть более широкого права на справедливое судебное разбирательство.
Помимо адвокатов юридическую помощь могут оказывать работники юридических служб организаций, в том числе организаций, оказывающих юридические услуги, индивидуальные предприниматели, нотариусы, патентные поверенные, работники органов государственной власти и местного самоуправления и иные лица, уполномоченные на ведение профессиональной деятельности. Однако только адвокаты допускаются в качестве защитников в уголовном судопроизводстве, что связано с высокой значимостью принимаемых судебных решений для личности и общества. Поскольку государство гарантирует право на получение именно квалифицированной юридической помощи, оно обеспечивает условия, способствующие подготовке квалифицированных, обладающих необходимыми профессиональными навыками юристов и устанавливает с этой целью определенные профессиональные и иные квалификационные требования и критерии к адвокатам, а также условия допуска тех или иных лиц в качестве защитников (Постановление КС РФ от 28.01.1997 N 2-П*(625)).
Право каждого на получение квалифицированной юридической помощи служит гарантией осуществления других закрепленных в Конституции прав и свобод, в частности на защиту своих прав всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45), на судебную защиту (ст. 46), на разбирательство дела судом на основе состязательности и равноправия сторон (ч. 3 ст. 123), и находится во взаимосвязи с ними (Постановление КС РФ от 25.10.2001 N 14-П*(626)). Это право не может быть ограничено ни при каких обстоятельствах (Постановление КС РФ от 27.03.1996 N 8-П*(627)).
Порядок оказания юридической помощи адвокатами регулируется Федеральным законом от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (в ред. от 03.12.2007), которым устанавливаются профессиональные и иные квалификационные требования к адвокатам, статус адвоката и условия его приобретения, права и обязанности адвоката, гарантии независимости адвокатской деятельности. Государство возлагает при этом на адвокатуру ряд публичных функций, прямо вытекающих из положений ст. 48 Конституции, - обязанность выполнять защиту в уголовном процессе по назначению и оказывать юридическую помощь в определенных случаях бесплатно. Однако адвокатура как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В соответствии с законом, оказывая юридическую помощь, адвокат дает консультации и справки по правовым вопросам, составляет заявления, жалобы, ходатайства и другие документы правового характера, представляет интересы доверителя в судах и иных органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях. Помощь адвоката оказывается на основе соглашения с доверителем. Юридическая помощь может оказываться бесплатно малоимущим гражданам по делам о взыскании алиментов, о возмещении вреда, связанного с трудовой деятельностью при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий, ветеранам войны, гражданам, пострадавшим от политических репрессий, несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Необходимой составляющей права на получение квалифицированной юридической помощи являются гарантии конфиденциальности отношений адвоката с клиентом - сохранение адвокатской тайны. Упомянутый Кодекс относит к сущностным признакам адвокатской деятельности обеспечение клиенту условий, при которых он может свободно сообщать адвокату сведения, которые не сообщил бы другим лицам, и сохранение адвокатом как получателем информации ее конфиденциальности, поскольку без уверенности в конфиденциальности не может быть доверия. Требованием конфиденциальности определены права и обязанности юриста, имеющие фундаментальное значение для его профессиональной деятельности. Юрист должен соблюдать конфиденциальность в отношении всей информации, предоставленной ему самим клиентом или полученной в ходе предоставления юридических услуг, причем эти обязательства не ограничены во времени (п. 2.3)
Поэтому адвокат не может быть вызван и допрошен в качестве свидетеля об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с обращением к нему за юридической помощью или в связи с ее оказанием.*(628) Конституционный Суд РФ подтвердил обоснованность адвокатского иммунитета, указав, что он не ограничивается только сведениями, полученными во время защиты в процессе расследования и судебного разбирательства, но касается также предварительных консультаций и последующей юридической помощи, независимо от времени и обстоятельств получения конфиденциальной информации (Определение КС РФ от 06.07.2000 N 128-О*(629)). Однако это не исключает право адвоката дать соответствующие показания в случаях, когда сам адвокат и его подзащитный заинтересованы в оглашении тех или иных сведений при условии изменения впоследствии его правового статуса и соблюдения прав и законных интересов лиц, доверивших ему информацию (Определение КС РФ от 06.03.2003 N 108-О*(630)).
Конституционный Суд признал также неправомерным отказ в приглашении избранного обвиняемым (подозреваемым) защитника, а также допуск к участию адвоката в гражданском судопроизводстве по мотивам отсутствия у него специального допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, признав такую практику несоразмерным ограничением права на квалифицированную юридическую помощь (Постановление КС РФ от 27.03.1996 N 8-П*(631)).
Правовую помощь и юридические услуги, в том числе путем судебного представительства, оказывают не только адвокаты, но и многие субъекты частного права - юридические фирмы и организации, специально созданные для защиты бизнеса и оказания правовых услуг, частнопрактикующие юристы, не имеющие адвокатского статуса, иные лица, к которым не предъявляется особых квалификационных требований, но которые осуществляют важную функцию защиты прав и интересов доверителя по его свободному выбору, что позволяет развивать диспозитивные начала гражданского и арбитражного судопроизводства. Конституционный Суд РФ признал не соответствующими ч. 1 ст. 48 Конституции ограничения на выбор представителя в арбитражном суде, поскольку право лица, заинтересованного в защите своих имущественных интересов, предполагает свободный выбор им своего представителя и возможность обратиться помимо адвоката к другим юристам, способным оказать квалифицированную юридическую помощь. Иное фактически привело бы к понуждению использовать только один способ защиты и значительно сузило бы право на доступ к правосудию (Постановление КС РФ от 16.07.2004 N 15-П*(632)).
2. Обеспечение подозреваемому и обвиняемому права на защиту является одним из базовых принципов правосудия по уголовным делам (ст. 16 УПК). Подозреваемый, обвиняемый вправе в любой момент отказаться от помощи защитника. Такой отказ не обязателен для дознавателя, следователя, прокурора и суда и не исключает возможности приглашения защитника в дальнейшем (ст. 52 УПК). В любом случае участие защитника обязательно, если подозреваемый или обвиняемый является несовершеннолетним, или в силу физических или психических недостатков не может самостоятельно осуществлять свое право на защиту, или не владеет языком, на котором ведется судопроизводство, а также при обвинении в совершении особо тяжкого преступления, при рассмотрении судом дела с участием присяжных заседателей или в упрощенном порядке, установленном гл. 40 УПК (ст. 51).
Часть 2 ст. 48 Конституции предусматривает гарантии права пользоваться помощью адвоката задержанному, заключенному под стражу, обвиняемому с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения. Однако определение этого момента на практике зачастую связано с требованиями формального характера, которые не всегда совпадают с реальной ситуацией, когда подозреваемому лицу может потребоваться юридическая помощь и защита адвоката.
Европейский Суд по правам человека в толковании момента возникновения права на защиту прибегает к так называемым автономным понятиям, и в частности призывает видеть, что скрывается за внешней стороной дела и исследовать реалии рассматриваемой процедуры. В соответствии с этим Суд склоняется в пользу содержательного, а не формального понятия обвинения в тексте п. 1 ст. 6 Европейской конвенции. При этом под обвинением понимается не только официальное уведомление компетентных органов о вменении в вину совершения преступления, но и момент, когда подозрение в отношении лица начинает оказывать существенное влияние на его положение или приобретает форму серьезных последствий для положения подозреваемого.*(633) Аналогичный подход Европейский Суд по правам человека применяет и к понятиям задержания и содержания под стражей (см. комментарий к ст. 22).
Существенно важным в этом вопросе представляется позиция КС РФ в Постановлении от 27.06.2000 N 11-П*(634). Норма ч. 2 ст. 48 Основного Закона, отмечает Конституционный Суд, определенно указывает на сущностные признаки, характеризующие фактическое положение лица как нуждающегося в правовой помощи в силу того, что его конституционные права, прежде всего на свободу и личную неприкосновенность, ограничены, в том числе в связи с уголовным преследованием в целях установления его виновности. Поэтому конституционное право пользоваться помощью адвоката (защитника) возникает у конкретного лица с того момента, когда ограничение его прав становится реальным.
По буквальному смыслу положений, закрепленных в ст. 2, 45 и 48 Конституции, право на получение юридической помощи адвоката гарантируется каждому лицу независимо от его формального процессуального статуса, в том числе от признания задержанным и подозреваемым, если управомоченными органами власти в отношении этого лица предприняты меры, которыми реально ограничивается свобода и личная неприкосновенность, включая свободу передвижения - удержание официальными властями, принудительный привоз или доставление в органы дознания и следствия, содержание в изоляции без каких-либо контактов, а также какие-либо иные действия, существенно ограничивающие свободу и личную неприкосновенность.
В целях реализации названного конституционного права необходимо учитывать не только формальное процессуальное, но и фактическое положение лица, в отношении которого осуществляется публичное уголовное преследование и, следовательно, направленная против конкретного лица обвинительная деятельность может подтверждаться актом о возбуждении в отношении данного лица уголовного дела, проведении в отношении него следственных действий (обыска, опознания, допроса и др.) и иными мерами, предпринимаемыми в целях его изобличения или свидетельствующими о наличии подозрений против него, в частности разъяснением права не давать показаний против самого себя. Поскольку такие действия направлены на выявление уличающих лицо, в отношении которого ведется уголовное преследование, фактов и обстоятельств, ему должна быть безотлагательно предоставлена возможность обратиться за помощью к адвокату (защитнику). Тем самым обеспечиваются условия, позволяющие этому лицу получить должное представление о своих правах и обязанностях, о выдвигаемом против него обвинении и, следовательно, эффективно защищаться и гарантирующие в дальнейшем признание недопустимыми незаконно полученных в ходе расследования доказательств.
В соответствии со ст. 56 и ч. 5 ст. 189 УПК лицо, вызванное на допрос в качестве свидетеля, вправе пригласить адвоката для оказания ему юридической помощи. При этом адвокат присутствует при допросе и пользуется правом давать консультации своему клиенту, задавать вопросы допрашиваемым, делать письменные замечания в протоколе.
С момента допуска к участию в уголовном деле защитник вправе иметь свидания с подозреваемым, обвиняемым, собирать и представлять доказательства, необходимые для оказания юридической помощи, привлекать специалиста, участвовать в следственных действиях, производимых с участием его подзащитного, знакомиться с материалами дела, с которыми был ознакомлен подзащитный, а по окончании расследования со всеми материалами дела заявлять ходатайства и отводы, участвовать в судебном разбирательстве на всех стадиях процесса, приносить жалобы, использовать иные не запрещенные средства и способы защиты (ст. 53 УПК).
Число и продолжительность свиданий с адвокатом лица, задержанного или находящегося под стражей, не может быть ограничено. Конституционный Суд РФ в ряде своих решений подтвердил эту важную гарантию на получение квалифицированной юридической помощи. Порядок получения свиданий адвоката со своим подзащитным должен носить уведомительный, а не разрешительный характер, поскольку реализация права не может зависеть от усмотрения и дозволения органа или должностных лиц, в производстве которых находится дело. Право осужденного на свидание с адвокатом не может быть ограничено и во время исполнения наказания в виде лишения свободы независимо от режима его содержания. При необходимости присутствия на свидании с адвокатом переводчика последнему также не может быть отказано в допуске в пенитенциарное учреждение на такое свидание (Постановления КС РФ от 21.10.2001 N 14-П, от 26.12.2003 N 20-П; Определения КС РФ от 07.12.2001 N 276-О, от 01.04.2004 N 77-О).
 
Статья 49
1. Комментируемая статья по содержанию и форме представляет собой одну из наиболее полных и последовательных формулировок презумпций невиновности как общепризнанного в демократическом обществе правового принципа, который в современном мире находит закрепление в международном, конституционном и национальном отраслевом регулировании (ст. 11 Всеобщей декларации прав человека, ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, п. 2 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; ст. 14 УПК). В международных актах презумпция невиновности провозглашается в числе специальных гарантий справедливого правосудия по уголовным делам*(635). В конституционном тексте право каждого считаться невиновным включено в число основных субъективных прав и обусловлено обязанностью государства охранять достоинство личности в качестве неотъемлемого и абсолютного права (ст. 21 Конституции).
1.1. В системе уголовно-процессуального права презумпция невиновности рассматривается как конституционный принцип уголовного судопроизводства. Однако действие его не ограничивается только сферой уголовно-процессуальных отношений. Презумпция невиновности, формулируя требования к характеру взаимоотношений между личностью и государством*(636) в связи с уголовным преследованием, возлагает обязанность обращаться с лицом (до вступления в законную силу вынесенного в отношении него обвинительного приговора) как с невиновным не только на органы уголовного судопроизводства, но и на все другие инстанции, от которых, в частности, зависит реализация правового статуса личности в области социальных, трудовых, избирательных, жилищных и других прав. Соответственно, недопустимо нарушение презумпции невиновности со стороны как ведущих уголовное судопроизводство, так и других представителей публичной власти*(637).
Существо презумпции невиновности как объективного правового положения проявляется в том, что:
а) правовой статус лица как невиновного, хотя против него имеются подозрения или даже ему предъявляется обвинение в совершении уголовного преступления, признается государством;
б) обязанность рассматривать лицо до вступления в законную силу обвинительного приговора как невиновное не зависит от субъективного мнения и убеждения лиц, ведущих уголовное преследование;
в) ограничения, которым может быть подвергнуто лицо в связи с подозрением в совершении преступления, должны быть соразмерны достижению законных целей уголовного судопроизводства и не могут по своему характеру и основаниям быть аналогом наказания;
г) каждый, кто подвергся уголовному преследованию, обоснованность которого не подтверждена сохраняющим законную силу обвинительным приговором суда*(638), имеет право на возмещение государством причиненного ему морального и материального вреда (ст. 53 Конституции, ст. 135, 136, 138 УПК, ст. 1070 ГК).
1.2. Содержание презумпции невиновности в качестве общепризнанного принципа международного права в его истолковании юриспруденцией ЕСПЧ также демонстрирует присущий ей характер объективного правового положения. Так, презумпция невиновности признается нарушенной, если:
- в ходе расследования и рассмотрения дела по отношению к обвиняемому имели место любые излишне суровые меры обеспечения проводимого в законном порядке уголовного преследования*(639);
- должностные лица заявляют, что лицо виновно в совершении преступления - в отсутствие соответствующего решения суда*(640);
- судьи при исполнении своих обязанностей исходили из предубеждения, что обвиняемый совершил преступление, в котором он обвиняется*(641);
- касающееся обвиняемого (предварительное) судебное решение отражало мнение, что он виновен еще до того, как его виновность могла быть доказана в соответствии с законом;
- при постановлении оправдательного приговора или при прекращении дела на любой стадии без вынесения приговора в этих актах содержатся какие-либо высказывания, оставляющие лицо под подозрением, исходящие из его виновности или порождающие для него какие-либо негативные правовые последствия*(642) без предоставления права настаивать на своем оправдании судом;
- формулировки обвинительного характера, приводимые в обоснование судебного решения о возложении на обвиняемого судебных издержек или об отказе в их возмещении, свидетельствуют о признании вины, хотя не имело места ни наказание по приговору, ни применение равнозначных ему мер*(643).
1.3. Часть 1 комментируемой статьи указывает все необходимые элементы законной процедуры, без соблюдения которой лицо не может быть признано виновным в совершении преступления. Эта процедура устанавливается федеральным законом (в формальном смысле), т.е. федеральным актом, принятым парламентом. Соответственно, порядок уголовного судопроизводства устанавливается УПК (ст. 1), основанным на Конституции и признающим составной частью уголовно-процессуального регулирования общепризнанные принципы и нормы международного права, включая общие нормы о справедливом правосудии и специальные по отношению к ним предписания о презумпции невиновности и правах подозреваемого и обвиняемого, предоставляемых этим лицам для защиты. К ним относятся как минимум права: быть незамедлительно и подробно уведомленным о характере и основаниях предъявляемого обвинения; иметь достаточные время и возможности для подготовки к своей защите; защищать себя лично или с помощью адвоката; допрашивать показывающих против него свидетелей и иметь право на вызов и допрос свидетелей для защиты на таких же условиях, которые существуют для приглашения свидетелей обвинения; пользоваться бесплатной помощью переводчика. Из текста Конституции вытекает необходимость обоснования вывода о виновности доказательствами, собранными при строгом соблюдении требований закона (см. ч. 3 ст. 50 Конституции).
Презумпция невиновности и перечисленные права являются специальными гарантиями справедливого правосудия по уголовным делам и потому они должны обеспечиваться обвиняемому не только в суде, но и на досудебных стадиях процесса. Все эти условия включены в понятие законного порядка, в котором только и может осуществляться доказывание виновности и опровержение невиновности лица.
Наконец, виновность может быть установлена как результат законных процедур судебного разбирательства - только вступившим в законную силу приговором суда. Указание в комментируемой норме на то, что актом признания лица виновным может быть только приговор*(644), дополняет формулировку презумпции невиновности, содержащуюся в общепризнанных нормах международного права.
1.4. Если уголовное дело или уголовное преследование прекращается до передачи дела в суд или судом вместо постановления по нему приговора, в том числе по основаниям, не предполагающим формулирование доводов о непричастности подозреваемого (обвиняемого, подсудимого) к совершению преступления, то процессуальный акт, прекращающий дело, не может рассматриваться как подтверждающий виновность. Это относится к прекращению дела:
а) ввиду истечения сроков давности уголовного преследования, смерти подозреваемого, издания акта амнистии;
б) в связи с примирением сторон, деятельным раскаянием, а также
в) при отсутствии таких обязательных условий возбуждения уголовного дела в отношении определенных категорий дел и лиц (п. 5, 6 ч. 1 ст. 24 УПК), как заявление потерпевшего или согласие и соответствующее решение органов, на которые возложено обеспечение иммунитетов при осуществлении уголовного преследования. Даже если при прекращении дела по указанным основаниям лицо в силу собственного волеизъявления заглаживает причиненный в результате определенного события вред и стремится к примирению с объективно пострадавшей стороной, оно не признано виновным со стороны государства.
Вправе ли государство допускать такие последствия прекращения уголовного дела? Не исходит ли оно из молчаливого признания виновности лица, например, при применении к нему амнистии до вынесения приговора вместо того, чтобы исполнять свою публичную обязанность, в силу которой невиновность лица может быть опровергнута в установленном законом порядке только по приговору суда?
Такая обязанность лежит на государстве как субъекте, осуществляющем привлечение к уголовной ответственности, и не исключает, что оно, исходя из социально оправданных целей, может отказаться от своего права доказывать как наличие и преступный характер предполагаемого деяния, так и виновность конкретного лица. Тем более если отсутствует видимая серьезная социальная опасность деяния и с точки зрения социальной эффективности, в том числе для обеспечения правового мира, нецелесообразно использование механизмов, обусловливающих применение мер государственного принуждения. Именно поэтому установлено право государства отказаться от уголовного преследования, в том числе от опровержения невиновности и установления виновности лица при условии, что это не приведет к нарушению или к невосстановлению прав других (ч. 3 ст. 17 Конституции)*(645).
Социальная целесообразность отказа от уголовного преследования учтена законом и при прекращении дел ввиду истечения сроков давности, амнистии, помилования, смерти подозреваемого. Все эти основания условно и неточно называются в доктрине уголовно-процессуального права "нереабилитирующими". В силу презумпции невиновности лицо невиновно и не нуждается в реабилитации, если не имело места признание его виновности государством по приговору суда. Возмещение же вреда, причиненного в ходе уголовного судопроизводства незаконными мерами, например незаконным арестом, не должно связываться только с оправданием и не исключается также ни при вынесении обвинительного приговора, ни при отказе государства от обязанности доказывать виновность в связи с прекращением уголовного дела.
1.5. При рассмотрении дела в суде первой инстанции презумпция невиновности обязывает судью (суд) к беспристрастному и полному исследованию всех обстоятельств дела, несмотря на то что органы расследования уже сформулировали, предъявили и обосновали обвинение. Собственно эта презумпция представляет собой конституционно признанный противовес обвинительному уклону в судебной практике, который приводит к тому, что суд соглашается с выводами расследования или в лучшем случае лишь осуществляет их проверку, т.е. исходит из обвинительного тезиса, вместо того, чтобы руководствоваться при оценке достаточности доказательств обвинения презюмируемой невиновностью лица, которая может быть опровергнута только на основе непосредственного исследования доказательств в судебном заседании. Без этого презумпция невиновности не действует в суде ни как объективное правовое положение, ни даже как логический прием исследования доказательств, сужаются функции судебной власти и роль правосудия как гаранта прав и свобод*(646).
Пока обвинительный приговор суда не вступил в законную силу, презумпция невиновности продолжает действовать как объективное правовое положение, а также как метод исследования обстоятельств дела и представленных доказательств. Независимо от результатов доказывания на отдельных стадиях судопроизводства и мнения участников процесса, включая суд первой инстанции, о доказанности обвинения и виновности лица*(647), государство еще не считает его виновным. Судьи апелляционной и кассационной инстанции, проверяя не вступивший в законную силу приговор (ч. 3 ст. 50 Конституции), исходят из презумпции невиновности, решая вопрос о достаточности доказательств для признания лица виновным, а сама возможность проверки вынесенного по делу обвинительного приговора в этих стадиях - необходимый элемент установленного законом порядка для такого признания. После вступления обвинительного приговора в законную силу государство признает лицо виновным и реализует в отношении него свое право на наказание. Вступивший в силу приговор обязывает все инстанции публичной власти рассматривать лицо как признанное виновным.
Однако в уголовном процессе предусмотрены процедуры проверки и в отношении такого приговора. Его законность и обоснованность оценивается в силу закона по тем же критериям (ст. 409 и 379 УПК), как качества не вступивших в силу обвинительных судебных актов, т. е. предполагается ответ на вопрос, достаточны ли имеющиеся в деле данные для вывода о виновности. Вместе с тем и процедура, и практика рассмотрения обращений о проверке вступивших в законную силу судебных приговоров основаны лишь на оценке доводов заявителей как достаточных или недостаточных для опровержения состоявшихся решений. Следует признать, что этот подход основан на презумпции истинности решений о виновности и менее эффективен для выявления ошибочности таких выводов в сравнении с рассуждениями на основе презумпции невиновности. Но конституционная формула этой презумпции не дает оснований распространять ее на проверку вступивших в силу актов.
2. Комментируемая статья в ч. 2 и 3 обозначает также основные правовые последствия презумпции невиновности как объективного правового положения, а именно освобождение обвиняемого от доказывания своей невиновности - поскольку она как раз изначально признается, и требование к органам, осуществляющим уголовное преследование, и суду при невозможности устранить сомнения в виновности лица толковать (разрешать) их в его пользу. Эти правила могут быть также представлены - в контексте гл. 2 Конституции - как принадлежащие каждому обвиняемому субъективные права и, соответственно, диктуют корреспондирующие им обязанности других участников судопроизводства.
Очевидна логическая связь между названными правилами: доказыванию подлежит виновность обвиняемого, а не его невиновность; обязанность опровергнуть невиновность возлагается соответственно на органы, выдвинувшие обвинение; если же им не удается доказать обвинение или отдельные его элементы, то риск признания лица виновным при неустранимых сомнениях в этом должен быть исключен.
Это конкретизируется в следующих положениях в сфере конституционного и уголовно-процессуального права:
- обвиняемый не может быть понужден к даче показаний ни против себя, ни в свою защиту (право на молчание), не несет ответственности за дачу ложных показаний и не обязан представлять имеющиеся у него другие доказательства, но вправе защищаться любыми не запрещенными законом способами (ст. 45, 48, 51 Конституции, ст. 16, 47 и др. УПК);
- отказ от участия в доказывании не может рассматриваться как обстоятельство, свидетельствующее против обвиняемого, а признание им своей вины не освобождает органы обвинения от обязанности доказывания виновности и не может быть положено в основу обвинения без достаточной совокупности подтверждающих виновность доказательств (ч. 2 ст. 77, ч. 1 ст. 88, ст. 220, 307 УПК);
- указание обвиняемым на обстоятельства, ставящие обвинение под сомнение, не порождает его обязанность доказывать эти обстоятельства - они должны быть опровергнуты обвинением; если же это не удается, так как отсутствует объективная возможность получения дополнительных доказательств виновности или органы обвинения не выполняют свои обязанности по ее доказыванию, то и в том, и в другом случае налицо неустранимые сомнения в виновности, так как суд, рассматривая представленное обвинение, по собственной инициативе уже не может восполнять недостатки доказывания, принимая на себя тем самым обвинительную функцию (ч. 3 ст. 123 Конституции; Постановление КС РФ от 20.04.1999 N 7-П*(648); ст. 15, 237 УПК);
- в случае отказа прокурора от обвинения или при примирении потерпевшего с обвиняемым обвиняемый считается невиновным (ч. 2 ст. 20, ст. 25, 246 УПК);
- обвинение не может быть основано на предположениях; недоказанность обвинения и наличие неустранимых сомнений в виновности влечет оправдание лица и в юридическом отношении имеет то же значение, что и доказанная его невиновность; это отражено в единой для всех названных случаев формулировке основания как к прекращению уголовного преследования, так и к оправданию лица судом - таким основанием будет непричастность подозреваемого, обвиняемого, подсудимого к совершению преступления (п. 1 ч. 1 ст. 27, п. 2 ч. 1 ст. 302 УПК).
 
Статья 50
1. Принцип non bis in idem, запрещающий повторное преследование и наказание за одно и то же деяние, известен еще с античных времен. Этот принцип закреплен в международном праве: в п. 7 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. ("никто не должен быть вторично судим или наказан за преступление, за которое он уже был окончательно осужден или оправдан в соответствии с законом и уголовно-процессуальным правом каждой страны"), в ст. 4 - "право не быть судимым или наказанным дважды" Протокола N 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод ("никто не должен быть повторно судим или наказан в уголовном порядке в рамках юрисдикции одного и того же государства за преступление, за которое уже был оправдан или осужден").
Принцип non bis in idem, известный уже много лет в мировой практике и в российском дореволюционном законодательстве, не был, однако, официально признан в советском уголовном праве. Он не упоминался ни в нормативных актах, ни в юридической доктрине, ни даже в специальных работах, посвященных принципам советского уголовного права.*(649) Естественно, что этот принцип никак не обязывал законодателя к его соблюдению и вступал в противоречия со многими нормами и институтами уголовного права и с репрессивной правовой традицией. Этот принцип в России впервые был включен, причем в максимально широком виде по отношению ко всем право нарушениям, в Конституцию РСФСР в общем перечне общепризнанных прав и свобод (ч. 3 ст. 35: "никто не должен дважды нести уголовную и иную ответственность за одно и то же правонарушение").
В ныне действующей Конституции этот принцип закреплен в ч. 1 ст. 50: никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление. Лишь значительно позже принятия Конституции в УК, введенном в действие с 1 января 1997 г., этот принцип получил отражение в ст. 6 "Принцип справедливости" в ч. 2: "никто не может нести уголовную ответственность дважды за одно и то же преступление". Очевидно, что данный запрет распространяется не только на осуждение, но и на наказание. Это существенно важно, в частности, для разрешения вопроса о правомерности повторного вменения факта привлечения к уголовной ответственности не только, как признака, отягчающего квалификацию преступления, но и как основания более строгого наказания.
Различие в формулировках этого принципа (запрет "дважды", "повторно", "вторично" нести "уголовную ответственность", "быть осужденным", "судимым", "наказанным") не может сужать содержание и сферу его действия как общеправовой гарантии прав и свобод, тем более что возможность какого-либо его ограничения или отступления от него не предусматривается даже в условиях войны и чрезвычайных обстоятельств (ч. 3 ст. 56 Конституции, ст. 4 Протокола N 7 к Европейской конвенции).
По смыслу практики Европейского Суда по правам человека, этот принцип действует независимо от того, в каком государстве лицо было осуждено и наказано в уголовном порядке (то же в ч. 1 ст. 12 УК), и запрещает повторное наказание и тогда, когда оно было наложено иным органом, но по обвинению, тождественному уголовному (например, за административное правонарушение правил дорожного движения).
В современном правопонимании этот принцип несет двойную материально-правовую и процессуальную природу и распространяется на все стадии уголовного процесса, на которых может обнаружиться, что факт уголовного преследования и назначения наказания в отношении данного лица и по тому же обвинению уже имел место. По сути принцип non bis in idem включает несколько запретов уголовного и уголовно-процессуального характера, каждый из которых поддерживается рядом правовых идей и ценностей, которые могут не совпадать друг с другом.
Очевидный запрет повторного (двойного) наказания опирается на идеи вины, справедливости и соразмерности или пропорциональности деяния и кары, преступления и наказания. Этот принцип, как отмечает Конституционный Суд РФ в Постановлении от 19.03.2003 N 3-П, в силу своей конституционно-правовой природы не подлежит ограничению. Он обращен не только к законодательной власти, но и к правоприменителю, который на основании законодательных актов осуществляет привлечение виновных к уголовной ответственности и определяет для них вид и меру наказания.
Принцип non bis in idem означает, что если судом вынесен окончательный оправдательный или обвинительный приговор по данному делу и в отношении данного лица, а также если в возбуждении уголовного дела было отказано или оно прекращено на любой стадии уголовного преследования, то всякое дальнейшее (повторное) преследование и назначение наказания по тому же обвинению невозможно. Безусловным основанием для прекращения уголовного дела является наличие вступившего в законную силу приговора суда либо решение суда, органа дознания, следствия и прокурора о прекращении уголовного дела либо об отказе возбуждении уголовного дела (п. 4, 5 ч. 1 ст. 27 УПК), в том числе и на основании акта амнистии. По смыслу рассматриваемого принципа невозможно проведение параллельно двух расследований и предъявление двух тождественных обвинений, как и назначение двух и более однородных наказаний за одно и то же деяние.
По мнению Конституционного Суда РФ, принцип non bis in idem, как он установлен Конституцией и регулируется уголовным законодательством РФ, исключает повторное осуждение и наказание лица за одно и то же преступление, квалификацию одного и того же преступного события по нескольким статьям уголовного закона, если содержащиеся в нем нормы соотносятся между собой как общая и специальная или как целое и часть, а также исключает двойной учет одного и того же обстоятельства (судимости, совершения преступления лицом, ранее совершившим преступление) одновременно при квалификации преступления и при определении вида и меры ответственности (Постановление от 19.03.2003 N 3-П*(650)).
Идея правовой защищенности и стабильности правовых отношений, которые в обыденном сознании могут не совпадать с идеей материальной справедливости, лежат в основе запрета повторного уголовного преследования и повторного судопроизводства после оправдания или отказа стороны от уголовного обвинения, в том числе и необоснованного. С этим связан запрет пересмотра вступившего в силу как обвинительного, так и оправдательного приговора суда в сторону ухудшения положения осужденного, добавки или усиления назначенного ему наказания (ст. 405 УПК), поскольку это означало бы повторное осуждение за одно и то же. Характерно, что на введение этой нормы в новом УПК прямо повлияло положение ч. 1 ст. 50 Конституции, хотя в прежнем УПК такой пересмотр допускался. Этот запрет вытекает также из принципов состязательности и равенства сторон в процессе, поскольку иное предоставляло бы обвинительной стороне неограниченное превосходство в доказывании своей позиции.
Исходя из названных принципов, Конституционный Суд в Постановлении от 20.04.1999 N 7-П сформулировал правовую позицию, согласно которой если органы уголовного преследования не смогли доказать виновность обвиняемого в полном объеме, то это должно приводить - в системе действующих уголовно-процессуальных норм при их конституционном истолковании - к постановлению в отношении обвиняемого оправдательного приговора или обвинительного приговора, констатирующего виновность обвиняемого в менее тяжком преступном деянии.
Вместе с тем в соответствии со ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах возможны исключения из запрета повторно осуждать за то же деяние. Окончательные, т.е. вступившие в законную силу и подлежащие исполнению, приговоры суда допустимо пересматривать, но лишь если это необходимо в силу новых или вновь обнаруженных обстоятельств, в том числе указывающих на судебную ошибку, приведшую к незаконному осуждению, и пересмотр необходим для обеспечения судебной защиты прав необоснованно осужденных граждан. В других случаях окончательные приговоры судов пересмотру не подлежат. Сопоставляя указанную норму Международного пакта и ч. 1 ст. 50 Конституции, Конституционный Суд сформулировал позицию, что после окончательного разрешения дела ни один оправданный по обвинению в преступлении не может быть вновь судим за него и ни одному осужденному не может быть за то же деяние назначено еще одно, в том числе дополнительное наказание, либо более суровое наказание, в то время как оправдание или смягчение наказания не исключается и после вынесения окончательных приговоров, так как такое изменение всегда служит защите прав граждан от допущенных судебных ошибок (Определение КС РФ от 03.06.1997 N 87-О)*(651).
Всякая добавка к назначенному наказанию тем более невозможна после его отбытия, даже если последующее поведение лица обнаружит недостаточность его воздействия и ошибочность первоначальной судебной оценки. Преступник уже расплатился с обществом за "прошлое". Принцип non bis in iden предполагает идею искупления вины. Уголовно-правовой упрек со стороны государства не может продолжаться сколь угодно длительное время, он погашается освобождением от наказания или его отбытием и не может быть возобновлен.
Концепция искупления вины имеет, безусловно, как теологическое (искупление греха), так и моральное обоснование: претерпевание страданий, адекватных принесенному злу, исчерпывает моральный упрек и погашает моральный долг. Право как минимум морали не может требовать большего! Презумпция искупления вины как правовая категория, лежащая в основе принципа non bis in idem и более широкого понятия справедливости (справедливой ответственности и наказания), уже давно признана в зарубежной и отчасти в отечественной правовой теории*(652).
Презумпция искупления вины имеет несомненную связь с презумпцией невиновности (добросовестности, добропорядочности), и в этом смысле лицо, претерпевшее определенное ему приговором уголовное наказание, отбывшее полностью назначенный срок и тем самым исчерпавшее уголовно-правовой упрек (противоправность, обязанность, виновность), презюмируется в дальнейшем как лицо невиновное. Оно не может нести какие-либо ограничения прав и свобод на основании прошлого преступления, сам факт которого не является доказательством, поводом или основанием для уголовно-правовой оценки последующего поведения.
2. Действующее в правосудии правило о недопустимости использования доказательств, полученных с нарушением федерального закона (ч. 2 ст. 50 Конституции), текстуально адресовано всем видам судопроизводства. Хотя названный запрет закреплен в статье, ч. 1 и 3 которой посвящены основным правам, реализующимся только в сфере уголовного процесса; это не дает оснований для ограничения сферы его действия только уголовными делами. Во-первых, данный запрет выступает одной из гарантий многих таких прав, которые подлежат защите от нарушений отнюдь не только при осуществлении уголовного преследования. К ним относятся, например, права на уважение достоинства личности, на свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, на защиту своей чести и доброго имени, тайну переписки и иных сообщений, неприкосновенность жилища, право частной собственности и др. Во-вторых, осуществление правосудия в процедуре любого из видов судопроизводства в силу особого характера этой деятельности должно строиться на следовании Конституции и закону, не может легитимировать нарушения закона, а значит, в нем не могут допускаться незаконно полученные доказательства. В-третьих, в отношении прав и свобод действует правило широкого толкования их содержания. И наконец, в-четвертых, сужение пределов действия данного запрета могло бы провоцировать нарушения при собирании (получении) доказательств, что несовместимо с целями ни конституционного, ни иного законодательного регулирования.
Вместе с тем сформулированный в комментируемой статье запрет использовать доказательства, полученные с нарушением закона, при осуществлении правосудия отнюдь не может быть истолкован как не создающий соответствующих обязанностей для органов уголовного судопроизводства, действующих на досудебных этапах поиска обвинительных данных, а именно для оперативных работников, дознавателей, следователей, прокуроров. Обязанность суда при рассмотрении уголовных дел исследовать, были ли соблюдены ими правила получения доказательств, и в случае нарушения этих правил отвергнуть представленные органами уголовного преследования данные как недопустимые выступает в качестве специальной судебной гарантии законности расследования.
Допустимость доказательств как понятие, характеризующее соблюдение законных требований к доказыванию известно всем процедурам судопроизводства. Однако наиболее развернутое регулирование по этому вопросу содержит именно УПК. В его ст. 75 запрет недопустимых доказательств конкретизируется, во-первых, указанием на то, что такие доказательства не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу обвинения; во-вторых, положением о невозможности их использования не только для подтверждения преступного события и виновности лица в совершении преступления, но и для доказывания обстоятельств, характеризующих личность обвиняемого и размер причиненного преступлением вреда, а также исключающих преступность и наказуемость деяния либо смягчающих и отягчающих наказание. Однако запрет использовать полученные с нарушением закона данные для подтверждения обстоятельств, которые говорят в пользу обвиняемого, должен быть уточнен в связи с конституционным требованием о толковании также в его пользу неустранимых сомнений (ч. 3 ст. 49 Конституции). Исходя из этого требования в случаях, когда обстоятельства, говорящие в пользу обвиняемого, с одной стороны, подтверждаются недопустимыми доказательствами, а с другой - не могут быть опровергнуты обвинением с помощью других законно полученных данных, налицо такие неустранимые сомнения, которые толкуются в пользу обвиняемого, что, по существу, не позволяет не принимать во внимание свидетельствующие в его пользу данные, которые были получены с нарушением закона. Хотя УПК не содержит этого уточнения, оно основано на верховенстве и непосредственном действии Конституции (ст. 15, 18).
Перечень недопустимых доказательств согласно УПК не может быть исчерпывающим. Таковыми являются любые доказательства, полученные с нарушением данного Кодекса. Суду каждый раз надлежит выявлять те нарушения, которые приводят к признанию доказательства недопустимым.
В ряде случаев требования к доказательствам и, следовательно, условия, при нарушении которых они признаются недопустимыми, диктует конституционное регулирование. Конституция содержит запрет пыток, насилия, медицинских опытов над человеком (ч. 2 ст. 21), не разрешает вторгаться в тайну переписки, телефонных переговоров и иных сообщений иначе как по судебному решению (ч. 2 ст. 23), не допускает постороннего проникновения в жилище кроме случаев, когда оно допускается федеральным законом или на основании судебного решения (ст. 25), освобождает от обязанности свидетельствовать против себя самого или своих близких, а также давать показания о том, что составляет охраняемую законом тайну (ст. 51). Все это учтено и в уголовно-процессуальном законе.
Кроме того, признаются недопустимыми доказательствами свидетельские показания, основанные на слухах, догадках, предположениях или без указания источника осведомленности, а также показания обвиняемого (подозреваемого), данные им до суда в отсутствие защитника и не подтвержденные в суде (ч. 2 ст. 75 УПК).
В некоторых случаях процессуальный закон предусматривает обязательность подтверждения каких-либо обстоятельств только установленными им средствами доказывания (например, обязательность производства экспертизы для установления причин смерти или тяжести телесных повреждений, установления психического и физического состояния обвиняемого или потерпевшего, когда возникает сомнение в их вменяемости - ст. 196 УПК).
Аналогичные ограничения в средствах доказывания знают также ГПК и АПК - в них допустимость доказательств представлена именно как требование подтверждения обстоятельств дела только теми доказательствами, которыми согласно закону они должны быть подтверждены (ст. 68 АПК, ст. 60 ГПК). Это, конечно, не означает, что процедурам судопроизводства по гражданским делам безразличны - в отличие от уголовных дел - другие незаконные способы получения доказательств, например получение их преступным путем или путем существенного ущемления прав других лиц. Такие доказательства не могут быть признаны допустимыми в любом виде судопроизводства, что следует из ч. 3 ст. 17 Конституции, исключающей осуществление прав личности таким образом, чтобы это нарушало права и свободы других.
Большая строгость в оценке допустимости доказательств в уголовном судопроизводстве объективно обусловлена особенностями субъектов доказательственной деятельности, на которых возложено доказывание обвинения в качестве основания уголовной ответственности. Дознаватель, следователь, прокурор как органы государства обладают правом уже в ходе расследования применять к подозреваемому и обвиняемому серьезные меры принудительного характера. Это не исключает возможность незаконного использования таких мер и для "облегчения" возложенного на них доказывания обвинения. Любое подозреваемое лицо находится в таких обстоятельствах, которые объективно не могут не оказывать на него психическое и даже физическое давление. Это способствует использованию ситуации для незаконного воздействия со стороны органов уголовного преследования, что, конечно же, не согласуется с его законными целями, опасно нарушает права лиц, подвергаемых преследованию, представляет собой угрозу для общества в целом, поскольку от таких методов оказывается незащищенным любой член общества. По существу, применение незаконных методов доказывания не может гарантировать осуждение и наказание действительно виновных и, напротив, избавляет государство от установления таких лиц, раз ответственность, пусть ошибочно, но уже будет возложена на другого.
Именно осознание такой, как показывает история, вполне реальной опасности социально обусловливает запрет недопустимых доказательств в качестве конституционной и процессуальной гарантии от злоупотреблений государственных органов уголовного преследования.
Нарушения правил доказывания, приводящие к признанию доказательств недействительными, могут выражаться в осуществлении процессуальных действий по получению доказательств:
а) ненадлежащим органом (например, проведение обыска оперативным работников),
б) в не предусмотренной уголовно-процессуальным законом форме (например, замена выемки или обыска изъятием предмета или документа, оформленным протоколом изъятия*(653)),
в) без соблюдения установленного законом порядка производства следственного или судебного действия (например, в отсутствие понятых при проведении осмотра, освидетельствования, обыска, выемки или в отсутствие защитника при допросе обвиняемого и вопреки его ходатайству).
Недопустимыми доказательствами являются также данные, полученные с нарушением не только УПК (как на это указывает его п. 3 ч. 2 ст. 75), но и Закона об ОРД. При этом, с одной стороны, действует специальное дополняющее и повторяющее ст. 75 УПК предписание его ст. 89, согласно которой запрещается использовать в доказывании результаты ОРД, если они не отвечают требованиям, предъявляемым к форме и содержанию доказательств согласно УПК. С другой же, могут быть использованы только такие результаты ОРД, которые получены компетентными лицами, уполномоченными законом на проведение таких мероприятий при условии, что как вспомогательные по отношению к расследованию эти мероприятия не подменяют собой предусмотренные законом процессуальные действия (см. Определение КС РФ от 01.12.1999 N 211-О*(654)).
Например, являются недопустимыми полученные в нарушение ст. 6, 9, 11 Закона об ОРД не санкционированные судом аудиозаписи телефонных переговоров, сообщения конфиденциальных сотрудников, которые без расшифровки данных об их личности не могут быть проверены*(655); результаты оперативного эксперимента, связанного с провоцированием граждан на совершение преступления.
ЕСПЧ также признает, что такие провокации не должны заменять расследование преступной деятельности и что даже очевидное следование общественным интересам в борьбе, например, с наркопреступностью не может оправдывать использование результатов провокации со стороны полиции в качестве доказательств. В то же время ЕСПЧ допускает использование, например, среди других сделанной частным лицом и переданной впоследствии им же следователю записи телефонного разговора, хотя прослушивание не было официально разрешено, при условии, что:
а) обеспечивается право обвиняемого на защиту и
б) проверка в суде этой записи.
Так, ЕСПЧ признал, что хотя запись и была сделана без санкции суда, но указанные два условия соблюдены, поскольку обвиняемый знал о ней, прослушал ее, оспорил ее использование в суде в качестве доказательства, добился от суда расследования действий лица, предъявившего эту запись, которое исходя из ее содержания было допрошено как свидетель в суде и подтвердило, что обвиняемый действительно поручил ему убить жену, что и было зафиксировано аудиозаписью. Однако при этом ЕСПЧ учел, что эта запись не была единственным доказательством, выдвинутые обвинения подтверждались всей совокупностью косвенных доказательств, что суд в том числе допросил свидетелей по просьбе защиты и основывался не на аудиозаписи, а на том, что другие доказательства подтверждали вывод о виновности, поэтому использование спорной магнитофонной записи не лишило обвиняемого справедливого судебного разбирательства*(656).
Процессуальная форма собирания доказательств представителями обвинения и защиты, как она установлена УПК (ст. 86), не является одинаковой. Поэтому должны быть различны и требования к соблюдению ими закона при получении доказательств.
Сторона защиты не обладает правом осуществлять следственные действия - проводить допросы, обыски, осмотры, очные ставки. Она вправе собирать и представлять письменные документы и предметы для приобщения к уголовному делу, проводить опрос лиц с их согласия, истребовать справки, характеристики, иные сведения из государственных и других публичных инстанций. Все эти действия по своей процессуальной форме не аналогичны процедурам собирания доказательств для подтверждения государственного обвинения, осуществляемого официальной властью. Если последнюю запрет недействительных доказательств сдерживает от несоразмерного использования принудительно-властных полномочий, нарушающего права участников уголовного судопроизводства, то сторона защиты не имеет и не использует подобные "средства повышенной опасности". Между тем в судебной практике бытует неверное распространение требований к процессуальной форме доказывания, которая должна соблюдаться государственными органами судопроизводства, на доказательственные данные, представляемые адвокатами-защитниками. Эти данные - вопреки правовому и фактическому их смыслу - произвольно отвергаются как недопустимые доказательства по той причине, что они не получены с помощью процессуальных следственных и судебных действий. Но такой подход вообще не позволяет защите представлять свои доказательственные данные, чтобы поколебать обвинение. Смысл конституционного запрета использовать недействительные доказательства искажается, как и состязательность в процессе доказывания.
Отсутствие строгой процессуальной формы для собирания доказательственных данных стороной защиты, зависимость ее участия в доказывании от государственных органов судопроизводства, компенсирующий это принцип благоприятствования стороне защиты, выражающийся, в частности, в том, что для реализации своей процессуальной функции ей достаточно указать на сомнения в доказанности обвинения, которые должны опровергаться стороной обвинения - все это обусловливает и обосновывает следующий вывод. Доказательственные данные, представляемые стороной защиты, подлежат оценке судом только с точки зрения их относимости к предмету доказывания и достоверности содержащейся в них информации.
3. Положение ч. 3 комментируемой статьи о праве каждого осужденного на пересмотр вынесенного в отношении него приговора должно раскрываться во взаимосвязи с предписаниями ст. 46 Конституции и международно-правовыми нормами, в частности п. 5 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 2 Протокола N 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция).
3.1. Общее дозволение обжаловать в судебном порядке любые решения органов государственной власти (ч. 2 ст. 46 Конституции), которое не знает исключений (см. ч. 3 ст. 56 Конституции), еще раз оговаривается в комментируемой статье применительно к осуждению лица на основе приговора суда как одной из форм осуществления государственной власти (ст. 11 Конституции). Возможность обжалования обвинительного приговора в качестве частного случая общего не подлежащего ограничению права на судебную защиту также имеет абсолютный характер. Это отличает российское регулирование от международно-правового, допускающего исключения из права осужденного на обжалование в случаях осуждения за незначительные правонарушения, либо при осуждении лица верховным судом в качестве первой инстанции или при вынесении апелляционной инстанцией обвинительного приговора после обжалования состоявшегося в первой инстанции оправдания (ч. 2 ст. 2 Протокола N 7 к Конвенции). Российский конституционный законодатель не воспользовался предоставленной ему международным стандартом возможностью по своему усмотрению ограничить для таких случаев так называемое правило "двух инстанций"*(657). Напротив, в связи с появлением комментируемой нормы в тексте Конституции была признана не соответствующей ей действовавшая ранее ст. 325 прежнего УПК РСФСР, которая содержала запрет на обжалование приговоров, вынесенных по первой инстанции, высшим судом в судебной системе, а именно ВС РФ (см. Постановление КС РФ от 06.07.1998 N 21-П*(658)).
Постановление КС РФ, принятое по этому вопросу уже после ратификации Протокола N 7, вступившего в силу для Российской Федерации с 1 августа 1998 г., исходило из общепризнанного в международной договорной практике подхода, согласно которому международные нормы, устанавливая минимальные стандарты обеспечения прав и свобод, не могут приводить к снижению уровня гарантий, достигнутых во внутреннем законодательстве.
Содержательно абсолютный характер права на обжалование обвинительного приговора, наряду со ст. 46 Конституции, обусловлен тем, что осуждение лица и тем более назначение ему уголовного наказания влечет ограничение многих конституционно гарантированных прав и свобод, включая право на личную свободу и неприкосновенность, может быть связано с лишением многих других личных, гражданских и политических прав.
Когда такие ограничения являются результатом неправосудного обвинительного приговора, возлагаются на осужденного вопреки федеральному закону, как уголовному, не допускающему привлечение к ответственности без вины и в нарушение принципа справедливости (ст. 5, 6 УК), так и уголовно-процессуальному, заявляющему в качестве своей цели реабилитацию каждого, кто необоснованно подвергся уголовному преследованию (ч. 2 ст. УПК), т. е. в случае, когда обвинительный приговор содержит судебную ошибку, это явно контрастирует с требованиями ч. 3 ст. 55 Конституции: она допускает ограничение прав и свобод только в соответствии с федеральным законом и исключительно в одобряемых Конституцией целях защиты прав граждан или общих интересов. Ограничение прав граждан не основанным на законе приговором в соответствии со ст. 18 Конституции подлежит устранению правосудием (см. Постановление КС РФ от 02.02.1996 N 4-П*(659)). Таким образом, право на пересмотр обвинительного приговора программируется не только ч. 3 ст. 50, ч. 3 ст. 55, ст. 46, но и общей конституционной функцией правосудия по обеспечению прав и свобод.
3.2. Положение ч. 3 ст. 50 фиксирует субъективное право лица, осужденного за преступление, на пересмотр приговора вышестоящим судом. Этому праву корреспондирует вытекающая из ст. 45 Конституции обязанность государства создавать эффективные правовые механизмы устранения ошибочных решений в уголовном судопроизводстве. Она лежит прежде всего на законодателе, поскольку согласно российской Конституции и международным нормам и судебные инстанции, на которые возлагается исправление судебных ошибок, и процедуры пересмотра определяются законом (п. "о" ст. 71, ч. 3 ст. 118 Конституции).
Законодатель не вправе возложить пересмотр обвинительного приговора на ту же судебную структуру, в которой был вынесен приговор, - это должен быть суд более высокого уровня (вышестоящий, по буквальному тексту комментируемой нормы). При этом в состав суда, который пересматривает приговор, не должны входить ни судьи, участвовавшие в вынесении обжалованных судебных актов, ни другие судьи того же суда, ни судьи любого другого суда того же уровня, что вытекает из автономного понятия вышестоящего суда. Соответственно, УПК (ст. 63) не допускает повторное участие судьи в рассмотрении того же уголовного дела в другой судебной инстанции.
Закон о судебной системе РФ определяет во всех случаях, какой именно суд является вышестоящим по отношению к каждому из звеньев судебной системы и тем самым устанавливает компетентный суд для пересмотра обвинительных приговоров, вынесенных любым судом. По отношению к приговорам мирового судьи такая компетенция принадлежит районному суду, по отношению к районному - верховному суду республики или равным ему судам субъектов Федерации, по отношению к этим последним - ВС РФ (ст. 19-21).
В соответствии с Федеральным законом от 04.01.1999 N 3-ФЗ для обеспечения права на пересмотр приговоров Верховного Суда в его структуре наряду с судебными коллегиями, рассматривающими уголовные дела по первой инстанции и в кассационном порядке - по жалобам на приговоры нижестоящих судов, была создана особая Кассационная коллегия, осуществляющая проверку не вступивших в силу приговоров самого Верховного Суда. Эта новелла была продиктована комментируемым положением ч. 3 ст. 50 Конституции и основанным на нем Постановлением КС РФ от 06.07.1998 N 21-П). В закон, однако, включено следующее положение: "Судьи, являющиеся членами Кассационной коллегии ВС РФ, в период между ее заседаниями участвуют в рассмотрении дел в составе соответствующей судебной коллегии либо Президиума ВС РФ с соблюдением требования о недопустимости повторного участия судьи в рассмотрении одного и того же дела". Последняя оговорка, обеспечивая беспристрастность судей при пересмотре приговора, также учитывает исключительно редкое рассмотрение дел ВС РФ по первой инстанции, а следовательно, и единичность обжалования его актов. Исходя из того, что международные стандарты допускают отсутствие возможности обжаловать приговор, вынесенный верховным судом страны, российское регулирование изложенных полномочий судей ВС РФ не может быть признано отклонением от правила "двух инстанций". Однако такое регулирование предусматривает пересмотр приговора лишь в ином составе судей, но не его проверку вышестоящим судом, т.е. судьями более высокого ранга, как это предусмотрено конституционной нормой.
Конституционно обоснованным развитием в этой области было бы изъятие из компетенции ВС РФ рассмотрения тех немногочисленных уголовных дел (на практике еще более редких, чем в законе), которые отнесены сейчас к его ведению в качестве суда первой инстанции*(660).
3.3. Процедуры пересмотра приговора в вышестоящем суде должны учитывать все требования к справедливому правосудию, как они сформулированы в ст. 6 Конвенции, т.е. правосудность судебного приговора должна проверяться независимым, беспристрастным судом, созданным на основе закона, в гласном (публичном) судебном разбирательстве при предоставлении осужденному таких же правомочий для защиты от обвинения, как в суде первой инстанции. Последнее обусловливается также ст. 49 Конституции, согласно которой при пересмотре не вступившего в законную силу приговора государство продолжает считать лицо невиновным, поскольку его виновность может быть признана установленной только после вступления вынесенного приговора в законную силу, в частности после его пересмотра. Юриспруденция ЕСПЧ оценивает обеспечение прав лиц, обжалующих судебные акты, также исходя из критериев справедливого правосудия как "общих" для рассмотрения дела по первой инстанции и в вышестоящих судах. Таким образом, в содержание субъективного права на пересмотр обвинительного приговора включено не только наличие двух рассматривающих дело инстанций, но и сами процедуры в вышестоящем суде. Если они не отвечают требованиям справедливого правосудия, в том числе не обеспечивают свободный доступ к суду второй инстанции и возможности полной, не ограниченной по объему и средствам проверки обвинительных приговоров, то такие процедуры не могут признаваться эффективным средством защиты, в том числе для реализации права на пересмотр осуждения в вышестоящем суде. Таким образом, законодатель не абсолютно свободен в выборе процедур, напротив, он связан конституционными и международно-правовыми требованиями к справедливому правосудию (см. также ст. 123 Конституции).
С этой точки зрения необходимо оценивать уголовно-процессуальный закон, устанавливающий порядок обжалования и пересмотра в апелляционной и кассационной инстанциях обвинительных приговоров, не вступивших в законную силу, с целью проверки их законности, обоснованности и справедливости. Согласно УПК обе названные процедуры имеют место в судах, вышестоящих по отношению к вынесшему обжалованный приговор. Апелляция осуществляется в отношении приговоров мирового судьи; кассация - в отношении приговоров всех других судов, включая апелляционные приговоры. Доступ к суду вышестоящей инстанции (т.е. свобода обжалования приговора) согласно УПК реально обеспечен, так же как и участие осужденного в судебном разбирательстве дела во второй инстанции. Процедура апелляции предполагает проверку обжалованного приговора на основе непосредственного исследования всех доказательств по делу в судебном разбирательстве при обеспечении осужденному права на привлечение новых доказательств, оспаривание тех, которые приняты судом первой инстанции, обязательное оглашение показаний свидетелей, если они повторно не допрашиваются. Такое исследование предшествует как вынесению нового приговора, так и решению об оставлении в силе уже состоявшегося, что позволяет осужденному в полной мере реализовать свое право на защиту от необоснованного осуждения. Процедура же кассации, напротив, не предполагает непосредственное исследование доказательств, построена на проверке приговора по имеющимся в деле материалам и допускает исследование доказательств при наличии ходатайства об этом лишь в порядке исключения - по усмотрению суда. Такое исследование необязательно ни при оставлении в силе обвинительного приговора, ни при его отмене и направлении дела на новое рассмотрение. В результате кассационное производство оказывается формальной, поверхностной, неэффективной процедурой, не выявляющей неправосудные судебные акты и, по существу, только имитирующей соблюдение правила "двух инстанций". Кассация по УПК не является эффективным средством правовой защиты, не согласуется ни со ст. 6, ни со ст. 13 Конвенции.
Исходя из требований ч. 3 ст. 50 в их истолковании, соответствующем содержанию правила "двух инстанций", согласно Конвенции и правовым позициям ЕСПЧ (об обязательности такой согласованности см. комментарий к ч. 1 ст. 17) действующие ныне правила кассационного производства могут быть применимы к обжалованию только оправдательных приговоров по уголовным делам.
При должном законодательном обеспечении или, напротив, при его недостаточности реализация конституционного права на обжалование всегда опосредована правоприменителем, а именно вышестоящей судебной инстанцией. Хотя закон программирует ее деятельность, однако ее правоприменительные решения могут отклоняться от заданной модели. В то же время именно правосудие, включая производство в вышестоящих судах, должно обеспечивать непосредственное действие прав и свобод в соответствии с конституционным и международным стандартом (см. ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 18 Конституции), в том числе и при наличии дефектов в правовом регулировании*(661), т.е. должно корректировать закон. Это тем более бесспорно, поскольку речь идет о правах, реализуемых в самом правосудии, и поскольку сам закон, как это имеет место в кассационном производстве по УПК, не исключает для суда возможность на основе собственного усмотрения обеспечить проверку и пересмотр обвинительного приговора таким образом, чтобы эта процедура соответствовала принципам справедливого правосудия*(662).
3.4. Право просить о помиловании или смягчении наказания в тексте Конституции не обусловлено ни требованиями к процедурам, в которых оно реализуется, ни требованием к законодателю об их установлении.
Это отличает конституционную формулу права просить о помиловании от закрепленного в той же норме ч. 3 ст. 50 Конституции права на обжалование и пересмотр приговора в том порядке, который устанавливается федеральным законом. Конституционный законодатель не уполномочил подобным же образом законодательную власть осуществлять регулирование и по вопросу о помиловании или смягчении наказания.
Это обусловлено компетенционно, так как согласно п. "в" ст. 89 Конституции осуществление помилования - исключительная прерогатива Президента, а также содержательно, а именно сущностью самого помилования как акта государственного прощения, снисхождения. Поэтому процедура, формы и индивидуальный объем помилования определяются актами Президента*(663).
Для соотношения конституционного, отраслевого (уголовно-правового и уголовно-процессуального) регулирования института помилования и индивидуальных правовых актов о помиловании существенны следующие положения:
1) конституционное право просить о помиловании, гарантирующее осужденному возможность смягчения его участи, не зависит от того, за какое преступление лицо осуждено, какое наказание ему назначено и каковы условия его исполнения (см. Постановление КС РФ от 26.11.2002 N 16-П*(664)). Никто не может быть дискриминирован в своем праве ходатайствовать о помиловании (см. ст. 19 Конституции);
2) конституция не предполагает необходимость отраслевого уголовно-правового регулирования не только оснований, но и возможных форм помилования, допуская полное "снятие всех ограничений в правах и свободах, которые установлены для осужденного обвинительным приговором"*(665). С этой точки зрения содержание ч. 2 ст. 85 УК, согласно которой помилование может выражаться в освобождении от дальнейшего отбывания наказания, в сокращении назначенного наказания или замене его более мягким, а также в снятии судимости, может рассматриваться как описание объективно возможных ситуаций, но не как исчерпывающее предписание о допустимых правовых последствиях. Законодатель не управомочен их определять. Усмотрение осуществляющего помилование ограничено только общеправовыми и нравственными представлениями. Нельзя согласиться с мнением о том, что Президент при замене одного наказания другим связан нормами УК о нижнем пределе нового вида наказания*(666) - раз не исключается возможность полного освобождения от него;
3) отраслевое законодательство (УИК, УПК) не должно содержать нормы, ограничивающие реализацию права просить о помиловании или смягчении наказания в качестве одной из форм помилования. Вместе с тем право просить о смягчении наказания может осуществляться не только в процедуре помилования, но и путем обращения к суду, например, при обжаловании приговора или в процессе исполнения наказания, где при принятии правоприменительных решений должно обеспечиваться строгое следование закону.
Процедуры, предшествующие акту помилования, определяются Указом Президента РФ от 28.12.2001 N 1500 "О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации" и утвержденным этим Указом Положением о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации.
Высшее должностное лицо, уполномоченное на осуществление помилования, и в других странах обладает правомочием издавать акты, регулирующие его осуществление. В Российской Федерации, в отличие от некоторых других федеративных государств (ФРГ, США), не предусмотрено разграничение компетенции по осуществлению помилования между Федерацией и ее субъектами - это область только федеральных полномочий. Не закреплено в конституционном тексте и право их передачи другим органам как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов*(667). В связи с этим деятельность названных комиссий в субъектах РФ является предварительно-подготовительной.
Осужденное лицо подает ходатайство о помиловании на имя Президента - через администрацию органа, осуществляющего исполнение наказания, который после регистрации ходатайства направляет его в орган юстиции субъекта Федерации с приложением копии судебных актов, представления администрации, содержащего характеристику осужденного, справки о состоянии его здоровья. Орган юстиции передает полученные им материалы в комиссию по вопросам помилования субъекта РФ, которая составляет заключение о целесообразности помилования осужденного. На основе данного заключения глава исполнительной власти субъекта Федерации - его губернатор или президент - вносит представление о целесообразности помилования (с приложением всех полученных документов) Президенту РФ.
Предваряющие решение Президента РФ о помиловании действия - представление администрации исправительного учреждения, заключение комиссии и представление губернатора (президента) субъекта Федерации - не могут парализовать право осужденного ходатайствовать о помиловании перед Президентом РФ. Отклонение им ходатайства о помиловании также не лишает осужденного права вновь обратиться с таким ходатайством, однако, как установлено в утвержденном Указом Президента РФ Положении о порядке рассмотрения таких ходатайств, не ранее, чем через год, за исключением случаев, когда возникают какие-либо новые обстоятельства, существенные для решения о помиловании.
Институт помилования в комментируемой норме рассматривается как один из способов освобождения от наказания наряду с судебными актами, выносимыми в результате пересмотра обвинительных приговоров. Это, однако, не исключает, что законодатель вправе предусмотреть также возможность актов помилования конкретных лиц в целях освобождения от мер ответственности других видов: административной, в том числе таможенной или налоговой, а также дисциплинарной - в разных сферах ответственности персонала. Такие установления не только не противоречили бы конституционному регулированию помилования, но, напротив, соответствовали бы его духу и букве - если дозволено просить об освобождении от самых тяжких мер государственного принуждения, какими являются меры уголовного наказания, то логично и предоставление права просить об освобождении от более мягких мер, назначаемых за менее опасные (не уголовные) правонарушения. Представляется, что полномочие Президента РФ по осуществлению помилования не связывает законодателя в предоставлении также другим органам аналогичных функций в сфере освобождения от иных (не уголовно-правовых) мер, исходя из общеправовых принципов юридической ответственности.
 
Статья 51
1. Статья 14 Международного пакта о гражданских и политических правах в числе минимальных гарантий при рассмотрении любого предъявляемого обвинения указывает на право не быть принуждаемым к даче показаний против самого себя или к признанию себя виновным. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод прямо не содержит такого положения, однако Европейский Суд по правам человека в толковании права на молчание как составной части права не давать показания против самого себя исходит из того, что эти положения являются общепризнанными международными нормами, которые лежат в основе понятия справедливой судебной процедуры (ст. 6 Европейской конвенции). Их смысл в защите обвиняемого от злонамеренного принуждения со стороны властей, что помогает избежать судебных ошибок и добиться целей, поставленных ст. 6. В частности, это право способствует тому, чтобы обвинение не прибегало к доказательствам, добытым вопреки воле обвиняемого с помощью принуждения или давления. Это право тесно связано с презумпцией невиновности (п. 2 ст. 6 Европейской конвенции).
По мнению Европейского Суда, право не свидетельствовать против себя не может быть ограничено лишь запретом на принуждение к признанию в совершении правонарушения или к даче показаний, прямо носящих инкриминирующий характер, но должно включать и любую иную информацию о фактах, которые могут быть в последующем использованы в поддержку обвинения. Нельзя ссылаться на общественный интерес в оправдание использования в целях обвинения ответов, добытых принудительным путем в ходе внесудебного расследования.*(668)
Указанное право весьма актуально для России, пережившей период массовых репрессий, когда признание было царицей доказательств и самооговор добывался под пытками, угрозами, шантажом и обманом. Конституции посткоммунистических государств, по мнению А. Шайо, выражают страхи перед белым деспотизмом.*(669) Статья 51 Конституции закрепляет более широкую гарантию, чем Международный пакт, которая распространяется не только на свидетельство против себя, но и запрещает принуждать свидетельствовать против своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом. Так, УПК относит к этому кругу супруга, супругу, родителей, детей, усыновителей, усыновленных, родных братьев и сестер, дедушку, бабушку, внуков (ч. 4 ст. 5). Одновременного УПК хотя и для иных целей выделяет категорию близкие лица - лица, состоящие в свойстве с потерпевшим, свидетелем, а также лица, жизнь, здоровье и благополучие которых дороги потерпевшему, свидетелю в силу сложившихся личных отношений (ч. 3 ст. 5). Последние не обладают по букве закона свидетельским иммунитетом как близкие родственники, однако очевидно они также могут быть поставлены в ситуацию ложного выбора между лжесвидетельством и моральным чувством, а также традиционным представлениям, осуждающим доносительство и предательство.
Моральное основание свидетельского иммунитета хотя и очень сильное, но не единственное. Это и человеческое достоинство, защищаемое ст. 20 Конституции под запретом обращения с личностью как с объектом чужой воли, и охрана неприкосновенности частной жизни, и охрана личной и семейной тайны, которую доверяют конфиденциально друг другу близкие родственники и иные лица (ст. 23 Конституции).
Вообще "свидетельствовать" означает не только давать показания в качестве свидетеля, подтверждать или удостоверять какое-либо событие, очевидцем которого является свидетельствующий субъект. Свидетельствовать означает и предоставлять доказательственную информацию об обстоятельствах и фактах, указывать источник этой информации. Свидетельство при этом выступает как удостоверение, доказательство, улика. По мнению Конституционного Суда РФ, право не свидетельствовать против себя самого предполагает, что лицо может отказаться не только от дачи показаний, но и от предоставления органам дознания и следователю других доказательств, подтверждающих его виновность в совершении преступления (Постановление от 25.04.2001 N 6-П*(670).
В такую ситуацию, например, было поставлено лицо, совершившее дорожно-транспортное преступление, обязанное под страхом уголовной ответственности (ст. 265, в настоящее время исключена из УК) не покидать место происшествия и сохранять его обстановку, тем самым принудительно разоблачая себя с риском подвергнуться уголовному наказанию. Однако УК предусматривает иную, не противоречащую ч. 1 ст. 51 Конституции форму учета добровольного признания вины и явки с повинной в качестве обстоятельства, смягчающего наказание (п. "и" ч. 1 ст. 61 УК).
Перед допросом свидетель, подозреваемый, обвиняемый должны быть предупреждены о своем праве не давать показания против себя и других близких родственников, в противном случае данные, полученные в ходе допроса, могут быть признаны недопустимыми доказательствами в смысле ч. 2 ст. 50 Конституции. Соответственно, лица, обладающие свидетельским иммунитетом, не могут нести уголовную ответственность за отказ от дачи показаний против себя самого, своего супруга или своих близких родственников (ст. 308 УК) и за заранее не обещанное укрывательство преступления, совершенного супругом или близким родственником (ст. 316 УК). Наоборот, принуждение к даче показаний путем применения угроз, шантажа или иных незаконных действий является преступлением против правосудия (ст. 302 УК).
Поскольку свидетель не всегда может предвидеть и определить, какие именно сведения могут быть использованы в дальнейшем против него самого или его близких родственников, он имеет право являться на допрос с адвокатом и получать от него соответствующую помощь и консультации (ч. 4 ст. 56 УПК), что служит существенной гарантией от злоупотреблений должностных лиц против свидетельского иммунитета.
Право, предусмотренное ч. 1 ст. 51 Конституции, не зависит от процессуального статуса лица и распространяется на все виды процесса, где показания рассматриваются в качестве юридически значимого источника информации.
2. В соответствии с ч. 2 ст. 51 Конституции уголовное процессуальное законодательство устанавливает иные случае освобождения от обязанности давать свидетельские показания для определенных категорий лиц в отношении сведений, доверенных им конфиденциально в связи с их профессиональной деятельностью.
Так, согласно ч. 3 ст. 56 УПК не подлежат допросу в качестве свидетелей: судья, присяжный заседатель - об обстоятельствах уголовного дела, которые стали им известны в связи с участием в производстве по данному уголовному делу; адвокат, в том числе защитник подозреваемого, обвиняемого - об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с обращением к нему за юридической помощью или в связи с ее оказанием; священнослужитель - об обстоятельствах, ставших ему известными из исповеди; член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без их согласия - об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с осуществлением ими своих полномочий.
Вместе с тем наделение определенного круга лиц свидетельским иммунитетом не может рассматриваться в качестве препятствия для реализации лицом, обладающим таким иммунитетом, права использовать известные ему сведения в целях обеспечения и защиты прав и законных интересов лиц, которых эти сведения непосредственно касаются и, следовательно, не исключает возможность их допроса, в том числе по ходатайству стороны защиты, при условии их согласия на это (Постановление КС РФ от 29.06.2004 N 13-П*(671)). Безусловный запрет допроса этих лиц во всяком случае приводил бы к нарушению конституционного права на судебную защиту и искажал бы само существо данного права (Определение КС РФ от 06.03.2003 N 108-О*(672)).
 
Статья 52
Понятие потерпевший в комментируемой статье не только и не столько означает известную процессуальную фигуру в уголовном правосудии, а восходит к более широкому международному правовому понятию жертвы. Под этим термином Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью*(673) понимает лиц, которым индивидуально или коллективно был причинен вред, включая телесные повреждения или моральный ущерб или существенные ущемления их основных прав.
Указанная Декларация выделяет, во-первых, жертв преступлений, права которых были нарушены в результате действия или бездействия, являющегося преступным по национальному уголовному законодательству, включая и преступное злоупотребление властью. При этом лицо может считаться "жертвой" независимо от того, был ли установлен, арестован, предан суду или осужден правонарушитель, а также независимо от родственных отношений между правонарушителем и жертвой. Термин "жертва" в соответствующих случаях включает близких родственников или иждивенцев непосредственной жертвы, а также лиц, которым был причинен ущерб при попытке оказать помощь жертвам, находящимся в бедственном положений, или предотвратить виктимацию.*(674)
Во-вторых, Декларация выделяет жертв злоупотребления властью в результате действия или бездействия, еще не представляющего собой нарушения национальных уголовных законов, но являющегося нарушением международно признанных норм, касающихся прав человека. Таким образом, под злоупотреблением здесь понимается не только виновное уголовно наказуемое деяние должностных лиц, но также любое злоупотребление политической или экономической властью государства в целом и его властных органов всех уровней, а также органов местного самоуправления, если в результате их решений, в том числе принятия нормативных актов, иных действий или бездействия были нарушены основные конституционные права граждан.
Декларация обязывает государство относиться к жертвам с состраданием и уважать их достоинство, гарантировать им доступ к правосудию, справедливую реституцию и скорейшую компенсацию за нанесенный ущерб, необходимую материальную медицинскую, психологическую и социальную помощь и поддержку.
В основе конституционного статуса потерпевшего - фундаментальное право на защиту достоинства личности (ч. 1 ст. 21 Конституции), поскольку жертва стала объектом произвола и насилия. Кроме комментируемой статьи этот статус составляют также положения ст. 45, 46, 53, ч. 3 ст. 123 Конституции. Применительно к личности потерпевшего эти конституционные предписания предполагают обязанность государства не только предотвращать и пресекать в установленном законом порядке какие бы то ни было посягательства, способные причинить вред и нравственные страдания личности, но и обеспечивать пострадавшему от преступления возможность отстаивать прежде всего в суде свои права и законные интересы любыми не запрещенными законом способами (см. Постановление КС РФ от 08.12.2003 N 18-П*(675)).
Судебная защита как эффективное восстановление в правах независимым судом на основе справедливого судебного разбирательства (п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод)предполагает обеспечение состязательности и равноправия сторон, в том числе предоставление им адекватных возможностей и достаточных процессуальных полномочий для защиты своих интересов.
В уголовном процессе потерпевший как лицо, которому преступлением причинен физический, имущественный или моральный вред, имеет право участвовать в уголовном преследовании обвиняемого, а по уголовным делам частного обвинения - выдвигать и поддерживать обвинение (ст. 22 УПК). Активное участие потерпевшего в уголовном преследовании обеспечивается предоставлением ему и реализацией широкого круга процессуальных прав. Наиболее важные среди них: давать показания, предъявлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, знакомиться с предъявленным обвинением и рядом других материалов предварительного следствия, участвовать в судебном разбирательстве на стороне обвинения, выступать в прениях, обжаловать приговор и судебные решения других инстанций (ст. 42 УПК).
Потерпевший вправе также иметь своего представителя. Решение о признании потерпевшим оформляется постановлением дознавателя, следователя, прокурора или суда. Вместе с тем, как отмечал Конституционный Суд РФ, правовой статус потерпевшего определяется из его фактического положения, независимо от формального признания (Определение от 18.01.2005 N 131-О*(676)).
В результате многочисленных решений КС РФ объем правомочий потерпевшего в уголовном процессе последовательно расширялся, что нашло соответствующее отражение в изменении уголовно-процессуального законодательства и судебной практики. Так, Суд признал право потерпевшего получить доступ к ряду процессуальных документов предварительного следствия, имеющих важное значение для реализации его прав, таких как постановление о создании следственной группы, о назначении судебных экспертиз - заключения экспертов (Определения КС РФ от 04.11.2004 N 430-О, от 11.07.2006 N 300-О *(677)). Неоднократно было подтверждено право потерпевшего обжаловать действия и решения органов предварительного следствия, если они препятствуют осуществлению его конституционных прав (Постановления КС РФ от 13.11.1995 N 13-П, от 23.03.1999 N 5-П *(678)), а также право участвовать и выражать свое мнение во всех стадиях уголовного процесса, в том числе и в надзорной инстанции. В силу публичного характера уголовно-правовых отношений право осуществления уголовного преследования может принадлежать только государству в лице его законодательных и правоприменительных органов, а потерпевший по делам публичного и публично-частного обвинения не может предопределять необходимость уголовного преследования того или иного лица или пределы уголовной ответственности. Вместе с тем, как отмечал Конституционный Суд, это не предполагает устранение потерпевшего от участия в решении этих вопросов и в случаях отказа государства от уголовного преследования права обжаловать в судебном порядке решения об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного преследования по амнистии, решение квалификационной коллегии судей об отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела (см.: Постановления КС РФ от 29.04.1998 N 13-П, от 24.04.2003 N 7-П; Определение от 16.12.2004 N 394-О*(679)). Конституционный Суд РФ подтвердил также обязанность государства установить виновного и привлечь его к уголовной ответственности по делам частного обвинения (см. Постановление от 27.06.2005 N 7-П*(680)).
В случае возможной угрозы жизни, здоровью, имуществу потерпевшего или его близкого потерпевший вправе требовать принятия соответствующих мер безопасности (ч. 3 ст. 11, п. "а" ч. 2 ст. 43 УПК). Такие меры предусмотрены, в частности, Федеральным законом от 20.08.2004 N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" (в ред. от 24.07.2007). Потерпевшему обеспечивается возмещение имущественного вреда, причиненного преступлением, и расходов, понесенных в связи с участием в уголовном процессе, в том числе расходов на представителя (ч. 3 ст. 42 УПК). Он вправе предъявить гражданский иск в уголовном деле, включая требование возмещения морального вреда и ходатайствовать о принятии мер по обеспечению иска (ст. 230 УПК). Основания и порядок возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью потерпевшего, а также компенсации морального вреда предусмотрены гл. 59 ГК.
Статус жертвы как лица потерпевшего нарушение конституционных прав требует обеспечения возмещения вреда и компенсации ущерба и в тех случаях, когда конкретный правонарушитель не установлен, или не привлечен к ответственности, или вред невозможно возместить в полном объеме, а также тогда, когда деликтные обязательства отсутствуют. Проблема справедливой компенсации возникает и в случаях массовых нарушений прав жертв политических репрессий, вооруженных конфликтов, терроризма, экологических или техногенных катастроф.
Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью обязывает государства принимать меры к предоставлению финансовой компенсации в тех случаях, когда ее невозможно получить в полном объеме от правонарушителя или из других источников. Аналогичное положение содержится в Европейской конвенции о возмещении вреда жертвам насильственных преступлений от 24.11.1983 ETS N 416, которая, хотя и не ратифицирована Российской Федерацией, однако содержит общепризнанные принципы международного права и в системной связи с другими международными нормами и требованиями ст. 52 и 53 Конституции определяет конституционное основание ответственности государства (Определение КС РФ от 27.12.2005 N 523-О*(681)). Государство при этом берет на себя компенсацию причиненного вреда не как должник по деликтному обязательству, а как орган, действующий в публичных интересах, преследующий цели поддержания социальных связей сохранения социума.
 
Статья 53
1. Исходя из конституционного принципа правового государства, возлагающего на Российскую Федерацию обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность (ч. 1 ст. 1, ст. 2, 17, 18, 45 Конституции), комментируемая статья закрепляет одну из основополагающих юридических гарантий их защиты применительно к случаям нарушения прав и свобод самим государством - его органами государственной власти или их должностными лицами. Из содержания данной статьи совершенно определенно вытекает, что действия (или бездействие) органов государственной власти или их должностных лиц, причинившие вред любому лицу, влекут возникновение у государства обязанности этот вред возместить, наделяя правом требовать от государства справедливого возмещения вреда каждого пострадавшего от незаконных действий указанных органов и должностных лиц. Вред подлежит возмещению государством независимо от того, каким конкретно органом из действующей системы государственных органов, осуществляющих различные властные функции (или должностным лицом), он был причинен.*(682)
Положения ст. 53 Конституции находятся в системной взаимосвязи с ее ст. 52, направленной на правовую охрану прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью. При этом основное содержание и смысл ст. 52 и 53 базируется на целом ряде норм, закрепленных в важнейших международно-правовых документах, действующих применительно к рассматриваемой сфере отношений. Так, ст. 8 Всеобщей декларации прав человека закрепляет право каждого человека на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом. Международный пакт о гражданских и политических правах предусматривает право каждого, кто был жертвой незаконного ареста или содержания под стражей, на компенсацию, обладающую исковой силой (п. 5 ст. 9), а если какое-либо лицо окончательным решением было осуждено за уголовное преступление и если вынесенный ему приговор был впоследствии отменен или ему было даровано помилование на том основании, что какое-либо новое или вновь обнаруженное обстоятельство неоспоримо доказывает наличие судебной ошибки, то это лицо, понесшее наказание в результате такого осуждения, получает компенсацию согласно закону, если не будет доказано, что указанное неизвестное обстоятельство не было в свое время обнаружено исключительно или отчасти по его вине (ст. 14). При этом участвующие в Пакте государства обязуются обеспечить любому лицу, чьи признаваемые Пактом права и свободы были нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве, а равно обеспечить применение компетентными властями средств правовой защиты, когда они предоставляются (ст. 2).
Исходя из ст. 1, 5, 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., закрепляющих обязательство государства соблюдать права человека, в том числе одно из важнейших - право на свободу и личную неприкосновенность, предоставляя в случае нарушения эффективное средство правовой защиты, ст. 3 Протокола N 7 к Конвенции содержит положения о компенсации в случае судебной ошибки. О необходимости включения государством в свою правовую систему юридических гарантий на возмещение, справедливую и адекватную компенсацию, в том числе средства для возможно более полной реабилитации, говорится применительно к жертвам пыток в Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. Требование законной компенсации, обладающей исковой силой, для жертв незаконного ареста или содержания под стражей подтверждается и ст. 85 Римского статута международного уголовного суда 1998 г.
2. С учетом приведенных принципиальных международно-правовых подходов должно определяться содержание не только ст. 52 и 53 Конституции, но и всего российского законодательства, призванного регламентировать отношения, возникающие в связи с возмещением государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Как справедливо отмечается в юридической литературе, наиболее подробно "случаи возмещения государством нанесенного им и его органами вреда регулируются гражданским законодательством".*(683) И это вполне обоснованно, поскольку ГК среди основных начал гражданского законодательства предусматривает восстановление нарушенных прав (ст. 1) с использованием для этого широкого круга различных способов защиты (ст. 12), включающих как полное возмещение убытков (ст. 15), так и компенсацию морального вреда (ст. 151). Так, исходя из ст. 16 ГК, убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.
Дальнейшую конкретизацию положения ст. 16 ГК находят в гражданско-правовом институте возмещения вреда, причиненного актами власти, важнейшими принципами которого являются принцип вины и принцип полного возмещения вреда. Первый из указанных принципов заключается в том, что обязанность возмещения вреда возлагается на причинителя лишь в случаях виновного причинения вреда, а второй - в том, что посредством возмещения вреда достигается восстановление того, в первую очередь имущественного, положения потерпевшего, которое существовало до факта причинения вреда. По своей юридической природе обязательства, возникающие в силу применения норм данного института, представляют собой правовую форму реализации гражданско-правовой ответственности, к которой привлекается в соответствии с предписанием закона причинитель вреда. Так, ст. 1069 ГК содержит конкретную норму об ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Применение данной нормы предполагает наличие как общих условий деликтной (т.е. внедоговорной) ответственности (наличие вреда, противоправность действий его причинителя, наличие причинной связи между вредом и противоправными действиями, вины причинителя), так и специальных, связанных с особенностями субъекта ответственности и характера его незаконных действий.*(684) Согласно прямому указанию в законе, вред в этих случаях возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования, под которыми понимается принадлежащее данным субъектам имущество, не закрепленное за какими-либо государственными или муниципальными предприятиями или учреждениями. Соответственно, к казне относятся прежде всего бюджетные средства, управление и распоряжение которыми осуществляется, согласно нормам БК, уполномоченными на то государственными (муниципальными) финансовыми органами.
Однако, несмотря на конституционное закрепление обязанности государства по возмещению вреда, причиненного его государственными органами (или их должностными лицами), практическая реализация соответствующего права достаточно часто бывает весьма затруднительной, в том числе и по причинам, носящим "нормативно-правовой характер". Так, ст. 122 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" было предусмотрено, что исполнительные листы судебных органов по искам к Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, направляются в Минфин России для исполнения им в порядке, установленном Правительством РФ (аналогичные по сути положения содержались в ст. 135 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" и в ст. 111 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год", закреплявших, что исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации службой судебных приставов не производится). Во исполнение ст. 122 указанного Закона постановлением Правительства РФ от 09.09.2002 N 666 были утверждены Правила исполнения Минфином России судебных актов по искам к казне РФ на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо их должностных лиц. Эти нормативные положения в их системной взаимосвязи были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в связи с жалобами ряда граждан, а также ОАО "Хабаровскэнерго". Заявители полагали, что оспариваемые ими нормы лишают их прав по исполнению судебного акта в рамках исполнительного производства по отношению к должнику в лице Российской Федерации в полном объеме, а также допускают возможность как неисполнения судебного решения, обязывающего возместить вред за счет казны РФ, так и исполнения судебного решения в неопределенные сроки, что противоречит ст. 2, 4, 15, 17, 18, 45, 46, 52 и 53 Конституции.
В своем Постановлении по данному делу от 14.07.2005 N 8-П*(685) Суд, опираясь на нормы Конституции, международно-правовых актов, решения Европейского Суда по правам человека, исходил из того, что участвуя в регулируемых гражданским законодательством отношениях, возникающих при возмещении вреда, причиненного частным лицам, Российская Федерация выступает на равных началах с иными участниками этих отношений. При этом государство, действуя в рамках своих дискреционных полномочий в сфере правового регулирования исполнительного производства (п. "о" ст. 71 Конституции), не может вводить такое правовое регулирование, которое приводило бы к неравенству публично-правовых образований и частных лиц. Возлагая исполнение требований судебных актов на различные органы и организации, государство, руководствуясь ч. 2 ст. 8, ст. 53, п. "о" ст. 71, обязано исходить из того, что положение взыскателя не должно ухудшаться, несмотря на то что ответчиком является публичная власть. Иными словами, законодатель обязан вводить в правовое регулирование нормы, направленные на недопущение ситуации, при которой отсутствие денежных средств у государства могло бы воспрепятствовать ему выполнить свое обязательство. В случаях причинения вреда гражданам и юридическим лицам незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц часть бюджетных средств, составляющих казну РФ (п. 4 ст. 214 ГК), подлежит в силу ст. 53 Конституции и конкретизирующих ее ст. 15, 16, 1069 и 1070 ГК обращению к взысканию в судебном порядке.
Вынесение решений по искам к Российской Федерации, как отметил Конституционный Суд, порождает коллизию конституционных ценностей: своевременности и полноты исполнения судебного решения, с одной с стороны, и стабильности и непрерывности в реализации государством возложенных на него функций - с другой. Учитывая это, федеральный законодатель вп